Concepto Nº 084 Procuraduria 4 Delegada ante Consejo de Estado, 20-04-2010
| Fecha | 20 Abril 2010 |
| Emisor | Procuraduria 4 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Expediente No. 28.246
(110010316000 2004 00036 01)
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PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA
ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No. 084 / 2010
Bogotá, D.C., 20 de abril de 2010
SEÑORES
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero Ponente ( E ) Doctor MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
E. S. D.
EXPEDIENTE: 28.246 (110010326000 2004 00036 00)
Acción de Revisión Agraria
ACTOR: EUDORO CAÑÓN ROMERO
DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER
El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1.1. DEMANDA.- El 29 de julio de 2004 (fl. 1 C.Ppal.), el señor Eudoro Cañón Romero, en ejercicio de la ACCIÓN DE REVISIÓN, demandó al INCODER, para que se revocaran las Resoluciones 0329 de 13 de junio de 2002 y 081 de 2 de junio de 2004, en cuanto a la extinción de la propiedad del predio sobre el cual ejerce derecho de posesión, distinguido con el No. Catastral 00-01-0005-0334-000 y matrícula inmobiliaria 172-6407; que como consecuencia se ordene al INCODER cesar en sus pretensiones sobre el predio demandante y dejarlo disfrutar de sus derechos. De manera subsidiaria solicitó que se le indemnizara en el valor comercial que tienen las tierras – de acuerdo con la corrección de la demanda fl. 245 C. Ppal.-
Afirmó que por medio de la Resolución 00329 de 13 de junio de 2002 se resolvió el procedimiento de clarificación de la propiedad de los predios circundantes a la Laguna de Fúquene; que los recursos de apelación que se interpusieron se decidieron en la Resolución 081 de 2 de junio de 2004, que revocó parcialmente la anterior, declarando que sobre un área determinada conservaba eficacia legal el título expedido por el Estado, Resolución 14 de julio de 1847, pero excluyó de esa declaratoria de propiedad privada otros sectores de las mismas márgenes de la laguna, con fundamento en el art. 723 del C.C. aduciendo que permanecieron anegadas por más de 10 años. Señaló que el predio no ha permanecido inundado por el término que refiere el art. 723 del CC; que el actor ha efectuado explotación agrícola en verano y ganadera de manera permanente; que una cosa era que se inundara en época de invierno y otra que la CAR de manera deliberada aumentara el nivel de las aguas e inundara el predio por más de dos años.
Se refirió a la tradición sobre el inmueble y dijo que los propietarios y poseedores hicieron obras en los terrenos; que pagó a la CAR derecho de desecación en diciembre de 1990 y que la resolución objeto de impugnación desconoce los derechos de propiedad y posesión que los particulares adquirieron en los últimos 150 años.
1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.- (fls. 331 a 340 C. ppal.) El INCODER sostuvo que la clarificación se ordenó porque existían playones formados artificialmente por desecación, lo cual los convertía en baldíos siempre que el cuerpo y su cauce hubiesen sido de la Nación. Que el trámite concluyó con la Resolución 0329 de 13 de junio de 2002 en la que se declaró que no existían títulos suficientes para acreditar propiedad privada y por tanto no habían salido del patrimonio del Estado conservando su condición de baldíos. Contra la decisión se interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación, entre ellos el señor Eudoro Cañón quien sostuvo que las tradiciones sobre el “Lote de Playa” se había efectuado con el lleno de los requisitos legales. El INCODER estudió los títulos y determinó que el Estado adjudicó en el ámbito que ocupan las aguas de la Laguna de Fúquene al señor Enrique Paris, por Resolución de 14 de julio de 1847, de lo que daba cuenta la escritura pública 272 de 14 de marzo de 1856 de la Notaría Primera de Bogotá. Que cuando la viuda y herederos del señor Enrique Paris venden a José María Ferro, por escritura pública 1747 de 15 de septiembre de 1872, los terrenos se mantenían inundados de manera permanente, lo que determina que perdieron la propiedad sobre los predios de acuerdo con el art. 723 del CC, razón por la cual se resolvió en la Resolución 081 de de 2004 la pérdida de la eficacia legal del título originario sobre parte de los terrenos. Que la pérdida de eficacia ocurre en 1883, cuando el art. 723 del CC, sancionado en 1873 cumplió 10 años de vigencia.
Propuso como excepciones: a) inepta demanda; y b) caducidad de la acción.
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
En concepto del Ministerio Público las pretensiones se deberán negar, toda vez que no se acreditó título de propiedad privada sobre el predio.
2.1. ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA
La LEY 160 DE 1994 (Agosto 3) - Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 - “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.”, preceptúa:
“ARTÍCULO 50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo1, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.
(…)
(Se subraya).
Por su parte, el C.C.A., dispone:
“Art. 128.- Competencia del Consejo de Estado en única instancia. Modificado Decreto 597 de 1988, Art. 2. Modificado. Ley 446 de 1998, Art. 36. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:
(…)
9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.
(…)”
“ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. 44 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:>
(..)
5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. (…) ”.
(Se subraya).
La acción fue instaurada dentro del término legal, pues la Resolución 0081 de 2 de junio de 2004, que puso fin al procedimiento de clarificación, quedó ejecutoriada el 21 de julio de 2004 (fl. 187 C. 2) y la acción de revisión se presentó el 29 de julio de ese año (fl. 1 C. Ppal.) -dentro de los 15 días hábiles siguientes-
Esta acción resulta improcedente respecto de la pretensión subsidiaria, por cuanto el objeto de la misma es sólo la revisión de la legalidad de las providencias que ponen fin a los procedimientos, pero no tiene carácter resarcitorio.2
2.2. MARCO LEGAL DEL PROCEDIMIENTO DE CLARIFICACIÓN DE PROPIEDAD.
La LEY 160 DE 1994 (Agosto 3) - Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 - “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.”, en el capítulo X, contempla: CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACIÓN DE BALDÍOS:
“ARTÍCULO 48.- De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente ley3, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, efectuará los procedimientos tendientes a:
1.- Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado.
A partir de la vigencia de la presente ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén...
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