Capítulo Tercero. Los actos administrativos unilaterales que se dictan en la etapa contractual: un control de legalidad inadecuado a través de la acción contractual
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Capítulo Tercero
Los actos administrativos unilaterales
que se dictan en la etapa contractual:
un control de legalidad inadecuado a través
de la acción contractual
Dentro del procedimiento administrativo de contratación, la etapa contractual
nace con la celebración del contrato administrativo, donde las partes se ponen de
acuerdo en las estipulaciones contractuales y elevan a escrito las mismas, para así
traer a la vida jurídica el acto-contrato1. A partir de este momento los actos que
se dicten tienen una naturaleza especial, en cuanto a que depende de la existencia
la formación de un todo, o por el contrario es posible tenerlos como actos con
existencia independiente del mismo.
En efecto, la existencia de los actos contractuales ha fluctuado entre
conformar unidad con el contrato administrativo o ser perfectamente separables
operaciones administrativas contractuales, donde los actos expedidos en el
procedimiento administrativo de contratación conformaban un todo con el contrato
celebrado y en esa medida su impugnación debía hacerse conjuntamente2; es decir,
que el control de legalidad dependía del control del contrato o se refundía en éste.
1 El contrato administrativo es formalista en cuanto a que debe constar por escrito, para que el
acuerdo de voluntades se considere perfeccionado, como lo establece el artículo 39 del Estatuto
pueden ser verbales.
2 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de
25 de julio de 1988, C.P. Antonio José de , en cita que hace , El acto
administrativo“Hasta comienzo del
presentesiglo(sereerealSigloXX),imperóenlajurisprudenciadelConsejodeEstadoFrancés
una concepción unitaria de la operación administrativa contractual, según la cual todos los
actosadministrativos,aúnlosdenítidos perlesunilaterales,quehabíanpreparadoohecho
posible la celebración de un contrato administrativo o de derecho privado de la administración,
constituían un todo indivisible con este último y, en consecuencia, no podían ser enjuiciados
separadamente del contrato que habían contribuido a formar”.
354 Ciro Nolberto Güechá Medina - Jessica Tatiana Gü echá Torres
Posteriormente se abrió paso la noción del acto separable, para indicar que
los actos dictados dentro del procedimiento administrativo de contratación no
conformaban un todo con el contrato, sino que conservaban su independencia y en
esa medida era posible impugnarlos separadamente del mismo, a través ya no de
la acción contractual, sino de la acción propia de legalidad como era el recurso por
exceso de poder3; lo que implicaba, que el control de legalidad fuera independiente.
existencia de actos administrativos contractuales que se denominan separables,
en cuanto a que su existencia no se confunde con el contrato administrativo, pero
que sí guardan una íntima relación con él, ya que se dictan en la medida que se
produzca la existencia del contrato4.
En el sistema jurídico colombiano se adoptó la noción de acto separable, con
de contratación que adquirían independencia del contrato, para efectos de su
para conformar unidad, hasta el criterio de acto separable y de acto precontractual,
cuando es dictado en la etapa previa de formación del contrato.
La Ley 1437 de 2011 al regular las acciones o medio de control relativas a
contratos, consagra que los actos precontractuales son controlables en los términos
de los artículo 136 y 137 del código; es decir, de las acciones de nulidad y nulidad
con restablecimiento del derecho5
contratación, actos que se pueden impugnar en forma independiente del contrato;
circunstancia que es similar al Código Contencioso Administrativo anterior, pero
que con la reforma introducida al Decreto 01 de 1984, por el Decreto 2304 de 1989,
ya no se contemplaba en forma expresa que los actos separables se impugnarán
mediante acciones distintas a la acción contractual, lo que permitía pensar que la
acción propia para atacar los actos contractuales era la acción contractual6.
3 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de
25 de julio de 1988, C.P. Antonio José de , en cita que hace . El acto
administrativo, tomo I, Op. cit. p. 602, dice: “Estaconcepciónjurisprudencialfuedenitivamente
abandonada por el Consejo de Estado francés a partir del famoso fallo Martin del 4 de agosto
de 1905, que vino a abrir la puerta a la noción de acto separable del contrato”.
4 , Pierre. L’act administratif. París: Sirey, p. 80, en cita de , El acto
administrativo, tomo I, Op. cit. 1980, p. 604, lo deja ver, cuando consagra que: “el contrato
puede ser combinado con los actos unilaterales que se desprenden de él, conservando su
propia naturaleza. Si por el objeto y los efectos de un acto administrativo, se puede refutar su
carácter contractual, no es menos cierto, que de su combinación, se contribuya a determinar
la naturaleza jurídica del acto acusado”.
5 Ver artículo 141 de la Ley 1437 de 2011.
6 , Ciro Nolberto. Derecho Procesal Administrativo, quinta edición. Bogotá:
Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2021, p. 455.
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