Las dinámicas de mercantilización y liberalización en la gestión de los SP
| Autor | Edgar Varela Barrios |
| Cargo del Autor | Ph.D. en Administración (opción Management) de la HEC - Universidad de Montreal (Canadá). |
| Páginas | 263-281 |
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Capítulo
LAS DINÁMICAS DE MERCANTILIZACIÓN Y LIBERALIZACIÓN EN LA GESTIÓN DE LOS SP
En general, desde hace un par de décadas – al igual que muchas otras naciones de la región latinoamericana – las empresas y operadores de SP han enfrentado formidables retos que desde el mercado se han planteado para alcanzar un mejoramiento sustancial de la calidad de la provisión de los SP. En especial, las grandes ciudades colombianas, igualmente entre ellas Medellín y su área metropolitana, han logrado aceptables niveles de cobertura en la prestación de sus SP básicos tales como la provisión de energía eléctrica a través de sus diferentes fuentes, fundamentalmente hidroeléctricas y gasíferas.
También se ha logrado una significativa cobertura en el suministro del agua potable y en la configuración de sistemas de recuperación y reciclaje de los residuos líquidos (llamados sistemas de alcantarillado urbano), a través de diferentes redes con niveles diferentes de complejidad y articulación; y, final-mente, se ha mantenido un aceptable nivel en la provisión del servicio de telefonía conmutada que es ciertamente el más retrasado en cuanto a cobertura respecto de los anteriores. Sin embargo, en los últimos 10 años la oferta de comunicación entre los ciudadanos, empresas e instituciones se ha llenado de manera adecuada por la formidable expansión de la telefonía celular.
La experiencia de EPM y su conglomerado corporativo, como ya lo he subrayado, refuta la idea esquemática y preconceptualizada de que los procesos de mundialización de políticas y mercantilización implican la desaparición de las funciones empresariales del Estado. Y en especial desmiente que el Gobierno a través de sus agentes y operadores no juegue un papel clave en la satisfacción de las mencionadas demandas sociales y económicas, en el campo de los SP.
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Lo que cambia sustancialmente aquí, es la naturaleza de esta intervención empresarial gubernamental. Los principios de solidaridad, universalismo y equidad, se mantienen aún, pero ahora operan como variables dependientes de los principios economicistas de autarquía y rentabilidad privatistas ya precisados.
Por tal razón, no hay que confundir la política empresarial pública con las políticas públicas. En el modelo de mercantilización imperante en nuestro país; isomórfico respecto de su implantación en la mayor parte de los países del planeta, la política pública se expresa en un esquema basado en la fijación de reglas de carácter general, las llamadas normas de tipo regulatorio, y en permitir a partir de tales premisas, que el mercado haga lo suyo. Es ésta en cierta manera, una reinstalación del laissez faire decimonónico, ahora configurado como principio tutelar de la política pública en el contexto de la mundialización de mercados, la flexibilización y la precarización laboral, y la trasnacionalización de los derechos de propiedad y de gestión.
La burocracia empresarial pública en EPM ha sido un factor clave para explicar el éxito expansivo de la Empresa, precisamente en la medida en que se ha apropiado parcialmente de la construcción de este tipo de políticas y ha tenido una gran autonomía como operador de las mismas en el marco de la competencia regulada. Los principios de autarquía los ha manejado con bastante margen discrecional esta alta burocracia. De cierta manera, se debe reconocer que estas altas burocracias ostentan una autonomía que se concreta en los mecanismos de privatización organizacional.
De este modo, observamos en este caso, cómo la alta burocracia de EPM se apropia, para sí misma, la función estatal delegada, de ejecutar las políticas públicas de provisión de los SP, en el marco de la competencia regulada. Los modos de gestión, salvo criterios de carácter general, tales como los de autarquía, eficiencia, economía y celeridad, implantados al rango de normas constitucionales en 1991, son del resorte autónomo de la alta burocracia empresarial.
Allí, es donde el mencionado “privatismo organizacional” toma cuerpo, constituyendo la sustancia principal del proceso de mercantilización y de la burocratización de los SP. Ésta es, en mi opinión, la principal lección que puede extraerse del estudio de caso de este conglomerado empresarial público, el primero en su género en Colombia, y uno de los más importantes en América Latina.
En Colombia se discute mucho si privatizar o no, y éste es – hasta cierto punto – un debate falso; pues el punto decisivo es si existe privatismo organi-
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TERCERA PARTE. CONCLUSIONES
zacional o no. Si no existiese se podría reconocer la existencia de dos espacios claramente diferenciados y contrapuestos. De un lado, estarían las empresas del Estado, como ámbitos del interés público, en contraposición a las empresas privatizadas y mercantilizadas. Se desprendería de ello que las primeras tendrían una lógica de actuación diferente a la de las segundas.
Sin embargo, esto en términos concretos y normativos no es cierto, no representa una adecuada descripción de las situaciones observables. Buena parte del problema político de las Leyes 142 y 143, estriba en que a través de ellas y sobre la base del modelo aperturista de la Constitución colombiana de 1991, se privatizó organizacionalmente a todas las empresas, públicas, mixtas y privadas, con efectos negativos sobre la exclusión social de los más pobres.
Ciertamente existen en dicho marco normativo algunos mecanismos compensatorios. En particular, un sistema de transferencias compensatorias o subsidios, por medio de los cuales se le dio margen de discrecionalidad a los alcaldes y a las concejos municipales respectivos ,que si lo determinan como un asunto viable financieramente podrían asignar unos subsidios para que estas personas más pobres, al margen del mercado, pudieran pagar los SP.
Pero, en términos generales y más allá de estas cuestiones que a larga son puntuales, el modelo mercantilista desde el punto de vista del logro de metas de inclusión, de que los servicios sean universales, está fallando. En el caso de Medellín, el gran lunar son las tarifas, exorbitantes para buena parte de la gente más pobre, pues el porcentaje que pagan de sus ingresos para acceder a los SP es muy alto.
En tal sentido, como lo señalé en mi libro “Burocratización y modos de gestión en los servicios públicos” (E. Varela, 2008b), las tendencias hacia la mercantilización y privatización de los SP expresan un paradigma global que se ha impuesto a escala planetaria. En efecto, a lo largo y ancho del planeta, tanto en las naciones del llamado “tercer mundo”, como en las sociedades postindustriales, se ha transitado desde la monopolización estatal de la gestión y la provisión de los SP, hacia su privatización y mercantilización, con base en el desmonte de los subsidios tarifarios y en múltiples formas de asociación de lo público y lo privado.
Empero, existen ciertos indicios acerca del retroceso o la reversibilidad parcial de este conjunto de políticas públicas globales. En primer lugar, el esquema desenfrenado de privatizaciones que hizo parte sustancial de la primera oleada de reformas económicas dentro del llamado Consenso de Washington, ha hecho crisis y hoy existen numerosos balances críticos de dicho proceso y
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de sus efectos nocivos (J. Stiglitz, 2002, 2003; A. Salbuchi, 2003). Alternativamente, cada día surgen voces desde diferentes orillas, institucionales, académicas, gremiales, sindicales, etc., que cuestionan el rango amplificado de las dinámicas de mercantilización de los bienes y los SP.
En términos generales, muchos analistas reconocen que en Colombia se ha dado un altísimo salto en la calidad de los servicios en términos de cobertura, capacidad, respuesta, etc., prácticamente en todas las grandes ciudades. Obviamente, el lunar son las tarifas, pues todo esto tiene un muy alto costo para la sociedad. Las alzas de las tarifas y el control monopólico de las Comisiones de Regulación sobre las mismas, constituyen factores que facilitan a las empresas, sean estatales o privadas, enormes márgenes de acumulación de rentas económicas y de poder sobre los usuarios.
En Colombia, en particular, la resistencia contra la política de mercantilización de los SP ha estado focalizada en unos cuantos actores contestatarios (en especial, los sindicatos sectoriales, tales como SINTRAELECOL, SINTRAEMSDES, SINTRAEMCALI y otros; que se han debilitado numéricamente en el curso de estos procesos de reformas) por lo cual para los opositores ha sido necesario incluir a la ciudadanía. Tal es el sentido de las acciones que adelanta, por ejemplo, la unión de usuarios de SP que se constituyó en el 2005, bajo el liderazgo de varias facciones del PDI. Del mismo modo, se encuadran en esta línea el movimiento de los llamados “desconectados” en la ciudad de Medellín, que mencionamos más atrás.
De otro lado, pese a la autonomía legal que gozan las empresas estatales de servicios, éstas no escapan a las restricciones y condicionamientos que establecen los marcos normativos generales. En el terreno de la retórica legislativa sobre la participación ciudadana y la rendición de cuentas, este tipo de discurso jurídico político genera intersticios a partir de los cuales las propias comunidades intentan ejercer control social sobre el desempeño de las burocracias empresariales públicas.
Esto es visible en el papel protagónico relativamente importante que, en el caso de la crisis de EMCALI, han jugado los sectores sociales agrupados o incluso, en algunas ocasiones, autonombrados como veedores ciudadanos. También a este tipo de mecanismos han apelado las organizaciones sindicales SINTRAEMCALI y SINTRAEMSDES. Además, no es desdeñable el papel de fiscalización y control de los organismos...
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