El desplazamiento forzado y la actividad de la administración pública en Colombia
| Autor | Juan Carlos Henao |
| Páginas | 117-202 |
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sumario: Capítulo introductorio; Primera parte: al encuentro de un marco ju-
rídico del desplazamiento forzado en Colombia; 1. Marco normativo; 2. Marco
jurisprudencial; 2.1. Corte Constitucional; 2.1.1. Jurisprudencia anterior a la
Sentencia T-025 de 2004; 2.1.2. Jurisprudencia posterior a la Sentencia T-025
de 2004; 2.2. Consejo de Estado. Segunda parte: el desplazado como sujeto de
tratamiento diferenciado por parte de la actividad administrativa; 1. La actividad
administrativa; 1.1. Policía administrativa: la limitación y garantía de derechos;
1.2. Servicio público: la satisfacción de necesidades conexas al interés general; 2.
La actividad administrativa y el principio de igualdad material frente al desplaza-
miento forzado; Conclusiones.
1. Planteamiento del tema. El presente escrito tiene como objetivo principal
estudiar las particularidades que la actividad administrativa, concebida en su
sentido más amplio como el quehacer de la administración pública, adquie-
re cuando se enfrenta al problema del conflicto armado interno que aqueja a
Colombia hace más de cinco décadas, para solo hablar de las épocas recientes.
El tema no es sencillo: implica abordar desde una perspectiva jurídica una
problemática histórica, política y social que tiene innumerables consecuencias
y cuyo tratamiento exhaustivo en un mismo escrito resulta problemático. Por
ello, en el presente ensayo se busca delimitar el campo de estudio a un único
problema: describir el papel específico que la administración pública y el dere-
cho administrativo están llamados a cumplir en la solución al desplazamiento
y, a la postre, en la construcción del anhelado estado de paz.
Dentro de ese marco la hipótesis propuesta es que los desplazados en Co-
lombia son sujetos de especial protección constitucional y que, por virtud de
esa condición, la administración pública debe tratarlos de una forma distinta.
Ese tratamiento diferenciado encuentra justificación en una relectura material
del principio de igualdad clásico, y tiene como consecuencia un fortalecimiento
de la actividad administrativa.
2. Presentación del plan. Teniendo en cuenta la hipótesis planteada, el escrito
se desarrollará en tres partes: en el capítulo introductorio se efectúa un análisis
general del concepto de paz, y se plantea una concepción del desplazamiento
* El autor quiere dejar su expreso agradecimiento a samuel baena carrillo, docente investi-
gador del Departamento de Derecho Administrativo, por su enorme colaboración en el presente
escrito. Sus dotes de investigador, su análisis agudo y su curiosidad académica le auguran una
excelente carrera.
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forzado como antítesis del estado ideal de cosas; en la primera parte se estudia
el marco jurídico del desplazamiento en Colombia, analizando la normativa
relevante y las líneas interpretativas, seguidas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado; finalmente, en la segunda parte se ana-
liza la metamorfosis que atraviesa o debe atravesar la actividad administrativa
al enfrentar al problema del desplazamiento forzado interno.
captulo introductorio
3. Una historia de violencia. La historia de Colombia es la historia de sus violen-
cias atávicas. El origen del conflicto armado interno que hoy nos aqueja suele
relacionarse con el nacimiento de las guerrillas de izquierda, aunque su origen
preciso no es asunto pacífico en el ámbito de la historiografía1, y es plausible
ubicarlo en los albores mismos de nuestra existencia como nación. Con todo, una
cosa es cierta: aun cuando se vislumbre cierta esperanza de apaciguamiento en
el corto o mediano plazo, la situación actual sigue comprometiendo seriamente
el pleno goce de los derechos de la población, la convivencia armónica entre
los ciudadanos y la vigencia de un orden justo que la Constitución Política de
1991 promete y protege.
4. Paz en un sentido amplio. Lo que resulta aún más preocupante es que,
incluso en un escenario ideal de reconciliación, las secuelas de la guerra tie-
1 Cfr. E. blair trujillo. “Aproximación teórica al concepto de violencia: avatares de una defini-
ción”, Política y Cultura n.º 32, México, Universidad Autónoma Metropolitana, enero de 2009, pp.
9-33: “A riesgo de simplificar demasiado los lúcidos trabajos realizados en el país, voy a intentar
una aproximación a lo que han sido, en general y a grandes rasgos, sus campos disciplinares y
sus ‘objetos’ de estudio, en tanto ellos son los que pueden llevarnos a una aproximación a las
concepciones de violencia que manejan los autores. Los esfuerzos de síntesis de la producción
responden a propósitos específicos y por eso pueden variar de un autor a otro. En este caso, y
por considerar lo mejor logrado en este terreno, me apoyaré en Gonzalo Sánchez y en algunas
apreciaciones de Carlos Miguel Ortiz. Los primeros trabajos en esa dirección fueron, sin duda,
de los historiadores, quienes en razón de sus presupuestos epistemológicos se dirigen entonces al
estudio de la violencia de la década de 1950. Después, se remontan aún más lejos hasta las guerras
civiles del xix y a los problemas de la violencia ligada a la memoria. Para (más o menos) 1984 y
1985, en el auge de esta producción, y a falta de un término mejor, ‘reventaría’ la otra violencia,
la ‘nueva’, y ella se convirtió también en ‘objeto’ de estudio o, más bien, le dio continuidad a la
producción que venía de años anteriores, desatando uno de los grandes debates frente al tema: el
de la continuidad o discontinuidad de la violencia. En esta literatura más reciente, el interés en
la década de 1950 disminuyó considerablemente, desencadenándose por el contrario un boom
periodístico y testimonial sobre la última etapa de las violencias”.
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nen tal magnitud que, pese a la eventual inexistencia de un conflicto armado,
persiste el riesgo de que las causas de la violencia se perpetúen imposibilitan-
do la paz futura en un sentido amplio. Esa observación encuentra soporte en
el hecho de que la paz no es simplemente la “situación y relación mutua de
quienes no están en guerra”2, sino también la “pública tranquilidad y quietud
de los Estados”3 y el “sosiego y buena correspondencia de unas personas con
otras”4. Tales situaciones no dependen únicamente de la ausencia de un enfren-
tamiento armado sino de la existencia de condiciones materiales más profundas
que efectivamente prohíjen la buena convivencia. No se trata, pues, de la mera
dejación de las armas por los grupos al margen de la ley, ni simplemente de la
correcta utilización de aquellas por el Estado, sino también de la responsabili-
dad estatal de generar un statu quo que no propicie el conflicto. En definitiva,
lo que Colombia necesita es la instauración de un estado de paz en un sentido
amplio y no como mera cesación de hostilidades bélicas. No se quiere con ello
minimizar la importancia de la cesación del conflicto, pero sí afirmar que para
que se logre una paz estable y duradera no basta con la dejación de armas por
los grupos rebeldes.
5. Perspectiva jurídica de la paz. ¿Qué debe entenderse por paz desde un
punto de vista jurídico? La Constitución Política de 1991 establece en su artí-
culo 22 que “la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”. La
ubicación de esa norma en el texto superior no es un asunto trivial: se trata, nada
más y nada menos, que del Capítulo i de su Título ii, donde el Constituyente
incluyó aquellos derechos que consideró particularmente relevantes para el
nuevo orden político, económico, jurídico y social que se instauraba. De acuerdo
con el texto superior, la paz es, sin lugar a dudas, un derecho fundamental. Sin
embargo, su contenido jurídico en la Constitución Política no se agota allí pues
la norma de normas también le confiere la categoría de valor en su preámbulo
y de fin esencial del Estado en su artículo 2.º. Por ello, es posible afirmar que
desde un punto de vista constitucional la paz es un concepto multifacético ya
que en ella pueden identificarse por lo menos tres dimensiones5.
2 Diccionario de la Lengua Española, 21. ª ed., Real Academia Española, Madrid, Espasa Calpe,
2001, p. 1706.
3 Ídem.
4 Ídem.
5 Cfr. Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-048 de 2001: “Como acertadamente lo
afirmaron algunos de los intervinientes, la Carta de 1991 es una ‘Constitución para la paz’. En
efecto, el Constituyente otorgó a la noción jurídica de la paz un triple carácter, pues la conside-
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