Poder tributario de las entidades territoriales
| Autor | Eduardo Andrés Cubides Durán |
| Páginas | 61-108 |
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Sumario: i. Introducción. El debate sobre el poder tributario territorial;
ii. Marco jurídico del poder tributario de las entidades territoriales; 1. La
Constitución y el poder tributario de las entidades territoriales; 2. Posiciones
sobre el poder tributario de las entidades territoriales; 3. Otras facultades de
las entidades territoriales en relación con los tributos de su competencia; 3.1.
Anticipos; 3.2. Retenciones y auto retenciones; 3.3. Amnistías tributarias;
3.4. Beneficios tributarios; 3.5. Regímenes simplificados; 3.6. Determinación
de tributos; 3.6.1. Declaraciones sugeridas; 3.6.2. Facturación de Impuestos;
3.6.3. Bases gravables presuntivas; 3.7. Periodos de causación; 4. Límites de
la facultad legislativa dentro del poder tributario de las entidades territoria-
les; 4.1. Actuaciones que no violan la autonomía tributaria de las entidades
territoriales; 4.1.1. Delimitación del hecho generador; 4.1.2. Determinación
de beneficios para ser adoptados por las entidades territoriales; 4.1.3. Apli-
cación del procedimiento tributario y del régimen sancionador nacional a
las entidades territoriales; 4.1.4. Posibilidad de gravar el patrimonio en el
cual se incluye el patrimonio inmobiliario; 4.1.5. Destinación del tributo
por ley; 4.2. Actuaciones que violan la autonomía tributaria de las entidades
territoriales; 4.2.1. Prohibición de disponer de los recursos tributarios de la
entidad territorial; 4.2.2. Necesidad de autorización para establecer bene-
ficios tributarios; 4.2.3. Prohibición de obligatoria conciliación de tributos
territoriales; 4.2.4. Prohibición de determinar íntegramente los elementos
del tributo territorial; iii. Reflexiones finales. ¿Cómo enfrentar el problema?
I. introduccin. el debate sobre
el poder tributario territorial
El presente capítulo tiene como objetivo presentar el estado actual del
entendimiento jurídico sobre el poder tributario que tienen las entidades
territoriales y algunos asuntos conexos, a partir del análisis de las disposi-
ciones constitucionales y legales, el estudio de la jurisprudencia y doctrina
relacionadas con el tema, lo que permitirá realizar algunas reflexiones crí-
* El presente artículo toma como base los conocimientos, interpretaciones y reflexiones plasmadas
por marín elizalde (27) en el artículo de la anterior edición titulado: “Financiamiento y
poder fiscal de las entidades descentralizadas”, con lo cual será referenciado en varias partes del
presente texto. De igual forma, el escrito se nutre de las constantes reflexiones y debates que se
suscitan al interior del Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia.
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ticas en torno a los debates presentados en las diferentes esferas de acción
del asunto de estudio.
Lo anterior, a propósito de la descentralización y las facultades imposi-
tivas que puedan o no tener las entidades territoriales; al respecto se revisa
primero el contexto del tema, luego se analiza el poder tributario de los
entes locales, describiendo algunas de las cuestiones que se presentaron
en relación con la materia desde la expedición de la Constitución Política
(en adelante C.N.) de 1991, tales como la potestad tributaria territorial y
los asuntos conexos con la gestión de los recursos, luego se examinan los
límites del legislador en relación con su facultad impositiva en asuntos de
tributación territorial, y, por último, se presentan unas reflexiones finales.
La metodología empleada para el desarrollo del escrito parte de la ob-
servación de las fuentes normativas y el análisis crítico sobre la doctrina
y jurisprudencia relacionadas con el tema, seguida de comentarios acerca
de la posición del Centro de Estudios Fiscales sobre un asunto particular,
así como los señalamientos personales sobre cuestiones concretas; en este
orden de ideas, el punto de partida e interpretación son las disposiciones
constitucionales relacionadas con la materia, y las que precisamente han
suscitado debate en torno a su alcance.
Por lo demás, el tema de estudio es de actualidad y relevancia en nuestro
ordenamiento, en tanto representa el reflejo de la situación actual del país
acerca de la financiación de sus entidades territoriales y su poder tributa-
rio, lo que conduce a diversidad de consecuencias a nivel social, político y
económico, entre otras, como se verá a continuación. Vale la pena anotar
que para una cabal comprensión de los tributos municipales y departa-
mentales que se revisarán en los capítulos siguientes es necesario tener un
conocimiento previo de este tema.
Tal como hemos visto en capítulos anteriores, y como señala Hernández
(215), el ánimo centralista se arraigó con mayor fuerza desde la Constitu-
ción de 1886, para establecerse de forma “definitiva” al finalizar la Guerra
de los Mil Días, cuando el resultado de la misma fue la división política y el
fraccionamiento administrativo del país en departamentos, lo que debilitó
el poder regional por medio de la centralización fiscal.
De acuerdo con lo anterior, el autor agrupa tres etapas en las cuales
hubo una evolución de la situación financiera de las entidades territoriales
en Colombia desde 199 hasta 212: la primera hace referencia al periodo
entre 199 y 1966, donde sobresale un legado centralista producto de los
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acontecimientos de las décadas anteriores; en la segunda se presentó una
leve mutación impositiva, la cual otorgó un poder impositivo menor a las
entidades territoriales, acompañado de transferencias de recursos del sector
central, y la última, entre 1966 y 212 (inclusive a la fecha), se caracteriza por
el estímulo a la desconcentración administrativa y a la imposición territorial
con el fin de cubrir el gasto autónomo.
Destacando lo mencionado por Hernández, es importante notar cómo
centralización política se extendió a la elección popular de gobernadores
y alcaldes, junto con un aumento de las transferencias a departamentos y
municipios; sin embargo, solo hasta 1995 se modificó la fuente de ingresos
impositivos de las entidades territoriales con la Ley 223 de ese año que
reestructuró varios impuestos, entre ellos los departamentales de consumo
de licores y el impuesto de registro, y en el caso de los municipios, la base
gravable del impuesto de delineación urbana (Hernández Becerra, 21, p.
41, en Marín, 27).
Teniendo en cuenta lo comentado, resulta claro por qué las entidades
territoriales, al no contar con los recursos suficientes para afrontar sus ne-
cesidades, debieron acudir al crédito de forma continua y sin medida, lo que
condujo a promulgar leyes para controlar esta actividad (Ley 358 de 1997)
en vista de que varias entidades territoriales no pudieron cumplir con sus
obligaciones crediticias, dejando sus finanzas en déficit.
Por lo anterior, en las últimas dos décadas la posición ha sido darle
mayor poder impositivo a las entidades territoriales, con el fin de que no
dependan únicamente de las trasferencias, ni recurran excesivamente a la
deuda como fuente de financiamiento; por el contrario, se busca que sea su
propio esfuerzo tributario el que garantice los recursos suficientes para el
cumplimiento de sus funciones.
En ese sentido, es por todo lo ya relatado que la discusión sobre descentra-
lización resulta directamente involucrada con la financiación de las entidades
territoriales, y es porque no es posible hablar de una descentralización política
1 Señala mauricio plazas que dos importantes factores ideológicos en la Constitución Política
su distribución justa, fines que perseguían los partidos de derecha e izquierda respectivamente.
Por lo anterior, siguiendo una tendencia de los años ochenta y noventa sobre la recuperación de
los niveles subnacionales de gobierno, el municipio fue concebido como la célula fundamental de
la organización política administrativa del país, como la unión de los postulados mencionados.
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