Análisis de políticas públicas, capacidad burocrática y reformas de la administración pública en Colombia
| Autor | María Fernanda Ramírez y Carolina Isaza |
| Páginas | 47-64 |
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Capítulo 3
Análisis de políticas públicas, capacidad burocrática
y reformas de la administración pública en Colombia
María Ferna nda Ramír ez
y Carolina Isaza
Introducción
El Gobierno colombiano ha emprendido numerosas reformas en su administración
pública, con el propósito de aumentar la capacidad burocrática, la efectividad y la
eficiencia (Younes, 2004; Restrepo, 2011). Estas reformas han tenido lugar con el
acompañamiento de sucesivos enfoques internacionales de la administración pública,
que han ido desde el enfoque weberiano hasta la Nueva Gestión Pública (NGP) y la
Nueva Gobernanza Pública (Osborne, 2010). El presente capítulo se propone hacer
un análisis de algunas políticas administrativas en Colombia, tanto en términos
del diseño y las características de las reformas de la administración pública, como
de las condiciones para su implementación, en particular, la capacidad burocrática de
las organizaciones públicas.
El diseño de las políticas administrativas en Colombia históricamente se ha
basado en los enfoques del Norte global sobre la administración pública. Los enfo-
ques weberianos ejercieron su influencia durante los siglos XIX y XX, pero la N GP
puede considerarse como el principal enfoque en la actual administración pública
colombiana. También es posible detectar algunos elementos de la Nueva Gober-
nanza Pública. Las características de esas políticas públicas se identifican con una
línea de tiempo que comienza con la Constitución de 1991 y termina en el 2018.
En un segundo nivel de análisis de las políticas públicas, la puesta en marcha
de esas políticas administrativas no se ha dado según lo esperado. En este capí-
tulo se arguye que una de las principales condiciones para la implementación es la
capacidad burocrática. Todavía existe la percepción de que la implantación de las
reformas administrativas no ha sido satisfactoria y que la capacidad burocrática de
los organismos públicos tiende a ser lenta (Echebarría, 2006). Los organismos con
una alta capacidad burocrática constituyen islas de excelencia en la administración
pública colombiana y han implementado las reformas de una manera más coherente
y exitosa, lo cual ha conducido a un mejor desempeño, según mediciones de indi-
cadores nacionales. A la luz de esta constatación, el capítulo analiza los diferentes
procesos de reformas administrativas que se han dado en Colombia entre 1991 y el
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El análisis de las políticas públicas en Colombia
2018, incluyendo los problemas de implementación y las principales áreas de pro-
greso, con énfasis en los factores que determinan una alta capacidad burocrática
en las islas de excelencia.
El presente capítulo está dividido en tres secciones. La primera presenta
una descripción de las reformas de la administración pública implementadas en
Colombia desde los años noventa del siglo xx. La segunda sección se centra en la
revisión de algunas de las dificultades en la implementación de dichas reformas,
principalmente las relacionadas con la capacidad burocrática. La tercera sección
presenta un análisis de la capacidad burocrática sobre la base de un estudio de islas
de excelencia, poniendo el énfasis en los factores y las estrategias que les permiten
a ciertos organismos alcanzar una alta capacidad. Algunas características de estas
islas de excelencia se proponen como un posible modelo para el desempeño de la
administración pública en Colombia. Por último, el capítulo concluye identificando
las reformas colombianas de tipo NGP, junto con los problemas de implementación
y capacidad a los que han debido hacer frente. Las islas de excelencia se plantean
como una fuente de esperanza en lo relativo al mejoramiento de la capacidad.
Reformas en la administración pública colombiana desde 1991
La NGP es un enfoque de administración pública que postula la aplicación, en el
sector público, de herramientas, técnicas y principios organizacionales usados en
el sector privado, con el fin de alcanzar una mayor eficiencia en el funcionamiento del
sector público (Osborne y Gaebler, 1993; McLaughlin et al., 2002). La NGP surgió en
la década de 1970 y fue aplicada en diferentes grados en países desarrollados como
Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos (Christensen y Laegreid,
2003, 2007; Ferlie et al., 2005; Cejudo, 2011). Todas esas prácticas contrastan con el
enfoque burocrático weberiano y proponen un cambio deliberado en las estructuras
y los procesos de las organizaciones del sector público, de tal manera que funcionen
según el modelo de las empresas privadas.
En la base de los aspectos técnicos de la NGP está un proceso de cambio estruc-
tural, ligado a la crisis del Estado de bienestar y, en consecuencia, a la crisis de la
administración pública tradicional, que era jerárquica y centralizada, con un alto
grado de despliegue y sobrerrepresentación del aparato público y la burocracia.
En este sentido, el enfoque NGP propone un cambio hacia un Estado competitivo
que cubra solo las funciones sociales básicas, con un aparato organizacional más
pequeño, ágil, flexible y descentralizado (Lane, 2000; Pollit y Bouckaert, 2002). La
racionalización de las estructuras y procedimientos y la búsqueda de un aumento en
la productividad de los funcionarios públicos se convirtieron en aspectos centrales
de la NGP, así como la redefinición de los ciudadanos como clientes o consumidores.
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