Concepto Nº 71 Procuraduria 1 Delegada ante Consejo de Estado, 07-06-2006
| Fecha | 07 Junio 2006 |
| Emisor | Procuraduria 1 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Bogotá D.C., junio 7 de 2006.
Alegato No. 71
HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO
Sección Primera
Consejero Ponente Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Ref.: Expediente 11001032400020040013101
Acción: Acción Pública de Nulidad
Actor: Juan Pablo Cárdenas Mejía.
Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.
I.- ANTECEDENTES
a.- La demanda
El ciudadano Juan Pablo Cárdenas Mejía, en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad parcial, previa suspensión provisional, del parágrafo 1° del artículo 1° del Decreto 427 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, según el cual las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones deberán estipular en sus estatutos que su duración es indefinida, contrariando el Decreto-Ley objeto de reglamentación.
Estima el actor que la disposición acusada es violatoria de los artículos 40 y 148 del Decreto-ley 2150 de 1995 y los numerales 11 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política.
Fundamenta sus pretensiones en los siguientes cargos:
1.- Violación de los artículos 40 y 148 del Decreto-ley 2150 de 1995.
El Decreto 427 de 1996 reglamenta el capítulo II del Título I y el Capítulo XV del Título II del Decreto 2150 de 1995 y expresa que se expide en desarrollo de lo previsto en el parágrafo del artículo 40 y del artículo 148 del Decreto ley 2150 de 1995.
El numeral 8° del citado artículo 40 establece que en el documento de constitución de la respectiva entidad se establecerá “la duración precisa de la entidad y las causales de disolución”. Por el contrario, el decreto reglamentario dispuso que las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones “deberán estipular que su duración es indefinida”.
La violación de la ley es flagrante, pues al paso que el decreto ley exige una duración precisa, que significa puntual, fijo, exacto, cierto, determinado, el decreto reglamentario establece que la duración es indefinida; mal puede el decreto reglamentario establecer un mecanismo distinto y único para efectos de establecer la vida de ciertas personas jurídicas, particularmente las fundaciones. Tampoco la ley que regula las fundaciones prevé la posibilidad de que sean constituidas a término indefinido.
El parágrafo del artículo 40 mencionado prevé que el Gobierno “reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio”, que en manera alguna faculta al Gobierno para establecer la medida cuestionada.
Tampoco el artículo 148 del decreto 2150 de 1995 faculta al Gobierno dicha medida, pues allí se prevé son la forma y los plazos dentro de los cuales las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuas actualmente reconocidas deberán inscribirse en el registro que llevan las cámaras de comercio.
2.- Violación del artículo 189 de la Carta, porque el objetivo de la potestad reglamentaria es lograr que se cumpla la ley, pero no puede establecer reglas contrarias a ella, ni requisitos no previstos en la norma que reglamenta. Como la norma acusada establece una condición no contenida en la ley, que incluso es contraria a ella, la misma constituye trasgresión del artículo 189 numeral 11. de la Carta.
3.- Violación del artículo 189 numeral 26, esta norma constitucional impone al Presidente preservar en las instituciones de utilidad común la voluntad de los fundadores. La Constitución no permite al Presidente limitar dicha voluntad de los fundadores, imponiendo una duración indefinida, cuando ellos pueden querer una duración definida, sin que exista ninguna limitación legal, contraría dicha norma constitucional.
b.- Contestación de la demanda.-
1. La Superintendencia de la Economía Solidaria, por medio de apoderada judicial contestó la demanda, solicitó se desestimen las pretensiones objeto de la misma y como argumentos de defensa expresó los siguientes:
1.1.- En cuanto al término de duración de las entidades señaladas en el artículo 143 del Decreto 2150 de 1995 y la disposición demandada, la Ley 79 de 1988 que regula la legislación cooperativa en nuestro país, en el artículo 5° numeral 9° establece como una de las características especiales de las cooperativas, su duración indefinida.
Respecto de las asociaciones mutuales y fondos de empleados, su duración indefinida está determinada por el Decreto 1480 de 1989 artículo 3° numeral 8° y el Decreto 1481 de 1989, artículo 2° numeral 8°, respectivamente.
1.2. El Decreto 2150 de 1995, al referirse a la materia, lo hace para aquellas entidades establecidas en el inciso 1° del artículo 40, las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.
En este sentido no existe contradicción alguna entre el numeral 8° del artículo 40 del Decreto 2150 de 1995 y el parágrafo 1° del artículo 1° del Decreto 427 de 1996, en razón a que las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales tienen un régimen especial establecido en otras disposiciones, que regula que su término de duración es indefinido.
1.3. La facultad reglamentaria ejercida por el ejecutivo se refiere a la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado (artículo 40 inciso 1° y 143 Decreto 2150/95) deben hacer el registro ante las cámaras de comercio.
El decreto 427 de 1996 se limita a recoger en el parágrafo acusado, el término de duración indefinida para aquellas entidades señaladas en el artículo 143 establecido en normas especiales, no señalado en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995.
1.4 Por el contrario, la disposición acusada evita desconocer las leyes especiales que regulan la materia (Ley 79 de 1988, los decretos 1480 y 1481 de 1989) que establecen como requisito sine qua non para el reconocimiento de su personalidad jurídica una duración indefinida para las cooperativas, asociaciones mutuales, y los fondos de empleados. El código civil no precisa el término de duración de las fundaciones.
El artículo 150 del Decreto 2150 de 1995, prevé que nada de lo dispuesto en esta norma afectará las disposiciones vigentes cuando las regulaciones, trámites o procedimientos se encuentran consagrados en códigos, leyes orgánicas o estatutarias.
1.5 En cuanto a la violación del numeral 26 del artículo 189, no obstante que el accionista no precisa el concepto de la violación, a manera de interpretación es preciso señalar que el término de duración de las entidades referidas en la norma demandada están sujetos a normas especiales como se dejó anotado.
2.- El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por medio de apoderado judicial, contestó la demanda y argumentó su defensa en los siguientes términos:
Los términos indefinida e imprecisa, en opinión del accionante son similares, lo cual no es cierto. En efecto, cuando el legislador señala que las citadas entidades tienen un término preciso de duración, simplemente dispone que ante la ocurrencia de una causal de disolución o se materialice una condición que haga inviable la existencia y funcionamiento de una cooperativa, un fondo de empleados, una asociación o una fundación, trae como consecuencia su inexistencia, lo cual implica que la duración de las mismas es indefinida; bajo ese entendido, el decreto reglamentario señala que la duración de tales personas jurídicas es indefinida, siempre y cuando no surja una causal que conlleve su terminación.
El propósito del Decreto 2150 de 1995 ha sido el de simplificar, suprimir y reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, por lo cual no fueron derogadas normas de carácter especial, como las contenidas en la Ley 79 de 1988, que en el artículo 5° numeral 9° prevé un término indefinido para las entidades de naturaleza cooperativa.
De igual forma, la Ley 454 de 1998, señala en los artículos 58 y 67 que la Ley 79 de 1988 sigue rigiendo, salvo aquellos asuntos regulados expresamente por esa ley, dentro de la cual no aparece el término de duración de las Cooperativas, por ello las cooperativas hoy no tienen restricción temporal en cuanto a su duración.
De otra parte, corresponde al Presidente de la República en aplicación del numeral 26 del artículo 189 de la Carta, ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se...
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