Propuesta de un modelo de control fiscal para el estado colombiano: el sistema de control fiscal nacional.
| Autor | Ochoa D |
ABSTRACT
The fiscal control model set forth in the Colombian Constitution has been in effect since 1991. It grants departments and municipalities autonomous power to organize and choose their own comptrollers.
Although the model is aimed at improving the fiscal control system, clientelism and politicking have ruined the quality of the system, thereby incurring unnecessary increases of operational expenses.
This has not only facilitated unlawful activities in the local government, but it has also encouraged corruption.
This paper presents a diagnosis of the situation and spells out a proposal for a new model to suit the needs of an integral fiscal control system for Colombia.
The model would have technical rather than political functions. To this end, it would consist of a specialized technical autonomous division of the Colombian government that would be responsible for fiscal control at different levels, i.e. central, departmental and municipal.
KEY WORDS
Fiscal control, corruption; Colombia: comptroller's offices; internal government control; and citizen oversight committees.
RESUMEN
En Colombia se ha venido aplicando el modelo de control fiscal que definió la Constitución de 1991, en el cual los departamentos y municipios disponen de autonomía para la organización y selección de los respectivos contralores. En lugar de mejorar el sistema de control fiscal, la politiquería y el clientelismo político lo han deteriorado en su calidad, con el consiguiente aumento innecesario de gastos en su operación. Esto ha facilitado la realización de numerosos ilícitos en los gobiernos locales y ha estimulado el avance de la corrupción. En este trabajo se establece un diagnóstico de la situación y se plantea un nuevo modelo que corresponde a un sistema integral de control fiscal para la nación colombiana, cuyas funciones serían técnicas, no políticas, para lo cual se conformaría una rama especializada, técnica y autónoma del Estado colombiano, que cubriría la vigilancia fiscal en los diferentes niveles del Gobierno: central, departamental y municipal.
PALABRAS CLAVES
Control fiscal; corrupción; Colombia: contralorías; control interno en el Gobierno; veedurías ciudadanas.
Clasificación: A
INTRODUCCIÓN
Este artículo es el resultado del trabajo de investigación conjunto entre las facultades de Ciencias Administrativas y Económicas y de Derecho y Humanidades de la Universidad Icesi, y se enmarca en los proyectos que desarrolla el grupo de investigación, reconocido por Colciencias, en Políticas Públicas y sus Efectos Económicos, Fiscales y de Capital Humano, de la Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas. (1)
Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Así define el artículo 1o. de la Constitución Política de 1991 a nuestro país.
De esa descripción del Estado colombiano surgen unos principios que serán desarrollados a lo largo de la carta política. Los objetivos y valores que el constituyente de 1991 consagró se alcanzan a través de hechos concretos, para cuya realización es preciso contar con los recursos necesarios, que deben ser administrados con total rectitud, eficiencia y eficacia.
En el mundo contemporáneo los estados intervienen en la vida social, para estimular la producción en los períodos de crisis, y para facilitarla en los de auge económico, para proteger a los menos favorecidos económica y socialmente, para lograr una mejor distribución de la renta nacional.(2)
Los estados entonces deben calcular sus gastos, inversiones, fijar los planes de desarrollo, preparar el presupuesto y ejecutarlo debidamente. En esta exposición se abordará esta última etapa, que es justamente la relativa al control de la ejecución presupuestaria. Ese control tiene una finalidad política, en cuanto se debe comprobar la debida aplicación de la decisión de los congresos en materia presupuestaria y una finalidad financiera para evitar despilfarros o malversaciones de los recursos.
La decisión sobre el modelo de control fiscal debe tomar en consideración la estructura misma del Estado. Si Colombia es un Estado unitario y descentralizado, esa condición se debe reflejar en el proceso de control fiscal; si se estableció la colaboración armónica entre las ramas del poder es importante determinar en qué medida éstas contribuyen al control de la gestión fiscal; si la Constitución dispuso la mayor participación de los ciudadanos, es preciso revisar los mecanismos a su alcance para colaborar en la vigilancia de la gestión pública.
Estas consideraciones estuvieron presentes en los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente que redactó y aprobó la Constitución de 1991. Hoy el tema vuelve a estar en el orden del día, ante la posibilidad de que en el corto término se verifiquen reformas constitucionales al modelo de control fiscal elegido en esa época.
Para justificar nuestras recomendaciones es conveniente hacer previamente algunos diagnósticos de la manera como ha venido operando el sistema de control y sus resultados durante los doce años que han transcurrido desde que se adoptó la Constitución. Para ello nos vamos a basar en los análisis que se encuentran disponibles en los informes anuales del Contralor General de la República y del Auditor General de la República.
Iniciaremos con algunas consideraciones técnicas sobre los modelos de control fiscal, con referencias expresas a los trabajos de la Asamblea Constituyente de 1991; luego revisaremos la puesta en marcha de ese modelo en el plano nacional y territorial, sus resultados, los problemas que se han generado y las soluciones parciales adoptadas en los últimos años, entre éstas, la reciente propuesta, ya fallida, de la reforma a la Constitución en la pregunta 9 del artículo 1o. de la Ley 796 de 2003 por la cual se convoca un referendo; posteriormente en la tercera sección presentamos una propuesta para establecer un Sistema Nacional de Control Fiscal en el cual se integren los diferentes elementos que hoy aparecen dispersos, para darle consistencia al control; cerramos con un breve resumen del trabajo.
1. LOS MODELOS DE CONTROL FISCAL Y SU APLICACIÓN EN EL SISTEMA COLOMBIANO: EL CONSTITUYENTE DE 1991
El modelo de control fiscal de Colombia que se encuentra plasmado en la Constitución de 1991 está constituido, como iremos analizando más adelante, por los siguientes elementos básicos: un control técnico, que inicia dentro de las propias entidades públicas a través de sus procedimientos de control interno; una vigilancia posterior y selectiva por parte de un ente autónomo y externo que radica a nivel nacional en el Contralor General de la República; y a nivel territorial en los contralores municipales y departamentales; los dos últimos sometidos al control de un auditor externo, con la participación de la ciudadanía que está facultada para hacer seguimiento y veeduría del manejo de los recursos públicos.
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Un control técnico-legal: El control fiscal varía según se trate de ejercer vigilancia sobre el funcionario ejecutor o sobre las operaciones de ejecución. El primero es de carácter administrativo, político y jurisdiccional; el segundo, de índole técnica o numérico-legal y de evaluación de resultados. (3)
Estas diversas formas de vigilancia fiscal pueden ser internas o externas, según el organismo titular de la vigilancia. El control es administrativo cuando lo ejercen los funcionarios de las mismas dependencias encargadas de los actos de ejecución. En ese sentido, se trata de un control interno; pero si lo ejercen otras dependencias, es externo. Algo semejante sucede con el control técnico-legal y de evaluación de resultados. Por lo tanto, coexisten ambos tipos de control: el interno, que puede ser previo o posterior, y el externo, que en general es posterior. (4)
El control técnico-legal debe además evaluar los resultados, la eficiencia, la racionalidad del gasto dentro del conjunto total del presupuesto y del plan de desarrollo que es el que le da sentido al conjunto de la utilización de los recursos públicos. Puede ser previo, cuando procede antes de la operación de ingreso o gasto; o posterior, (5) si se realiza después de la operación para verificar el cumplimiento de las normas técnicas y de la ley; y perceptivo si, además, hay verificación de los activos.
Realiza el control técnico-legal un organismo especializado, una Corte de Cuentas o la Contraloría General. El Gobierno debe tener mecanismos internos de control, como de hecho los tiene, pero es importante garantizar que un órgano independiente realice la vigilancia.
Lo que se criticó al modelo de control fiscal anterior a la Constitución de 1991 fue la facultad del contralor para adelantar controles previos. Los trabajos del Constituyente de 1991 señalaron de manera contundente que "el control previo, generalizado en Colombia, ha sido funesto para la administración pública pues ha desvirtuado el objetivo de la Contraloría al permitirle ejercer abusivamente una cierta coadministración que ha redundado en un gran poder unipersonal del contralor y se ha prestado también para una engorrosa tramitomanía que degenera en corruptelas ".(6)
Es de advertir que la metodología de control propia de ese modelo no tuvo rango constitucional, sino que el Contralor debía ejercer su función según lo determinado por la ley. Para ese efecto, el Decreto-Ley 925 de 1976 dispuso los procedimientos generales de control fiscal y de auditoría. Esa norma estableció que la contraloría podría aplicar los sistemas de control en sus etapas integradas de control previo, control perceptivo y control posterior. (7)
Al tomar la decisión sobre el modelo de control fiscal aparecen entonces elementos técnicos para determinar el momento en que debe ejercerse sin...
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