Las autoridades administrativas independientes de origen constitucional y su potestad normativa
| Autor | Édgar González López |
| Páginas | 295-326 |
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captulo segundo
las autoridades administrativas
independientes de origen constitucional
y su potestad normativa
Como se ha expuesto, la investigación está dirigida a determinar si una
potestad reglamentaria pudiera ser reconocida a las comisiones de regula-
ción, conforme a una atribución de ley y, en caso afirmativo, los problemas
jurídicos que esta potestad suscitaría, especialmente, su encaje en el marco
constitucional, legal y reglamentario colombiano.
Para ello, es necesario referirse previamente, como se hará en este capítu-
lo, a las autoridades independientes de origen constitucional y a la potestad
normativa que es atribuida a algunas de ellas y a su relación jerárquica o de
competencia con la ley o con los reglamentos del Gobierno.
I. consideraciones generales
La existencia de órganos autónomos e independientes que cumplen funciones
del Estado que no están atribuidas a las ramas del poder público (legislativa,
ejecutiva y judicial) fue reconocida expresamente por el artículo 113 de la
Estas autoridades independientes, al igual que a las tres ramas del poder
público, ejercen sus funciones en forma separada, pero con colaboración
armónica para la realización de los fines del Estado.
Precisamente, la autonomía de estas entidades es un presupuesto bási-
co para el ejercicio de la potestad normativa de la cual han sido investidas
algunas de ellas con el fin de dar cumplimiento al mandato constitucional a
su cargo. No puede explicarse un grado de autonomía funcional del órgano
que ejerce la potestad de regulación, sin que esta facultad sea amplia y hasta
cierto punto excluyente con las funciones de las demás ramas del poder pú-
blico, pues lo contrario reduciría su espectro de actuación y su autonomía1.
Ahora bien, la Carta de 1991 no realiza una consagración taxativa o
enunciativa de los órganos constitucionales autónomos o independientes,
1 Corte Constitucional. Sentencia C-351 de 2004, M.P.: mArco gerArdo monroy cAbrA.
La potestad reglamentaria de las comisiones de regulación como Autoridades Administrativas Independientes
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de tal manera que su identificación corresponde al intérprete, teniendo en
cuenta su marco normativo, sus características y el alcance de sus funciones.
La disimilitud de las funciones de los órganos constitucionales autóno-
mos, de sus características, de la posición de sus actos en el ordenamiento
jurídico y las relaciones con otras normas, el alcance de estos y las deno-
minaciones que utiliza la Constitución sobre la función de reglamentar
de algunas de estas entidades hacen realmente difícil establecer una teoría
general común sobre la potestad normativa de las diferentes autoridades
enunciadas o reguladas en la Constitución.
La misma denominación de autoridad “administrativa” que se puede
otorgar a un órgano autónomo, creado o nominado por la Constitución,
origina discrepancias doctrinales. Bajo una teoría residual de exclusión de
la función legislativa o judicial, estas autoridades son generalmente consi-
deradas de naturaleza administrativa.
Esta calificación de autoridad administrativa no significa que todas sus
actuaciones tengan las mismas características de subordinación al reglamento
presidencial, como lo tienen los demás entes administrativos sobre los cuales
el Presidente actúa como Suprema Autoridad2.
Por ello, la clasificación de autoridad administrativa independiente de
origen constitucional, y el grado de dicha independencia, dependerán de
si ella solo es mencionada por la Constitución, o si se regula expresamente
como tal, así como sus funciones específicas, o si, por otra parte, se delega
en la ley el marco general en el cual deben ejercer estas funciones.
Bajo el entendido de estas dificultades resulta necesario, de todas mane-
ras, el estudio de las potestades reglamentarias o regulatorias atribuidas a los
órganos constitucionales autónomos del Estado, en algunos casos expresos
y en otros indispensables para asegurar su independencia.
En este escenario, se observa que la autonomía de un órgano constitu-
cional puede estar determinado por la atribución de un poder reglamentario
distinto del general, radicado en el Presidente de la República.
En este orden de ideas, el Consejo de Estado ya había advertido desde
1994 que el poder reglamentario, tanto el ordinario como el ampliado vin-
culado a las leyes marco, no pertenecía con exclusividad al Presidente de
2 Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 1999, M.P.: José Gregorio Hernández. A propósito
de la Comisión del Servicio Civil como órgano constitucional autónomo para la administración
y vigilancia de la carrera de los servidores públicos, en los términos del artículo 130 C P.
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Las autoridades administrativas independientes de origen constitucional y su potestad normativa
la República, tal y como se observa, por ejemplo, con la Junta Directiva del
Banco de la República. En efecto, esta última fue dotada de funciones de
dirección y regulación como suprema autoridad monetaria, cambiara y
crediticia, con rasgos claros de independencia frente al ejecutivo.
En palabras del Consejo, estas circunstancias comportan una novísima
configuración de la Rama Ejecutiva del Poder Público y unas tr ascendentales
transformaciones en el tratamiento de la facultad reglamentaria y ejecutiva,
toda vez que se admite que esta ya no es del dominio exclusivo del Presidente de
la República. Sin embargo, también se advier te que este reconocimiento de la
potestad reglamentaria especial que tienen algunos órganos autónomos, no
puede considerarse tan amplia que le permita invadir el campo privativo de
Presidente o de otras autoridades, en aras de cumplir su cometido, pues no
corresponde al alcance de la norma constitucional, ni de las regulaciones
consagradas en la Carta política sobre leyes marco. Esta última precisión
es el fundamento que utilizó el Consejo de Estado para declarar la nulidad
de varias de las normas expedidas por resolución por la Junta Directiva del
Banco de la República3.
En forma adicional, será necesario identificar si esa potestad reglamen-
taria o regulatoria asignada a estas autoridades constitucionales se otorgan
en exclusiva como facultad de autoorganización con efectos internos, o si
permean un ámbito mayor, con una proyección externa de sus normas, esto
es, si crea derechos y afecta a terceros ajenos a la organización. Es este último
punto el que necesariamente genera mayores inquietudes y debates, como
se verá, a continuación, al analizar su situación partir de la Constitución
A. la potestad normativa de los rganos
constitucionales autnomos y su alcance
a partir de la constitucin de 1991
En Colombia, a partir de la Constitución de 1991, se fortalece la tesis po-
licéntrica de la potestad reglamentaria atribuida expresamente a diversos
órganos de origen constitucional y, por ende, en la asignación de co ntenido
3 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 20 de mayo de 1994, M.P.: Guillermo Chain.
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