Eficiencia legislativa
| Autor | Laura Wills-Otero - Angelika Rettberg |
| Páginas | 207-245 |
Capítulo tercero
Eciencia legislativa
Presentación y operacionalización de la variable
Dentro del conjunto de funciones formales que el Congreso cumple en un sis-
tema de democracia representativa, la legalidad es quizás la de mayor arraigo
e importancia a lo largo de la vigencia histórica del sistema. Se trata, en última
instancia de elaborar, ampliar o reformar el sistema normativo especíco de
reglamentación en una sociedad, como reejo ideológico de los grupos do-
minantes. En este sentido, la eciencia legislativa puede ser tomada como uno
de los factores de organización de los grupos en el poder dentro de la unidad del
Estado. Sin embargo, el peso especíco que pueda tener en el conjunto social
depende de la sociedad concreta que se estudie, en el panorama de la democra-
cia representativa. Para el caso colombiano, el análisis de este aspecto se verá
marginalmente en el estudio de la eciencia legislativa, ya que corresponde
analizarlo en el aparte del poder político del Congreso. Por otra parte, la opera-
cionalización de la variable eciencia legislativa solamente puede medir el pro-
ducto del trabajo parlamentario, cuanticado a través del número de leyes y
cualicado tanto por la clasicación de tal volumen de leyes como por el análi-
sis que se logre extraer de estos datos y de sus relaciones con otros indicadores.
De esta manera, la limitación que presenta el estudio del problema es un factor
que debe tenerse en cuenta, aunque esto no disminuya la importancia que para
las ciencias sociales pueda tener un primer intento de aproximación al caso co-
lombiano. Con estas aclaraciones, se procederá a abordar el problema.
De manera similar al ausentismo, la labor legislativa ha servido para con-
gurar temas de discusión en la opinión pública. Esta discusión tiene su clímax
cuando se presentan resistencias del Legislativo al poder predominante del
Ejecutivo, casi siempre alrededor de la aprobación de uno o varios proyectos
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de ley especícos. Como se anotó, la crítica que se hace al Congreso en esos
momentos corre paralela con el problema del ausentismo o hace referencia a
la proliferación de discusiones estériles de los parlamentarios que, según los
órganos de información adictos al poder central, se llevan a cabo en los mo-
mentos de mayor urgencia legalizadora. La crítica también ha ido pareja con
el predominio progresivo del Ejecutivo sobre el Legislativo, pues se pretende,
a la par con este fenómeno, que en las cámaras legislativas se acojan auto-
máticamente las sugerencias presentadas por el poder central o por grupos
de parlamentarios voceros del Ejecutivo. Sin embargo, la discusión ruti-
naria del Congreso se hace ver como negativa, solamente cuando se retarda
el trámite de aprobación de proyecto de ley de interés para el poder predomi-
nante. Al contrario, se difunde como positiva cuando se aprueba el proyecto
o proyectos en cuestión. También pasa como desapercibida cuando no hay
elementos de mayor conicto en la escena política que rodea al Parlamento.
Con la norma frentenacionalista de las dos terceras partes como requisito le-
gislativo de aprobación de los proyectos de ley, la difusión del problema se ha
hecho más patente. Es así como su publicidad fue menor en la etapa anterior
a la coalición partidaria y se ha hecho progresivamente más notoria durante el
Frente Nacional. En efecto, los crecientes conictos entre los grupos en el po-
der y la expandida división de intereses, como producto de la incapacidad de
los partidos políticos para desempeñar su papel de organización, fenómenos
correlativos a la adecuación reformista del sistema político a través del frente
de transformación nacional, han contribuido a acrecentar el problema.
Con el n de sopesar la labor legislativa, en su papel fundamental de pro-
ducción de leyes, se han construido cuatro indicadores complementarios, dos
de los cuales constituyen la base de los dos restantes. Los dos indicadores base
para medir la variable eciencia legislativa se fundamentan, el primero, en el
número de leyes aprobadas y sancionadas en cada año legislativo (producción
legislativa absoluta) y, el segundo, en una cualicación de esas leyes a través
de su clasicación y ponderación (producción legislativa relativa). La presen-
tación de los dos indicadores de producción legislativa se hace por semestres
para cada año legislativo. Esta separación semestral ( de julio a de diciem-
bre y de enero al de julio) representa las sesiones ordinarias y las extraor-
dinarias y especiales. Sin embargo, en algunos casos se presentan pequeños
errores causados por la dicultad de identicación de las leyes sancionadas en
los días cercanos a la fecha límite entre los periodos ordinarios y extraordina-
rios y especiales. De esta manera, se pudo presentar el caso, en los años legisla-
tivos en que se convocaron sesiones extras, de algunas leyes aprobadas durante
el periodo ordinario y sancionadas en los primeros días correspondientes a las
fechas señaladas para sesionar extraordinariamente. Tal posibilidad de error,
insalvable sin una incursión exhaustiva en el recorrido de cada ley en las fechas
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límites que presentan duda, no muestra una variación signicativa en los resul-
tados globales. Por esta razón, se adoptó este criterio.
La operacionalización del índice de producción legislativa relativa se hizo
mediante una clasicación de las leyes según su importancia, con el n de ob-
tener un puntaje para cada uno de los dos semestres en cada año legislativo.
El criterio empleado para la clasicación fue la posibilidad teórica de cada ley
de producir una ampliación en la participación social (fundamentalmente
sobre una base económica) de cualquier grupo, fracción o clase social. De esta
manera, se establecieron tres categorías: en la primera, quedaron aquellas le-
yes con mayor potencialidad integradora, como la ley de tierras, la aprobación
de negociaciones por cuantías económicas muy elevadas o la reforma agraria.
En la tercera categoría, se clasicaron leyes con ninguna o muy poca posibili-
dad de ampliación en la participación social, por ejemplo, las leyes de honores
o las de pequeñas ayudas económicas regionales rutinarias. En la segunda cate-
goría, se ubicaron las leyes intermedias entre las dos clasicaciones anteriores.
Los límites de clasicación se situaron entre los años legislativos -
y -, ya que no se logró obtener información para los años posterio-
res, debido a las deciencias en la publicación y organización de las leyes.
El resultado numérico de la clasicación fue el siguiente: leyes en la primera
categoría, en la segunda y en la tercera. Sobre la base de la relación
numérica entre la tercera categoría y las otras dos, se estableció una pon-
deración inversa a la relación encontrada. Esta ponderación se ajustó a valores
cercanos, múltiplos de diez, para facilidad en los cálculos. Así, las leyes de la
primera categoría se ponderaron por ; las de la segunda, por ; y las de
la tercera, que constituyeron la base, quedaron con su valor unitario. Final-
mente, el resultado total de puntos se dividió por , con el n de hacer más
fácilmente manejables los valores.
Con base en los dos indicadores de producción legislativa (número de le-
yes y puntaje ponderado para cada uno de los semestres legislativos), se cons-
truyeron los dos índices restantes. El primero de ellos, denominado eciencia
legislativa absoluta, se basó en el indicador de producción legislativa absoluta,
que divide el número de sesiones conjuntas del Senado y de la Cámara, en sus
periodos ordinarios o extraordinarios y especiales, según el caso. Se utilizó
para esta relación la suma de sesiones del Senado y la Cámara, pues se supuso
El concepto de participación social que aquí se toma no implica una concepción voluntarista
del proceso, sino una resultante del juego interrelacional de las estructuras. En este sentido, la
distribución de poder económico o de poder político no abarca una concepción integracionista de
la sociedad, sino, por el contrario, un desplazamiento dinámico de los grupos favorecidos
económica o políticamente, en función de las relaciones especícas de clase en una sociedad
concreta.
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