AUTO nº 25000-23-41-000-2019-00408-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 24-06-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 24 Junio 2021 |
| Tipo de documento | Auto |
| Número de expediente | 25000-23-41-000-2019-00408-01 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 NUMERAL 5 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 2 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 3 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 4 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 66 / LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 118 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 63 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 8 |
| Fecha de la decisión | 24 Junio 2021 |
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto de fallo con responsabilidad fiscal / ASPECTOS NO REGULADOS EN EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Remisión a otras fuentes normativas / VACÍO NORMATIVO EN PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR RESPONSABILIDAD FISCAL – No resulta viable el traslado de conceptos ni normas del medio de control de repetición / FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL – La calificación de la conducta debe efectuarse aplicando las Leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011, y, en lo no previsto en ellas, debe observarse la Ley 1437 de 2011 / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS DEMANDADOS - Procede parcialmente ante la transgresión del ordenamiento superior / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
A juicio de la recurrente, en el caso sub lite no resulta procedente la medida cautelar, teniendo en cuenta que los actos acusados no violaron las normas superiores invocadas y, por el contrario, se ajustaron a lo previsto en la legislación sobre responsabilidad fiscal. Argumenta que los actos acusados no aplicaron las presunciones previstas en el artículo 6° de la Ley 678, sino que dentro del proceso de responsabilidad fiscal se demostró que el demandante actuó con culpa grave en ejercicio de sus funciones como miembro de la Junta Directiva de la EAAB S.A. E.S.P. Asimismo, estima que se violó su derecho a la igualdad, toda vez que un caso análogo el Tribunal, en auto de 13 de febrero de 2020, denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de actos administrativos de responsabilidad fiscal por considerar que el análisis de la actuación culposa no había sido realizado aplicando lo previsto en la Ley 678 sino teniendo en cuenta lo señalado en la Ley 610. De lo precedente, se advierte que sobre la aplicación de la presunción prevista en el artículo 6° de la Ley 678 para establecer la culpa grave en la conducta de los miembros de la EAAB S.A. E.S.P., con ocasión de la expedición de los actos administrativos objeto del presente recurso, la S. ya tuvo la oportunidad de pronunciarse, a través de auto de 26 de junio de 2020 , en el siguiente sentido: […] Así las cosas, por resultar enteramente aplicables las consideraciones antes transcritas al caso sub lite, la S. concluye que debe confirmarse la providencia de 17 de febrero de 2020, habida cuenta que de la revisión de los actos acusados se deprende que la CONTRALORÍA aplicó lo previsto en el numeral 1 del artículo 6° de la Ley 678, según el cual se presume que la conducta de un agente es gravemente culposa por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, para determinar la responsabilidad fiscal del demandante, cuando dicha regla no es aplicable a los procesos de responsabilidad. […] Siendo ello así, la S. estima que de un estudio preliminar de los actos acusados y las disposiciones superiores invocadas como vulneradas, emerge la violación alegada como fundamento de la medida cautelar, razón por la cual confirmará la decisión apelada.
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto de fallo con responsabilidad fiscal / DERECHO A LA IGUALDAD – No se configura su vulneración porque el antecedente invocado no resulta aplicable
[E]n relación con el argumento de violación del derecho a la igualdad de la CONTRALORÍA, debido a que en un caso análogo el Tribunal resolvió denegar la solicitud de suspensión provisional de los efectos de actos administrativos de responsabilidad fiscal, por estimar que el análisis de la actuación culposa no había sido realizado aplicando lo previsto en la Ley 678, la S. advierte que tal antecedente no resulta aplicable al presente, caso habida cuenta que no comparte las mismas circunstancias fácticas y jurídicas. En efecto, en el caso citado por el recurrente, el Tribunal verificó que la CONTRALORÍA, al momento de expedir los actos acusados en dicho proceso, determinó que la conducta del Gerente de la EAAB S.A. E.S.P. era gravemente culposa, por cuanto suscribió unos contratos de suministros desconociendo los principios de la gestión fiscal de eficacia, economía y de planeación inherentes a la contratación estatal, los cuales debía tener en cuenta a la hora de celebrar un negocio; circunstancias que difieren del presente proceso en el que se estimó que la conducta del demandante era gravemente culposa por violación manifiesta por violación de las normas de libre competencia y de servicios públicos, en aplicación de la presunción prevista en el artículo 6° de la Ley 678.
MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Diferencias / GESTIÓN FISCAL – Concepto / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Naturaleza / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Características / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Objeto
La acción de repetición está prevista en el artículo 90 de la Constitución Política en los siguientes términos: […] A voces de lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 678, la acción de repetición es una acción de carácter patrimonial que se ejerce contra el servidor público cuya conducta dolosa o gravemente culposa ha ocasionado una condena al Estado. Por su parte, la Constitución Política, en el artículo 268, numeral 5, le asigna al Contralor General de la República la función de “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso”. La Ley 610 establece como objeto de la responsabilidad fiscal el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal. Al respecto, el artículo 4° de la citada disposición establece: […] La misma norma, define la gestión fiscal como “el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado” (artículo 3°). Sobre la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-620 de 1996 , afirmó: “[…] Es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades administrativas, como son: la Contraloría General de la República y las contralorías, departamentales y municipales […]”. Ahora, en relación con las principales características de la acción de repetición y sus diferencias con el proceso de responsabilidad fiscal, vale la pena mencionar lo señalado por la Sección Tercera de la Corporación, mediante providencia de 6 de marzo de 2008: “[…] La acción de repetición es una acción de carácter patrimonial; la entidad estatal demandante busca que el juez dicte sentencia declarando la responsabilidad patrimonial del demandado y, en consecuencia, que se le condene a la reparación del respectivo daño. No puede confundirse esta acción con el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal. Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido: “Si un servidor público, con un acto suyo doloso o gravemente culposo, que perjudica a un particular, ocasiona una condena al Estado, incurre para con éste en responsabilidad civil, que debe ser judicialmente declarada. Pero si dicho servidor, en ejercicio de sus competencias para administrar o custodiar bienes o fondos, causa su pérdida, incurre en responsabilidad fiscal, cuyo pronunciamiento está reservado a la Contraloría.”[ ] […]”. De lo anterior, se infiere que el medio de control de repetición y el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal si bien comparten ciertas similitudes como la protección del patrimonio público y su finalidad resarcitoria, constituyen modalidades diferentes de responsabilidad, en atención a que una es la responsabilidad patrimonial que corresponde al Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables y otra es la responsabilidad por el daño que se ha causado al patrimonio del Estado como consecuencia de una gestión fiscal irregular Aunado a lo anterior, la determinación de cada modalidad de responsabilidad se lleva a cabo a través de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro administrativo .
RESPONSABILIDAD FISCAL – Elementos / CULPA GRAVE – E. en que se presume. Artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 / CONDUCTA CULPOSA – Calificación. Artículo 63 del Código Civil / RESPONSABILIDAD FISCAL - Criterio de imputación normativa
Los elementos de la responsabilidad fiscal, según el artículo 5º de la Ley 610, son: Un daño patrimonial al Estado. Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. Un nexo causal entre los dos elementos anteriores. De acuerdo con el artículo 6º ídem, habrá daño patrimonial cuando se produzca la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal, por acción u omisión de los servidores públicos particulares que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público. En cuanto a la calificación de la conducta dolosa o culposa atribuible al gestor fiscal, la Ley 610 no hace mención, por lo que se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 1474, el cual dispone: […] La norma se refiere a cinco eventos en los que es posible presumir que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave, todos ellos referidos a procesos de...
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