Concepto Nº 4393 Despacho Procurador General, 04-10-2007
| Fecha | 04 Octubre 2007 |
| Emisor | Despacho Procurador General (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Concepto No. 4393
Bogotá, D.C., 4 de octubre de 2007
Señores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.
Ref.: Demanda de inconstitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 “por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: ANDRES EDUARDO DEWDNEY MONTERO
Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Expediente No. D-6904
Concepto No. 4393
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Carta, instauró el ciudadano ANDRES EDUARDO DEWDNEY MONTERO contra el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007, cuyo texto es el siguiente:
“ARTICULO 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos:
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Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario;
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Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
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Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
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Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre éstos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud;
Parágrafo 1°. La superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal.
Parágrafo 2°. El procedimiento que utilizará la superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998”.
La parte subrayada constituye el texto de la norma demandada.
1. Planteamientos de la demanda
El demandante aduce que la disposición acusada vulnera los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política, referidos a los principios de independencia de la función jurisdiccional y acceso a la administración de justicia. Para sustentar los cargos afirma:
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De acuerdo con la sentencia C-1641 de 2000 la ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, siempre y cuando los funcionarios que ejercen esas competencias no sólo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita la función judicial. La Superintendencia Nacional de Salud no puede actuar con independencia e imparcialidad cuando ejerce la función jurisdicional, dadas las demás funciones que le otorga el Decreto 1018 de 2007.
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Al trazar criterios técnicos y jurídicos e impartir directrices en ejercicio de su función de inspección, control y vigilancia, la Superintendencia Nacional de Salud adopta una posición previa en relación con los temas y asuntos que luego debe decidir con las facultades de un juez y ello compromete la imparcialidad con que debe actuar.
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La Superintendencia no puede actuar como juez y parte ya que una de sus funciones es velar porque las entidades sujetas a control absuelvan las quejas de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, así, resulta contrario al criterio de imparcialidad que luego la misma superintendencia, decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una respuesta desfavorable que por vía de queja ya ha sido absuelta por el organismo de control y vigilancia. Ello es aplicable a los temas de cobertura económica en medicamentos y procedimientos.
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Al conocer la Superintendencia Nacional de Salud de asuntos que han sido sometidos a su conocimiento en instancia administrativa, a través de la queja y, en los cuales se ha producido una sanción, para luego conocer en instancia jurisdiccional se estaría fallando dos veces sobre el mismo asunto.
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Se viola el debido proceso porque la disposición acusada atribuye a la Superintendencia facultades para proteger un derecho fundamental amenazado, facultad que es propia del juez de tutela.
Además, tales facultades permitirían a la Superintendencia definir coberturas del Plan Obligatorio de Salud, asunto que es propio de la Comisión de Regulación en Salud, según lo dispone el numeral 1 del artículo 7 de la Ley 1122 de 2007.
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Por no tener independencia y autonomía en el trámite de quejas de los afiliados a las EPS con relación a la decisión de los asuntos de que trata el artículo 41 de la Ley 122 de 2007, se violan los artículos 228 y 229 de la Carta.
2. Problema jurídico
Corresponde al Ministerio Público determinar si el artículo 41 de la Ley 1022 de 2007, es contrario a la Constitución por cuanto las decisiones que debe adoptar en ejercicio de funciones administrativas y de control y vigilancia afectan la imparcialidad de las decisiones jurisdiccionales que la norma atribuye a la Superintendencia Nacional de Salud y, consecuentemente el acceso a la administración de justicia. De igual manera, si la atribución de funciones jurisdiccionales a la superintendencia Nacional de salud vulnera el derecho al debido proceso por ser los asuntos de salud objeto de decisión por parte de los jueces de tutela en aplicación del procedimiento judicial para ello establecido.
También ha de precisarse si la protección de los derechos fundamentales es función exclusiva de los jueces de tutela.
Para resolver estos interrogantes es necesario efectuar algunas consideraciones acerca del pronunciamiento previo de esta Procuraduría frente a una demanda similar.
Sobre el particular, el Procurador General de la Nación considera lo siguiente:
3. Aclaración previa
Esta Procuraduría tuvo la oportunidad de referirse a la constitucionalidad del otorgamiento de facultades jurisdiccionales a las superintendencias y el rigor constitucional con que tales deben ejercerse, (Sentencias C- 212 de 1994, C-141 de 1995, C- 384 de 2000 y C-1641 de 2000, entre otras), y al carácter técnico especializado de las funciones que adelanta la Superintendencia Nacional de Salud en su intervención dentro del trámite de los expedientes D-6808 y D-6871 que cursan actualmente en la Corte Constitucional, aspecto por el cual considera improcedente hacer nuevas referencias a dichos aspectos.
4. Los cargos por violación de los derechos a la doble instancia y acceso a la justicia no tienen vocación de prosperidad; tales cargos no surgen del texto normativo que se cuestiona, para cuya adecuada interpretación es necesaria una integración con la norma de remisión.
En relación con los cargos relativos a las violaciones constitucionales inherentes al impacto que sobre la protección del debido proceso y la efectividad del acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad e imparcialidad, este Despacho reitera el criterio recogido en el concepto No. 4379 emitido dentro del expediente D-6871, con los agregados que se consideran pertinentes para el caso en estudio, en los siguientes términos:
4.1. El actor aduce que la disposición acusada vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad como lo disponen los artículos 228 y 229 de la Carta Política.
4.2. Sin embargo, no le asiste razón al demandante en sus cargos por violación de las normas Superiores. Ello, por cuanto en los argumentos que sirven de base a tales cargos se hace abstracción de las normas procedimentales a las cuales remite la norma sustantiva para la efectividad de los derechos sobre los que han de recaer las decisiones del ente legalmente habilitado para el ejercicio de la función jurisdiccional. Veamos:
El texto del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, prevé para el ejercicio de la función jurisdiccional atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud una remisión al procedimiento consagrado en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998 “por la cual se adoptan como regulación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre...
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