Gaceta del Congreso del 29-04-2014 - Número 164IPPPPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 29 Abril 2014 |
| Número de Gaceta | 164 |
Gaceta del congreso 164 Martes, 24 de abril de 2014 Página 1
P O N E N C I A S
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXIII - Nº 164 Bogotá, D. C., martes, 29 de abril de 2014 EDICIÓN DE 36 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
g a c e t a d e l c o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN
COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 090 DE
2013 CÁMARA, 118 DE 2013 SENADO
por la cual se adiciona el mayor valor recaudado
de la vigencia de 2012 al presupuesto del Sistema
General de Regalías para el bienio del 1° de enero
de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
Doctores:
HERNANDO CÁRDENAS CARDOSO
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
MUSA ABRAHAM BESAILE FAYAD
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
LUIS ANTONIO SERRANO MORALES
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
ANTONIO GUERRA DE LA ESPRIELLA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha
hecho, y en cumplimiento del mandato constitucio-
nal, de lo dispuesto en la Ley 1530 de 2012 y demás
normas que las desarrollan y reglamentan1, y de la
Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento
del Congreso, nos permitimos rendir ponencia para
primer debate en las Comisiones Económicas Con-
juntas del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes del Proyecto de ley número 090
de 2013 Cámara, 118 de 2013 Senado, por la cual
se adiciona el mayor valor recaudado de la vigen-
cia de 2012 al presupuesto del Sistema General de
1 Véase página electrónica del SGR: https://www.sgr.gov.
co/Normativa/CompilaciónNormativaLEGIS.aspx.
Regalías para el bienio del 1° de enero de 2013 al
31 de diciembre de 2014.
De acuerdo con lo manifestado por el Ministro
de Hacienda y Crédito Público, este proyecto de ley
de adición presupuestal tiene como propósito incor-
porar en el presupuesto del Sistema General de Re-
galías (SGR) del bienio 2013-2014 el mayor valor
de las regalías recaudadas durante la vigencia scal
de 2012, valor que asciende a $1,5 billones. La dis-
tribución de este mayor valor, entre beneciarios y
otros conceptos de gasto, se realiza aplicando los
criterios que la normativa explícitamente señala. Si-
guiendo lo expuesto por el Ministro, su uso atiende
especialmente la ejecución de programas estratégi-
cos dirigidos a apoyar el crecimiento económico, la
generación de empleo y los programas sociales para
superar la pobreza y mejorar las condiciones de equi-
dad. El SGR, junto con el Plan Nacional de Desarro-
llo, constituyen instrumentos fundamentales para el
desarrollo de las regiones y de sus comunidades, y
para reducir las inequidades intra e interregionales.
1. ANTECEDENTES GENERALES DEL
SGR
El Acto Legislativo (AL) 05 de julio de 2011, creó
el Sistema General de Regalías (SGR), desarrollado
por la Ley 1530 de 2012 y otras normas reglamenta-
rias. En el Congreso de la República, después de ana-
lizar el proyecto inicial presentado por el Gobierno
Nacional, aprobamos la modicación del mecanis-
mo de reparto, vigente hasta ese momento, mediante
el cual se distribuyeron durante décadas las regalías
y compensaciones provenientes de la extracción y
producción de recursos naturales no renovables. Este
cambio constitucional y legal que aprobamos, esta-
bleció un nuevo sistema de distribución, corrigiendo
la inequidad existente entre las regiones. Hasta antes
de la reforma, más del 80% de las regalías directas
se asignaba a regiones con menos del 20% de la po-
blación del país. La reforma constitucional aprobada
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dispuso que todas las regiones se beneciaran de los
recursos de una manera más equitativa.
Este cambio puede convertir a las regalías en una
herramienta muy poderosa y ecaz de inclusión so-
cial. Somos conscientes de que será preciso intro-
ducir algunos ajustes en la normatividad sobre SGR
que potencie su capacidad de estimular el desarrollo
territorial y social. El esquema mediante el cual se
gestiona la aprobación regional de proyectos de in-
versión muestra algunas ineciencias, que habrá que
analizar y tomar decisiones que mejoren el funciona-
miento del SGR. No obstante, la reforma aprobada,
con sus componentes de equidad regional y de equi-
dad social, es un elemento fundamental para la lu-
cha contra la pobreza y la desigualdad social. Hay ya
resultados que muestran que los niveles de pobreza
y pobreza extrema empiezan a registrar una tenden-
cia descendente2, que estamos seguros se mantendrá
en los próximos años. Y en esta evolución tendrá un
importante papel el buen uso que se haga de las re-
galías.
Vale la pena recordar que el SGR está confor-
mado por la totalidad de los recursos que el Estado
percibe por concepto de regalías y compensaciones,
producto de la explotación de recursos naturales no
renovables. El total de las regalías se distribuye entre
las regiones para nanciar proyectos de inversión de
impacto regional que contribuyan a mejorar su com-
petitividad y la del país y a reducir las desigualdades
existentes. El SGR está integrado por seis compo-
nentes básicos: Fondo de Ahorro y Estabilización;
Ahorro Pensional Territorial; Asignaciones Directas;
Fondo de Desarrollo Regional; Fondo de Compen-
sación Regional y Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación. Fuera de estos, la normatividad prevé
otros beneciarios y conceptos de gasto.
Mediante la Ley 1530 de 2012 se reguló la or-
ganización y el funcionamiento del SGR. El objeto
de esta ley es determinar la distribución, objetivos,
nes, administración, ejecución, control, el uso e-
ciente y la destinación de los ingresos provenientes
de la explotación de los recursos naturales no reno-
vables precisando las condiciones de participación
de sus beneciarios, así como el régimen presupues-
tal del SGR. De acuerdo con esta misma ley, este
conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, proce-
dimientos y regulaciones constituye el Sistema Ge-
neral de Regalías3.
De conformidad con lo dispuesto en la Constitu-
ción, la viabilización, aprobación y priorización de
los proyectos de inversión corresponde a los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión (OCAD)4.
2 La información del DANE muestra que en los últimos
tres años han salido de la pobreza más de 2,5 millones de
colombianos y de la pobreza extrema otros 1,3 millones.
Véase página electrónica del DANE: http://www.dane.
gov.co/index.php/estadisticas-sociales/pobreza.
3 La reglamentación correspondiente puede consultarse
en la siguiente dirección electrónica del DNP: https://
www.sgr.gov.co/Normativa/CompilaciónNormativaLE-
GIS.aspx.
4 Además, la Comisión Rectora es el órgano encargado de
denir la política general del SGR, evaluar su ejecución
general y dictar, mediante acuerdos, las regulaciones de
carácter administrativo orientadas a asegurar el adecua-
do funcionamiento del Sistema. Está integrada por el Di-
rector del DNP, quien la preside; los ministros de Minas
En estos órganos participan el Gobierno Nacional,
Gobernadores y Alcaldes, en forma general. Para
efectos de los ejercicios de planeación regional del
SGR se han conformado seis regiones: Caribe, Cen-
tro-Oriente, Pacíco, Eje Cafetero, Centro-Sur y El
Llano, cada una integrada por los departamentos del
área.
La Constitución y la Ley 1530 de 2012 han dis-
puesto explícitamente que las regalías no forman
parte del Presupuesto General de la Nación (PGN),
ni del Sistema General de Participaciones. Sin em-
bargo, comoquiera que las regalías deben adminis-
trarse con criterio presupuestal, el correspondiente
presupuesto que asigna los recursos provenientes de
las regalías, y que hace parte de un sistema presu-
puestal autónomo por mandato constitucional, de-
berá ser presentado y aprobado en el Congreso, en
las fechas, plazos y procedimientos dispuestos por la
mencionada Ley 1530 de 2012. Además, la norma ha
previsto que sea un presupuesto bienal, a diferencia
del PGN cuya vigencia es de carácter anual.
Existe otra diferencia importante entre el PGN y
el presupuesto del SGR, para explicar el carácter del
proyecto de ley que se estudia en esta ponencia. En
efecto, el PGN es un presupuesto de causación, esto
es, se formula con base en la proyección anual de las
rentas y recursos de capital. Los gastos, por su par-
te, se contabilizan de acuerdo con los compromisos
asumidos en ese año. En el caso del presupuesto del
SGR, los ingresos se contabilizan de acuerdo con los
valores efectivamente recaudados por concepto de
regalías y compensaciones y los gastos, en función
de los giros efectuados durante el bienio.
El presupuesto del SGR es la mejor estimación
de los posibles ingresos del sistema, con base en
una proyección que elaboran entidades especializa-
das adscritas al Ministerio de Minas y Energía y se
materializa en el Plan de Recursos. Este presupuesto
constituye una herramienta fundamental para la pla-
neación de la inversión en las regiones a través de las
decisiones de los OCAD. Por esta razón, los recursos
recaudados y no presupuestados que no hayan sido
girados serán incorporados como adición al presu-
puesto del presente bienio.
La normatividad sobre el SGR dispone que en el
caso de que se presentasen circunstancias favorables
que modiquen signicativamente el monto espera-
do de los ingresos, el Gobierno Nacional propondrá
al Congreso de la República los ajustes que se re-
quieran. También lo hará cuando el monto efectivo
del recaudo sea superior al que se haya previsto en
el presupuesto de la correspondiente bienalidad. En
estas circunstancias, la diferencia que existe entre el
presupuesto de 2012 y el recaudo efectivo registra-
do durante ese año, deberá incorporarse en el pre-
supuesto del bienio siguiente, es decir, el de 2013-
y Energía y de Hacienda y Crédito Público; dos gober-
nadores, de los cuales uno de los departamentos produc-
tores, elegido por los mismos, y el otro, por la asamblea
de gobernadores por un período de un año; dos alcaldes,
de los cuales uno de los municipios productores, elegido
por los mismos, y el otro, por la asamblea de alcaldes por
un periodo de un año; un Senador y un Representante,
miembros de las Comisiones Quintas Constitucionales,
quienes asistirán a las reuniones de la Comisión Rectora
como invitados especiales permanentes, con voz pero sin
voto.
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2014. Este es precisamente el caso que nos ocupa y
que explica la razón por la cual estamos consideran-
do el presente proyecto de ley.
2. PRESUPUESTO DEL SGR DE 2012
Como se recordará, el AL 05 de 2011 dispuso que
el SGR empezara a regir desde el 1º de enero de 2012,
razón por la cual, desde esa fecha debería contar con
el correspondiente presupuesto, de conformidad con
lo previsto en la ley que regulase el SGR. Comoquie-
ra que esta ley no se aprobó en 2011, el referido acto
legislativo previsivamente dispuso que el Gobierno
Nacional expidiera el presupuesto del SGR para la
vigencia scal de 2012 mediante decreto con fuerza
de ley, a más tardar el 31 de diciembre de 2011.
Acto Legislativo 05 de 2011: Artículo 2°. El ar-
tículo 361 de la Constitución Política quedará así:
(…).
Parágrafo 5°. Transitorio. El Sistema General de
regalías regirá a partir del 1° de enero de 2012. Si
para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de
que trata el inciso 2° del artículo anterior, el Gobier-
no Nacional garantizará la operación del Sistema
mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que
expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.
Parágrafo 6°. Transitorio. Para asegurar la eje-
cución de los recursos en la vigencia 2012, el Go-
bierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema
General de Regalías para la citada vigencia scal,
mediante un decreto con fuerza de ley.
En consecuencia, el Gobierno Nacional, en uso
de las facultades otorgadas por el AL 05 de 2011,
expidió el Decreto 4950 de 2011, mediante el cual
se aprobó el presupuesto del SGR para la vigencia
scal de 2012 por la suma de $8,3 billones. La dis-
tribución de los recursos se hizo de conformidad con
lo previsto en las normas que crean y reglamentan el
SGR.
En fecha posterior a este decreto, se revisaron los
supuestos empleados para calcular el valor esperado
de las regalías de 2012, se estimó en ese momento
que el recaudo por regalías y compensaciones podía
llegar a ser superior al presupuestado inicialmente y
el monto a recibir por las regiones y demás bene-
ciarios alcanzaría los $9,1 billones. El ajuste corres-
pondiente se efectuó mediante el Decreto 1243 de
2012, quedando el presupuesto del SGR para 2012
como se presenta en el Cuadro 1.
Cuadro 1
Distribución del Sistema General de Regalías
2012
Miles de millones de pesos
CONCEPTO VALOR
SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS * 9.099,6
1. FISCALIZACIÓN, YACIMIENTOS Y CARTOGRAFÍA 182,0
2. MUNICIPIOS RÍO MAGDALENA Y CANAL DEL DIQUE 45,5
3. SISTEMA DE MONITOREO, S. C. & E. 63,7
4. FUNCIONAMIENTO DEL SGR 118,3
5. FONDO AHORRO PENSIONAL TERRITORIAL (FONPET) 869,0
6. FONDO DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN (C&T) 869,0
7. FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIÓN (AHORRO) 2.172,5
8. ASIGNACIONES DIRECTAS (DIR) 2.389,8
9. FONDO DE DESARROLLO REGIONAL (FDR) 955,9
10. FONDO DE COMPENSACIÓN REGIONAL (FCR) 1.433,9
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional
3. PRESUPUESTO DEL SGR, BIENIO 2013-
2014
La formulación del proyecto de ley de presupues-
to del SGR para la vigencia siguiente, en este caso, el
bienio 2013-2014, se efectuaría una vez aprobada la
correspondiente ley del SGR, atendiendo los plazos,
procedimientos y distribución previstos en esta y en
las demás normas que reglamentan y desarrollan el
SGR para un periodo bienal.
En efecto, así ocurrió. Aprobada la Ley 1530 de
2012, los ministros de Hacienda y Crédito Público
y de Minas y Energía, en nombre del Gobierno Na-
cional, el 1° de octubre de 2012 pusieron a conside-
ración del Congreso de la República el proyecto de
Ley de Presupuesto del Sistema General de Regalías
para el bienio 2013-2014 “por la cual se decreta el
Presupuesto del Sistema General de Regalías para
el bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre
de 2014”. Proyecto que fue aprobado por el legislati-
vo5, con la distribución prevista en la Constitución y
en la mencionada Ley 1530 de 2012, por un valor de
$17,7 billones. En promedio anual, esta cifra equi-
vale aproximadamente a $9 billones, muy parecida
a la estimada para 2012. En el cuadro 2 se resume la
distribución y valor aprobados.
Cuadro 2
Distribución del Sistema General de Regalías
Bienio 2013-2014
Miles de millones de Pesos
CONCEPTO 2013 2014 BIENIO
INVERSIÓN 6.123,7 5.868,5 11.992,1
ASIGNACIONES DIRECTAS (DIR) 1/ 2.100,6 1.530,4 3.631,0
FONDO DE DESARROLLO REGIONAL (FDR), Total 1.245,5 1.393,5 2.639,0
FONDO DE COMPENSACIÓN REGIONAL (FCR)-> 60% 1.120,9 1.254,1 2.375,1
FONDO DE COMPENSACIÓN REGIONAL (FCR)->
ESPECÍFICAS-> 40% 747,3 836,1 1.583,4
FONDO DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
(C&T) 863,8 811,4 1.675,1
MUNICIPIOS RÍO MAGDALENA Y CANAL DIQUE 45,7 42,9 88,6
AHORRO 2.559,6 2.288,2 4.847,8
FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIÓN (AHORRO) 2/ 1.695,9 1.476,8 3.172,7
FONDO AHORRO PENSIONAL TERRITORIAL (FONPET) 863,8 811,4 1.675,1
OTROS 457,0 429,3 886,3
FUNCIONAMIENTO DEL SGR 182,8 171,7 354,5
FISCALIZACIÓN, YACIMIENTOS Y CARTOGRAFÍA 182,8 171,7 354,5
SISTEMA DE MONITOREO, S. C. & E. 91,4 85,9 177,3
TOTAL SGR 9.140,3 8.585,9 17.726,2
1/ Incluye la parte del Fondo de Ahorro y Esta-
bilización (aplica solo hasta 2014) y no contiene los
montos que podrán usarse para compensar asigna-
ciones directas, según Acto Legislativo número 05
de 2011.
2/ A estos valores se ha descontado 1/5 del ahorro
(aplica solo hasta 2014)
NOTAS:
a) En el cálculo del FCR se usó tasa de desempleo
calculada por el DNP para los años 2013 y 2014.
Para los años 2015 a 2022 se tomó el dato de 2014;
b) La población de 2021 y 2022 se proyectó con
base en la tasa geométrica promedio entre 2013 y 2020;
c) El NBI en todos los casos es el calculado por el
DANE en el Censo 2005;
5 Ley 1606 de 2012, “por la cual se decreta el Presupues-
to del Sistema General de Regalías para el bienio del 1°
de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”.
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