La plusvalía como contribución especial con fines urbanísticos
| Autor | Nidia María Barreto Cruz |
| Páginas | 511-542 |
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Sumario: Introducción; 1. Anotaciones preliminares; 1.1. Aumentos en el valor
de la tierra urbana o fundamentos económicos de los instrumentos de recu-
peración de plusvalías; 1.2. Fundamentos dogmáticos de los instrumentos de
recuperación de plusvalías; 1.3. La plusvalía en la ldt; 2. Naturaleza jurídica
de la plusvalía; 2.1. Definición; 2.2. El hecho imponible de la plusvalía; 2.2.1.
Aspecto material; 2.2.2. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión
urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; 2.2.3. El
establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo;
2.2.4. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación,
bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos
a la vez; 2.2.5. Participación en plusvalía por ejecución de obras públicas; 2.3.
Aspecto espacial; 2.4. Aspecto cuantitativo; 2.5. Aspecto temporal.
introduccin
Como desarrollo de los principios de la función social de la propiedad y de
la prevalencia del interés general sobre el particular, el constituyente de 1991
consideró justo y equitativo que la sociedad participara de los beneficios y
aumentos en las rentas de la tierra, originados en la normativa urbanística
y en la disponibilidad de infraestructura. Fue así como se dispuso en el
artículo 82 de la Constitución Política que las entidades públicas participarán
en la plusvalía que genere su acción urbanística; disposición esta que se
desarrollaría, años más tarde, mediante los artículos 73 a 9 de la Ley de
Desarrollo Territorial (388 de 1997, en adelante ltd). A la fecha, la plusvalía
se ha configurado como un instrumento de gestión de los planes de ordena-
miento territorial de los municipios, distritos y áreas metropolitanas, ligado
al desarrollo urbano y que destina principalmente los recursos que genera a la
construcción de vivienda de interés social y a la provisión de obras públicas.
En un principio se discutió acerca de su naturaleza jurídica, centrándose la
discusión en si se podía considerar la plusvalía como un recurso tributario
o, por el contrario, como una nueva categoría de ingreso público. Posterior-
mente, con su desarrollo, las discusiones se han centrado en torno al hecho
generador, a la exigibilidad y causación. Para efectos del presente trabajo, en
nuestro análisis nos referiremos a su desarrollo legal a nivel nacional, esto es,
* Este documento es la síntesis revisada y actualizada de la Tesis de Grado n.º 21, La participación
en plusvalías como contribución especial con fines urbanísticos, publicada por el Centro de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia en el año 22.
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(que derogó el Decreto 1599 de 1998) y 2181 de 26; y a nivel territorial,
haremos referencia al caso del Distrito Capital, el cual, mediante los Acuerdos
118 de 23 y 352 de 28, adoptó la plusvalía en Bogotá.
1. anotaciones preliminares
En la historia fiscal colombiana se pueden reconocer como antecedentes de
“instrumentos de recuperación de plusvalías” la contribución de valoriza-
ción y la contribución por desarrollo municipal. La primera goza de gran
reconocimiento en América Latina (bajo la denominación común de contri-
bución de mejoras), y en el caso colombiano se estableció desde 1921 como
un tributo destinado a la financiación de obras públicas. Posteriormente, se
reguló por la Ley 48 de 1968 como una contribución limitada al costo de
la inversión realizada por la Nación, los departamentos, los municipios, el
Distrito Especial de Bogotá o cualquier otra entidad de derecho público
que realice obras que proporcionen beneficios a la propiedad inmueble, sin
perjuicio de que se cobre un porcentaje adicional establecido por la ley para
imprevistos y gastos de funcionamiento.
Por su parte, la segunda fue creada por la Ley 9.ª de 1989 o Ley de
Reforma Urbana, como un mecanismo de recuperación para la sociedad de
la plusvalía generada sobre el suelo urbano por el proceso de crecimiento
de las ciudades, con el fin de permitirle al Estado la ejecución de planes de
vivienda orientados a atender las necesidades de las clases menos favorecidas.
Se trataba de un tributo nacional con destinación específica que se liquidaba
sobre el mayor valor que adquirían los predios producto de la normativa
urbanística. A pesar de los propósitos que la inspiraron, esta figura tuvo pro-
blemas operativos debido a la desactualización de los catastros municipales,
y devino inconstitucional en 1991 en virtud de que el artículo 317 superior
dispuso que solamente los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.
1.1. aumentos en el alor de la tierra urbana
o fundamentos econmicos de los instrumentos
de recuperacin de plusalas
En un sentido amplio, los instrumentos de recuperación de plusvalías son
herramientas tributarias o no tributarias que emplean los Estados para captar
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Nidia María Barreto Cruz
los incrementos en el “valor de la tierra urbana”, originados en el esfuerzo de
la sociedad. En este sentido resulta pertinente definir el concepto de “renta
de la tierra urbana”, por oposición a la “renta de la tierra rur al”, para abordar
posteriormente el estudio de los fines de los instrumentos de captura, y la
estructura jurídica de la plusvalía. Frente a esta cuestión nos remitiremos
a los planteamientos del economista Jaramillo (1994), quien ha estudiado y
analizado ampliamente la “teoría de la renta de la tierra”.
Explica el autor que la propiedad inmobiliaria urbana genera unas rentas
que surgen de los sobreprecios que los consumidores de edificaciones están
dispuestos a pagar por ellas a los constructores, en virtud de su localización
en determinados terrenos, por lo cual la razón que le da sentido a su exis-
tencia social es la capacidad que tiene de soportar espacio urbano (soportar
“actividades urbanas”) en contraste con la tierra rural que sostiene el ciclo
vegetal. A los sobreprecios se les llama rentas generadas con motivo del
proceso de producción (de construcción y cultivos).
Se diferencia, entonces, la tierra urbana de la rural en que su producto,
esto es, el espacio construido, permanece atado a ella en el proceso de consu-
mo, mientras que en la rural solo hay rentas ligadas al proceso de producción,
por lo cual en lo urbano se presentan rentas de producción y de consumo.
Además, las rentas urbanas de consumo son atractivas porque experimentan
considerables aumentos. No obstante, la estructura de estas rentas no es fija,
sino que, por el contrario, lo común en una ciudad es que los precios de los
terrenos cambien constantemente y con “movimientos” de diversos tipos.
Los movimientos denominados estructurales particulares son los más
destacados en el proceso de consumo de las rentas urbanas, sin perjuicio de
las otras clases de movimientos, y se encuentran asociados a dos fenómenos
que son: i) los cambios de uso del suelo, y ii) los cambios en las densidades.
Es de anotar que estos dos fenómenos pueden ser propiciados por el mer-
cado o por el Estado mediante reglamentación de los usos y densidades y la
realización de obras públicas.
En resumidas cuentas, los:
“… incrementos de valor de la tierra” son aquellas valorizaciones experimentadas
por determinados terrenos en diversas etapas del proceso de urbanización, en tanto
que la noción de “plusvalías” hace referencia a los incrementos del valor de la tierra
derivados de la actuación pública, bien sea a través de inversiones en infraestructura
o de decisiones reglamentarias sobre el uso del suelo. Y la “recuperación de plus-
valías” consiste en la movilización de parte de aquellos incrementos del valor de la
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