Gaceta del Congreso del 28-05-2004 - Número 230PL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 28 Mayo 2004 |
| Número de Gaceta | 230 |
GACETA DEL CONGRESO 230 Viernes 28 de mayo de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
AÑO XIII - Nº 230 Bogotá, D. C., viernes 28 de mayo de 2004 EDICION DE 16 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P R O Y E C T O S D E L E Y
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I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE LEY NUMERO 268 DE 2004 CAMARA
por la cual se establece la sobretasa ambiental.
EXPOSICION DE MOTIVOS
La necesidad de rescatar y mantener la recuperación de regiones
ecológicas estratégicas en nuestro país debe ser un propósito insoslayable.
Colombia mantiene una posición de gran importancia en el mundo
debido a la biodiversidad y en general, a los recursos de bosque y agua
que aún se encuentran intactos. No obstante, se ha ejercido una creciente
presión sobre estos recursos llevando a que en algunos casos se haya
transformado totalmente nuestra reserva ambiental en regiones específicas.
Colombia presenta un marcado deterioro de la biodiversidad y en
algunas regiones solo sobrevive el 21% de la cobertura de esos sistemas
naturales1. En el caso de los bosques la presión por diversas razones ha
llevado a la desaparición del tipo de bosque montano entre 70 y 90% y en
los de tipo seco tropical en más del 95%2. En cuanto a los recursos
hídricos el drama es igual de preocupante, a lo que se suma que la mayor
oferta se encuentra en las áreas despobladas, y las más pobladas se
encuentran en un estado de vulnerabilidad crítica.
Varios factores se han ido destacando como causas de la carrera por
usar y transformar los recursos ambientales. A nuestro juicio se encuentran
sustentados principalmente en la necesidad de transformar el ambiente
para atender el desarrollo industrial y las crecientes tendencias de
consumo de la población. Y no cabe duda de que para avanzar en estos
propósitos el país ha decidido desde épocas anteriores, en particular,
desde mediados del siglo pasado, construir un trazado vial que responda
a las exigencias de menor distancia entre las distintas capitales y regiones
para hacer más eficaz la producción industrial y en general, más confortable
la calidad de vida de los ciudadanos.
La relación de deterioro entre las áreas protegidas y sus zonas de
influencia con la malla vial está determinada, por lo que resulta indiscutible
la necesidad de mitigar considerablemente esta relación que actúa en
detrimento de los recursos mediante el afianzamiento de una política
retributiva en relación con la reconstrucción de los ambientes afectados.
Son indiscutibles las relaciones nefastas que para los ecosistemas
como los de la Ciénaga Grande de Santa Marta o la Ciénaga de la Virgen
de Cartagena ha generado la construcción de las vías que conectan a los
tres Distritos Especiales de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena. La
obstrucción de las bocas de oxigenación natural de las Ciénagas con
ocasión de la construcción de estas obras ha provocado un gran
desequilibrio en su sistema ecológico. Una situación de este tipo no
puede sino perjudicar a los pobladores de la zona, cuyo sustento económico
depende directamente de actividades relacionadas con este cuerpo de
agua. Así, la pesca, el turismo, y otras actividades se ven gravemente
afectadas por cuenta de esta situación, en la que la disminución de los
ingresos que muchas de las familias de la zona obtienen resulta notoria.
Bajo el principio de quien contamina paga o quien destruye debe
contribuir a resarcir, es que este proyecto de ley pretende establecer una
sobretasa ambiental que relaciona a las vías que tienen impacto en los
recursos naturales con los planes y programas establecidos para la
recuperación de bienes fundamentales para la sostenibilidad de la sociedad
colombiana.
Consideración constitucional: ¿Es posible una sobretasa?
Es propio de la doctrina constitucional contemporánea clasificar los
derechos garantizados por el Estado a sus ciudadanos según la generación
de la cual provienen. Así, según el constitucionalista Younes Moreno, los
derechos se clasifican en:
“– Los derechos de la primera generación o libertades públicas: Se trata
de garantías que consultan lo más íntimo de la dignidad humana, sin las cuales
se desvirtúa la naturaleza de esta y se niegan posibilidades propias del ser. La
lista de los derechos de esta generación se encuentra en la declaración
Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
– Derechos de la segunda generación o derechos asistenciales: Su
principal característica es la de que no son simples posibilidades de
acción individual, sino que imponen además una carga u obligación al
Estado, frente a la cual el individuo es situado en el marco social en la
condición de acreedor de ciertos bienes que debe dispensarle el aparato
político. Por ejemplo, el derecho a la seguridad social.
– Derechos de la tercera generación: Lo componen el derecho a la
paz, al entorno, al patrimonio común de la humanidad y el derecho al
desarrollo económico y social. Se diferencian estos derechos de los de
primera y segunda generación en cuanto persiguen garantías para la
humanidad considerada globalmente.”3
1Es el caso de la zona caribe oriental. Ver Garay, L.J. (2002). “Colombia entre la
exclusión y el desarrollo”, Contraloría General de la Republica, Bogotá.
2Ibíd.
3YOUNES MORENO, Diego, Derecho Constitucional Colombiano, Ed. Legis, p.
164, 4ª edición.
Página 2 Viernes 28 de mayo de 2004 GACETA DEL CONGRESO 230
Es pues, entendible que en el Estado moderno no solo es necesario
preservar la vida y la libertad de las personas, sino también, sus garantías
laborales y por supuesto, la protección al medio ambiente en el que se
desenvuelven y sustentan.
De este modo, ya en el título I de la Constitución Política se plantean
los principios de protección y salvaguarda del medio ambiente: El
artículo 7º establece el reconocimiento y defensa por parte del Estado de
la diversidad étnica y cultural de la Nación, y el artículo 8º, la obligación
estatal y particular de proteger las riquezas culturales y naturales,
principios que consolidan la realidad del Estado Social de Derecho y el
compromiso de este con el medio ambiente como una necesidad humana
y como un derecho de carácter colectivo. Asimismo, el artículo 79
consagra el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y
un colectivo especial de artículos entre los que se cuentan entre otros, los
artículos 49, 67, 80, 81, 82, 95 y 215, determinan el grado de compromiso
del Estado con nuestro entorno, elevándolo como fundamento y principio
rector de la acción estatal.
En ese mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional4, la
cual ha perfilado el alcance de este derecho definiéndolo como un
conjunto de condiciones básicas que rodean a la persona y permiten su
supervivencia biológica e individual, por lo que su quebrantamiento
afecta otros valores fundamentales como la vida o la salud.
Es por lo expresado y por razones que están explicadas en páginas
posteriores que una sobretasa ambiental le da alcance a la Constitución
Política.
Consideración fiscal: ¿Por qué una sobretasa?
El deterioro ambiental causado por los vehículos que transitan por las
vías que atraviesan las regiones ecológicas afecta negativamente a los
demás colombianos, dueños también del patrimonio ambiental. Esto
constituye un claro caso de ineficiencia económica en la medida en que
esta externalidad negativa no se encuentra reflejada en los precios de
mercado, así que ante la ausencia de restricciones, quienes se ven
beneficiados por estas vías seguirán usándolas para ahorrar costos, y a la
vez, seguirán contaminando, disminuyendo con ello el bienestar social.
Ahora bien, es claro que en algunos casos como en el que es objeto de
este proyecto, el uso de las vías es inevitable y surge la necesidad de
mediar entre quienes las utilizan y quienes se ven afectados por ese uso.
Por un lado, se podría pensar en poner límites legales al daño ocasionado
en las áreas protegidas, pero la dificultad de definir el daño mínimo
posible a permitirse hacen inviable esta opción. Por otro lado, se puede
establecer un cobro a los vehículos que si bien no puede representar el
valor exacto del daño causado dada la imposibilidad de establecer quién
hace el daño, qué tan grande es este y cuál es el valor del mismo, puede
subsanarlo en alguna proporción si el dinero recaudado se destina al área
afectada.
Una sobretasa de este tipo ayudaría entonces a revertir el proceso de
deterioro ecológico y a mejorar las condiciones de los parques naturales
afectados.
La tarifa propuesta es del cinco por ciento (5%) sobre el valor del peaje
a cancelar según la tabla que la autoridad competente determina anual o
periódicamente. Esta sobretasa se establecería solamente a los peajes o
casetas recaudadoras que se sitúen directamente en las áreas protegidas
de carácter nacional o Distrital y sus zonas de influencia (Parques
Naturales Nacionales, Sitios Ramsar o Reservas de biosfera). Esto
permite diferenciar el alcance, impacto y relación de esta sobretasa frente
a otros proyectos que han intentado en el pasado reciente establecerse y
en los cuales se trata de imponer una contribución general a todos los
peajes para programas sectoriales como turismo o seguridad.
Consideramos que con base en el breve ejercicio realizado durante la
vigencia del artículo 117 de la Ley 788 de 2002 y su Decreto Reglamentario,
se podría determinar el articulado de este nuevo proyecto de ley.
Adicionalmente, y con el ánimo de evitar incentivos perversos,
estamos determinando en este proyecto de ley que se establecerá el cobro
de la sobretasa sobre los peajes de las vías establecidas a la fecha de la
sanción del presente proyecto; en consecuencia, no se podría fomentar la
construcción de vías sobre áreas protegidas una vez sancionada, evitando
con ello aumentar el daño ecológico y ampliando erróneamente el
número de contribuyentes o sujetos pasivos de esta sobretasa.
Antecedentes de la sobretasa ambiental en nuestra legislación
El directo antecedente a este proyecto de ley se encuentra en la
proposición5 presentada durante el trámite de la primera reforma tributaria
de este cuatrienio, la cual contó con el aval de los Ministros de Hacienda
y Medio Ambiente. En ese momento se consideró apropiado aprovechar
la oportunidad para que se tramitara una sobretasa que compensara
ambientalmente y que sirviera de fuente para los planes y proyectos
existentes para la recuperación ambiental de importantes áreas de nuestro
país.
La plenaria de la Cámara de Representantes en el último debate acogió
el planteamiento y fue así como se creó por primera vez en Colombia la
Sobretasa Ambiental, la cual hace parte de la Reforma Tributaria de
2002, bajo el Capítulo VII de “Otras disposiciones”:
Artículo 117. Créase una sobretasa ambiental de cinco por cierto (5%)
para las vías que afecten o se sitúen sobre parques naturales nacionales,
parques naturales distritales, sitios ramsar y/o reservas de biosfera.
La sobretasa será recaudada conjuntamente con el peaje por la entidad
administradora de este y deberá consignarse a favor del Fonam (Fondo
Nacional Ambiental) o la autoridad ambiental distrital, respectivamente,
por trimestre vencido.
El total recaudado irá a una cuenta especial del Fonam o de la
autoridad ambiental, respectivamente, con destino a la recuperación y
preservación de las áreas afectadas por dichas vías.
El Gobierno Nacional, en uso de su potestad reglamentaria, expidió el
Decreto 1100 de 2003 por medio del cual dio alcance a la aplicación de
la sobretasa ambiental contenida en la Ley 788 del 27 de diciembre de
2002.
El Ministerio de Transporte por su parte expidió la Resolución 004244
de junio 26 de 2003 para autorizar el cobro de la sobretasa en las casetas
del puente Laureano Gómez y Tasajera, ubicadas en la vía Ciénaga-
Barranquilla y que tienen un tramo de vía situado sobre la vía Parque Isla
de Salamanca; en las de Neguanje y El Ebanal, ubicados en la vía Santa
Marta-Riohacha y que tienen un tramo de vía sobre el área del Parque
Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta, y en la caseta Marahuaco,
ubicada en la vía Cartagena-Barranquilla, la cual tiene un tramo de vía
situado sobre el área del Parque Natural Distrital Ciénaga de la Virgen.
Sin embargo resalta como una precariedad del decreto y la resolución
aquí mencionadas el que se estableció el cobro de la sobretasa ambiental
en un solo sentido de las vías reduciendo automáticamente en un
cincuenta por ciento (50%) el recaudo esperado inicialmente.
Posteriormente, el artículo 117 de la Ley 788 de 2002 fue demandado
y declarado inexequible por medio de la Sentencia C-1114 de 2003 de la
Corte Constitucional.
Los cargos formulados señalan que la sobretasa es creada sin definir
la base gravable y por ello vulnera el artículo 338 de la Carta, pues se
limita a establecer la tarifa, el destino y los sujetos pasivos del gravamen.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico en curso de la demanda
de inexequibilidad se pronunció y señaló que el artículo no vulneraba el
4Sentencia 442, septiembre 16 de 1997.
5Proposición presentada por los Representantes Sergio Diazgranados Guido y
Germán Viana.
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