Concepto Nº 75 Procuraduria 5 Delegada ante Consejo de Estado, 21-05-2004
| Fecha | 21 Mayo 2004 |
| Emisor | Procuraduria 5 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Expediente 250002326000200000074-01 26347
Banco de la República Vs Instituto de Desarrollo Urbano IDU
PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA
ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Bogotá D. C., 21 de mayo de 2.004
Doctor
RICARDO HOYOS DUQUE
Consejero Ponente. Sección Tercera
CONSEJO DE ESTADO
E. S. D.
REF.: Concepto 04-75 Exp. 250002326000200000074 01 (26347). Banco de la República Vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU
Honorable señor Consejero:
El proceso de la referencia ha llegado al Consejo de Estado para decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda, razón por la cual esta agencia del Ministerio Público, en su condición de sujeto procesal, interviene para emitir concepto de fondo en los siguientes términos.
1. Por intermedio de apoderado judicial el Banco de la República demandó en ejercicio de la acción de reparación directa, mediante escrito presentado el 10 de diciembre de 1999 (fls. 1 a 22 cdno. 1), la declaratoria de responsabilidad del Instituto de Desarrollo Urbano IDU por haber ocupado permanentemente un terreno de su propiedad con la construcción de la Avenida Boyacá desde el año 1982 y, como consecuencia de lo anterior, su condena al pago del valor del terreno debidamente actualizado más los correspondientes intereses moratorios.
2. El Instituto de Desarrollo Urbano IDU, mediante apoderado judicial, presentó recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de enero de 2000 (fl. 25 cdno. 1) por considerar que la acción interpuesta está caducada (fls. 28 a 30 cdno. 1).
3. El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 4 de julio de 2000 confirmó la providencia recurrida al afirmar que no aparecía claro el hecho de la caducidad (fls. 48 y 49 cdno. 1)
4. El apoderado de la parte demandada presentó escrito de contestación el 13 de octubre de 2000, en el que manifestó su conformidad con algunos hechos y su sujeción a lo que se probare dentro del proceso con respecto a otros y propuso la excepción de caducidad de la acción y la de inexistencia de perjuicios para el demandante (fls. 50 a 60 cdno. 1).
5. Surtido totalmente el trámite procesal, el juzgador de primera instancia declaró probada la excepción de caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda (fls. 165 a 176 cdno. ppal.)
6. Inconforme con la decisión del a quo, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación alegando que, no existe término de caducidad porque la normativa aplicable al caso concreto no es ni la Ley 167 de 1941, ni el Decreto Ley 528 de 1964, ni el Decreto 01 de 1984, ni el Decreto 2304 de 1989 ni mucho menos la Ley 446 de 1998, disposiciones todas relacionadas con el proceso contencioso administrativo, sino que se aplica el artículo 2536 del Código Civil y la Ley 153 de 1887 sobre interpretación normativa. Alegó también la vulneración por parte del Instituto de Desarrollo Urbano IDU de los principios de la buena fe y la confianza legítima (fls. 186 a 209 cdno. ppal.)
1. Aparece demostrado claramente dentro del plenario, el hecho de que el Banco de la República es propietario de unos predios identificados en los certificados de tradición y libertad del 18 de noviembre de 1999 que corresponden a las escrituras 6776 del 15 de octubre de 1951 de la Notaría 2 de Bogotá y 3588 de noviembre 13 de 1957 de la Notaría 1 de Bogotá (fls. 78 y 79 cdno.2).
2. A folio 80 del cuaderno 2 es visible la comunicación 322-0170 del 27 de octubre de 1982 enviada por el IDU al Gerente General del Banco de la República donde le solicita la autorización para efectuar los trabajos que afectan los terrenos de su propiedad. El Banco de la República al contestar la comunicación, autoriza al IDU para adelantar los trabajos de ejecución de la Avenida Boyacá tramo Diag. 103 y 127 A conforme al acta del comité ejecutivo del Banco (fls. 82 y 83 cdno. 2). A folios 136 a 161 del cuaderno 2 se observa el contrato suscrito por el IDU para la construcción de la mencionada obra y el acta de iniciación y liquidación de las mismas donde se da cuenta de la terminación efectiva de las obras el día 4 de febrero de 1984 Posteriormente, en comunicación del 6 de abril de 1983 el IDU informa al Banco de la República sobre el área y valor del terreno que se utilizará en la construcción de la obra citada (fls. 84 y 85 cdno. 2), el 2 de septiembre la misma entidad solicita el envío de una documentación adicional (fl. 86 cdno. 2) y el 9 de septiembre el IDU comunica al Banco de la República el avalúo realizado por el Instituto Agustín Codazzi (fl. 87). Ya en el año 1985 el IDU en carta 322-0251 del 22 de octubre le informa al Banco de la República que no hay lugar a negociar ninguna área de terreno (fl.89). Luego aparecen comunicaciones de febrero 18 de 1993, abril 28 de 1994, enero 23 y mayo 28 de 1996 donde el Banco de la República le manifiesta a la entidad distrital la situación relacionada con los predios ocupados (fls. 91 a 100).
Así las cosas está demostrado que el IDU realizó unas obras sobre unos terrenos propiedad del Banco de la República que nunca fueron ni comprados, ni expropiados y simplemente fueron ocupados de hecho de manera permanente ya que las obras fueron para la construcción de una vía que hoy en día es de carácter público.
Tal situación anómala se corrobora con la diligencia de conciliación prejudicial (fl. 101), que, aunque improbada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, demuestra el reconocimiento de las partes de la ocupación parcial permanente de la propiedad, fenómeno que persiste hasta la fecha de presentación de la demanda.
LA CADUCIDAD
Con respecto a este punto, esta Delegada hace suyos los argumentos del auto proferido por el Consejo de Estado el 18 de marzo de 1999 que confirmó la negación del acuerdo conciliatorio suscrito entre las partes.
Es un hecho cierto que la conducta desplegada por el IDU en este caso concreto, fue una ocupación de propiedad ajena de carácter permanente. Tal situación ha dado desde antaño la posibilidad al afectado de accionar contra el causante para obtener la indemnización o resarcimiento por verse privado de su propiedad en virtud de una finalidad pública o general. Así, a partir de la vigencia de la Ley 167 de 1941 – Código Contencioso Administrativo, se disponía que:
“La demanda para que se pague la indemnización debida cuando, a causa de un trabajo público, se ocupa o daña una propiedad particular, se dirigirá al tribunal competente, a más tardar dentro de los dos años de ocurrido el daño o verificada la ocupación.”
Posteriormente, en el año 1964 el decreto 528 estableció un término de caducidad de tres años para la acción de reparación directa, que era en ese momento la adecuada para solicitar las indemnizaciones, entre otras cosas, por las ocupaciones públicas.
Se observa entonces que ya desde 1941 existía absoluta claridad y voluntad del legislador sobre las acciones contenciosas a utilizar en casos de ocupaciones públicas y sobre su ejercicio sujeto a un término de caducidad. Resulta entonces extraño el razonamiento de querer aplicar un término de prescripción a un plazo de caducidad, ya que son dos fenómenos distintos a pesar de producir el mismo resultado que es imposibilitarle al sujeto el ejercicio de un derecho. La caducidad corresponde al derecho procesal “en virtud del cual, por el sólo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar…. Para la ocurrencia de la caducidad, no se requiere de ningún elemento adicional, basta el simple transcurso del tiempo hasta completar el término que en cada caso haya fijado la ley, para que el acto se vuelva inimpugnable en la vía jurisdiccional.”1
Por el contrario la prescripción es un fenómeno de carácter sustantivo y atañe a la efectividad de los derechos y no de las acciones y el transcurso del tiempo configura una situación extintiva o adquisitiva. Sin embargo el capítulo 3 del título 41 del Código Civil, en sus artículos 2535 a 2545 hace referencia a la prescripción como un medio de extinguir las acciones judiciales es decir asimilándola a la caducidad. Con todo, es claro que, como se anotó...
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