Las autoridades administrativas de origen legal y su potestad normativa: las comisiones de regulación
| Autor | Édgar González López |
| Páginas | 327-401 |
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captulo tercero
las autoridades administrativas
de origen legal y su potestad normativa:
las comisiones de regulacin
El estudio de la potestad normativa de las comisiones de regulación (CR) debe
ubicarse en el marco constitucional y legal de un Estado social de derecho, en
el que el régimen de los servicios públicos está gobernado por los principios
de libertad de empresa y libre competencia en el mercado, pero limitado por
los mandatos y alcance de la intervención del Estado en la economía y por
la descentralización en el ejercicio de la función administrativa relacionada
con la prestación de estos servicios.
seccin a. marco jurdico
de las comisiones de regulacin
I. marco constitucional
El marco constitucional en el cual se enmarcan las Comisiones de Regulación
en Colombia corresponde a un Estado social de derecho, organizado como
republica unitaria y descentralizada. El carácter descentralizado del Estado
implica una morigeración de la dirección de la rama ejecutiva en cabeza del
Presidente de la República, representada por la descentralización territorial
de funciones administrativas y la creación de organismos autónomos de
origen constitucional. Así, las funciones del Presidente están distribuidas
en las entidades descentralizadas y en las autoridades que actúan de manera
armónica entre sí.
Al Congreso le corresponde por ley determinar la estructura de la ad-
ministración nacional, así como crear, suprimir o fusionar los organismos
administrativos señalando sus objetivos y estructura orgánica, esencialmente
cumplida por la Ley 489de 1998. Se reconoce el principio general de libertad
de configuración del legislador, en el marco de la Constitución (artículo 150).
La Carta de 1991 consagra la responsabilidad política de los ministros
frente al Congreso por los asuntos relacionados con las funciones propias
del cargo, y se le asigna el control político sobre el estado de los negocios
adscritos al Ministerio o Departamento Administrativo, con la facultad de
pedir informes y requerir a los funcionarios de la rama ejecutiva del poder
La potestad reglamentaria de las comisiones de regulación como Autoridades Administrativas Independientes
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público, quienes pueden ser citados ante las comisiones permanentes (ar-
tículos 208-139 n.° 9).
Existe una reserva de ley en la intervención del Estado en los servicios
públicos con los objetivos de solidaridad social consagrados en la Carta
(artículo 365 y ss.). La ley que ordene la intervención económica deberá
precisar los fines y alcances y los límites a esta libertad, como desarrollo del
principio de competencia del legislador para afectar los derechos subjetivos
y las libertades de los administrados.
El Presidente de la República como jefe de Gobierno y suprema autoridad
administrativa ejerce la facultad de dirección de las entidades que conforman
la rama ejecutiva (artículo 189, núm. 11) y tiene la facultad para modificar
la estructura de la administración nacional bajo los principios y reglas que
defina la ley (artículo 189 n.° 16). La formulación de políticas sectoriales
corresponde a los ministros y directores de departamento administrativo,
bajo la dirección del Presidente de la República (artículo 208).
Las funciones del Presidente pueden ser delegadas en las autoridades
administrativas que la ley determine, aunque la jurisprudencia ha señalado
límites a esta delegación conforme con la naturaleza de la función1. Así mis-
mo, para el ejercicio de la función administrativa se consagran los principios
de descentralización, delegación y desconcentración de funciones
La potestad reglamentaria para la ejecución de la ley está atribuida al
Presidente de la República (artículo 189, núm. 11), sin perjuicio de que la
Carta atribuya facultades reglamentarias o normativas especiales y delimi-
tadas funcionalmente a autoridades de origen constitucional, entre los que
se destaca el Banco de la República y su Junta Directiva.
Existe un marco constitucional especial para el régimen de los servicios
públicos, que comprende una subcategoría de servicios públicos domicilia-
rios, con reglas y reserva de ley diferentes, que eleva a mayor rango la fina-
lidad social de estos servicios y el deber del Estado de asegurar el servicio
universal (artículo 365 y ss.).
De acuerdo con este marco constitucional, la definición del régimen ju-
rídico de prestación de los servicios públicos corresponde al Congreso, pero
1 Corte Constitucional. Sentencia C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes. Sentencia C-272 de
1998, M.P. Alejandro Martínez. Sentencia C-444 de 1998, M.P. Hernando Herrer a y Sentencia
C-1162 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández. En el Consejo de Estado. Sección Tercera.
Sentencia del 25 de septiembre de 1997. C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
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Las autoridades administrativas de origen legal y su potestad normativa: las comisiones de regulación
su regulación, así como su control y vigilancia están en cabeza del Estado y
no en una sola de sus ramas (artículo 365).
Por su parte, existe una reserva de ley para determinar los derechos y
deberes de los usuarios de los servicios públicos, su régimen de protección,
las competencias y responsabilidades en su prestación, su cobertura, calidad
y financiación, y el régimen tarifario (artículos 367 y 369).
En cuanto al Presidente de la República, se le atribuye la función de
ejercer la inspección y vigilancia en la prestación de los servicios públicos.
Adicionalmente, en relación con los servicios públicos domiciliarios, al
Presidente se le atribuye la facultad de señalar, con sujeción a la ley, las polí-
ticas generales para su administración y control de eficiencia, así como para
ejercer por medio de una superintendencia especial, el control, la inspección
y vigilancia de las entidades que los prestan (artículo 370).
Dada la relevancia de esta norma constitucional y de su desarrollo en
la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios para el objeto de esta investiga-
ción, esto es, para determinar la potestad normativa de las Comisiones de
Regulación, resulta importante detenerse en el análisis conceptual de las
funciones en ella referidas.
En primer lugar, cabría diferenciar la función de señalamiento de políticas
generales de administración y la de señalamiento de políticas de control de
eficiencia. La primera, es algo más ambiciosa y política, como la determi-
nación de los tipos de servicios que requiere el país o su cubrimiento. Esta
función resulta palmariamente diferente al control de eficiencia, el cual
parece una tarea importante, pero de textura ejecutiva.
La fijación de políticas generales constituye la cúspide a partir de la cual
se desarrolla la pirámide “pasos abajo” de la función administrativa que,
como su nombre lo indica, define un marco general de programas de Go-
bierno o de políticas públicas que determinan el cumplimiento de los fines
del servicio público correspondientes2; tales políticas generales permitirán
2 Se entenderá por política el conjunto de criterios generales que establecen el marco de referencia
para el desempeño de las actividades correspondientes, como instrumento normativo de la más
alta jerarquía, y como base para la emisión de los lineamientos y desarrollos posteriores que,
por lo general, son atribuidas al representante del más alto cargo de la entidad correspondiente.
Tomado de [info4.juridicas.unam.mx/unijus/obr/3/1.htm]. Definición de políticas. Folio
11, 1998, 1999 unAm-oAg-iij. Establecer una política corresponde a señalar las orientaciones o
directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado.
Real Academia Española. Diccionario esencial (Madrid: Espasa, 1997). El señalamiento de la
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