PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 439 DE 2020 (CÁMARA) Y 311 DE 2020 (SENADO), por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2022
| Fecha de publicación | 03 Noviembre 2020 |
| Número de Gaceta | 1238 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXIX - Nº 1238 Bogotá, D. C., martes, 3 de noviembre de 2020 EDICIÓN DE 50 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l c o n G r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY No.
439/2020(CÁMARA) y 311/2020 (SENADO) “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DEL SISTEMA
GENERAL DE REGALÍAS PARA EL BIENIO DEL 1 DE ENERO DE 2021 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”
José Elver Hernández Casas
Presidente Comisión Cuarta
H. Cámara de Representantes
Carlos Abraham Jiménez López
Presidente Comisión Cuarta
H. Senado de la República
Néstor Leonardo Rico Rico
Presidente Comisión Tercera
H. Cámara de Representantes
José Alfredo Gnecco Zuleta
Presidente Comisión Tercera
H. Senado de la República
Honorables presidentes:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha hecho, y en acatamiento del mandato constitucional, de la
Ley 2056 de 20201 y demás normas que la desarrollan, y de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el
reglamento del Congreso de la República, rendimos ponencia para primer debate en las Comisiones
Económicas Conjuntas de la Honorable Cámara de Representantes y del Honorable Senado de la República
del Proyecto de Ley Nos. 439/2020 (Cámara) y 311/2020 (Senado) “Por la cual se decreta el Presupuesto del
Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2022”.
En cumplimiento de la normativa vigente, el pasado 1 de octubre, los ministros de Hacienda y Crédito Público
y de Minas y Energía, doctores Alberto Carrasquilla y Diego Mesa Puyo, respectivamente, en nombre del
Gobierno nacional presentaron a consideración del Honorable Congreso de la República el Proyecto de Ley de
Presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) para el bienio 2021 – 2022, por un valor de $17,3 billones.
Los ministros manifestaron que la formulación del proyecto cumple con lo dispuesto en la Constitución Política,
desarrollan el SGR. La distribución de las regalías, entre beneficiarios y otros conceptos de gasto, se ha
efectuado con base en los criterios que la normativa explícitamente señala2.
De acuerdo con lo expresado por los ministros, la inversión de las regalías permitirá ejecutar programas
estratégicos de esta administración, dirigidos a impulsar el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida
de los colombianos. Los recursos del SGR, junto con los que se destinen en el Presupuesto General de la
Nación (PGN) en las próximas vigencias fiscales, apalancarán la ejecución de proyectos estratégicos diseñados
para retomar la senda de crecimiento por la que transitaba el país antes de la llegada del nuevo coronavirus
Covid – 19, cuya propagación ha originado la mayor contracción de la economía nacional desde que se tienen
registros.
La inversión de las regalías contribuirá a revertir esta situación y a propiciar un crecimiento económico
sostenible e incluyente en todo el territorio nacional, especialmente en las regiones productoras y en los
1 Por la cual se reglamenta el Acto Legislativo 005 de 2019 que modifica el artículo 361 de la Constitución Política.
2 La reglamentación del SGR puede consultarse en la dirección electrónica https://www.sgr.gov.co/Normativa.aspx (consultado el 28 de
octubre de 2020)
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439/2020(CÁMARA) y 311/2020 (SENADO) “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DEL SISTEMA
GENERAL DE REGALÍAS PARA EL BIENIO DEL 1 DE ENERO DE 2021 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”
municipios con mayores índices de necesidades básicas insatisfechas. Las regalías serán fundamentales para
la consolidación de la paz con legalidad, como lo dispone el Acto legislativo 04 de 2017 y el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad (PND) 3.
La magnitud de los retos exigidos por el avance de la pandemia hace necesaria, hoy más que nunca, la acción
conjunta del Estado, en sus tres niveles de gobierno, para reactivar los circuitos económicos regionales y para
impulsar un desarrollo territorial sostenible, que reduzca las brechas de equidad que existen entre grupos
poblacionales y regionales, para lo cual el Gobierno nacional y las entidades territoriales deberán coordinar sus
planes de desarrollo. Desde el Congreso acompañaremos todas las iniciativas del gobierno que favorezcan la
generación de empleo y contribuyan a mejorar la situación social de nuestros compatriotas.
1. CAMBIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DEL SGR
Desde su creación el Sistema General de Regalías se ha modificado para dar respuesta a las necesidades de
inversión que demanda el desarrollo de nuestros territorios. Este proyecto de ley hace realidad el clamor de las
zonas productoras de compensar los costos de la explotación minero-energética, sin dejar de irradiar a todas
las regiones del país los beneficios de unos recursos que expiran con su explotación.
El actual Sistema General de Regalías sintetiza un esfuerzo colectivo de concertación en pro de un desarrollo
territorial incluyente y sostenible. Se trata de una apuesta por la descentralización: está diseñado para
empoderar a los gobiernos territoriales en la asignación específica de estos recursos, con el acompañamiento
técnico del Gobierno nacional. Es un sistema dotado de mecanismos institucionales para que el uso de los
recursos sea ágil y pertinente para el desarrollo territorial, al estar sometido a un proceso permanente de
seguimiento, control, evaluación y rendición de cuentas.
El sistema está conformado por la totalidad de recursos que el Estado percibe por concepto de regalías y
compensaciones, producto de la explotación de recursos naturales no renovables (RNNR). Estos recursos se
asignan con el fin último de financiar la transformación productiva de nuestro territorio y por esa vía elevar la
competitividad del país, gracias a lo cual será posible reducir de forma estructural las desigualdades existentes
entre regiones y grupos poblacionales, las cuales se han agudizado con la expansión del COVID - 19.
Sabemos que una explotación sostenible de nuestros RNNR nos da la oportunidad de prepararnos para avanzar
hacia una diversificación responsable de nuestro aparato productivo. Las economías extractivas no van a
desaparecer, se van a transformar, y frente a esta realidad, debemos usar de forma eficiente estos recursos,
con visión estratégica, buscando equilibrar la generación de ingresos fiscales con la sostenibilidad ambiental y
productiva.
Con la mira puesta en este horizonte, el Acto Legislativo 05 de julio de 2011 creó el nuevo SGR4, reglamentado
mediante la Ley 1530 de 20125. Esta ley, junto con otras normas reglamentarias, reguló durante el decenio
pasado la organización y funcionamiento del sistema y modificó el mecanismo de reparto vigente hasta ese
momento, mediante el cual durante décadas se distribuyeron las regalías y compensaciones provenientes de
la extracción y producción de recursos naturales no renovables. Este cambio constitucional y legal estableció
un nuevo esquema de distribución que corrigió inequidades regionales existentes, al disponer que todas las
regiones se beneficiaran de los recursos de una manera más equitativa y no unas pocas como había ocurrido
hasta entonces.
4 Acto Legislativo 05 de 2011. “Por el cual se constituye el Sistema Gene ral de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”.
5 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 439 DE 2020 (CÁMARA) Y 311 DE 2020 (SENADO)
por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de
2021 al 31 de diciembre de 2022.
Página 2 Martes, 3 de noviembre de 2020 Gaceta del conGreso 1238
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439/2020(CÁMARA) y 311/2020 (SENADO) “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DEL SISTEMA
GENERAL DE REGALÍAS PARA EL BIENIO DEL 1 DE ENERO DE 2021 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”
entendido de que, por sus características, el SGR podría ser un potente instrumento para apoyar los esfuerzos
tendientes a consolidar el proceso de paz y ampliar la presencia del Estado, en el marco del acuerdo de paz
suscrito con las FARC (EP), pues, muchas de las zonas donde se desarrollan las actividades minero-
energéticas han estado también en el centro del conflicto con los grupos armados ilegales.
A pesar de los efectos favorables de este nuevo esquema de reparto, una evaluación más profunda de sus
logros mostró la necesidad de mejorar este instrumento de política fiscal y motivó su reforma en 2019. Un
aspecto clave para modificar el SGR fue el de fortalecer la inversión en los territorios productores para
compensar adecuadamente los costos ambientales y sociales propios de las actividades extractivas. La reforma
al SGR busca facilitar la consecución de lo que se ha denominado “licencia social”6, requerida para desarrollar
proyectos nuevos que contribuyan a mantener, dentro de rigurosos estándares de preservación ambiental, la
generación futura de ingresos por regalías. El sistema de reparto, como quedó diseñado con la reforma de 2011
no consideró de forma adecuada el efecto de una reducción brusca de las regalías que reciben las regiones
productoras. Situación que se había convertido al final del decenio en un poderoso factor de desestímulo para
nuevas inversiones en el sector, por lo que existía un ambiente favorable para modificarlo.
La reforma Constitucional de 2019 corrigió los errores cometidos en 2011: compensa a las regiones productoras
y garantiza que las regalías sigan llegando a todas las regiones del país. El Congreso de la República encontró
la fórmula para lograr estos objetivos mediante el Acto Legislativo 05 de 20197, teniendo como referente un
amplio consenso alrededor de los siguientes aspectos:
i) fortalecer las asignaciones directas8;
ii) aumentar los recursos para los municipios más pobres;
iii) mantener la participación de las entidades territoriales no productoras;
iv) garantizar recursos para la Paz, la Ciencia, Tecnología e Innovación9;
v) asignar recursos para conservación de áreas ambientales, la protección del ambiente y el desarrollo
sostenible;
vi) optimizar los gastos de funcionamiento, y
vii) agilizar el uso de los recursos dentro de altos estándares de seguimiento a la calidad de la inversión.
En consonancia con los propósitos anteriores con la reforma se busca hacer más ágil y flexible la administración
del sistema para acelerar el ritmo de ejecución de los recursos, en especial de los proyectos de inversión
financiados con asignaciones directas. Con este fin se suprimió del ordenamiento constitucional la función que
en este proceso desempeñaban los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD), otorgándole a
las entidades territoriales productoras un mayor nivel de autonomía para tomar decisiones en relación con la
evaluación, viabilización, priorización y aprobación de las inversiones. Esto permitirá reducir la estructura
institucional y administrativa relacionada con la definición y aprobación de los proyectos por parte de los OCAD,
así como los altos costos asociados a ella. De esta manera el número de OCAD se reduce de 1.152 a 8; estos
órganos se encargarán de asignar únicamente los proyectos de alto impacto regional buscando generar
economías de escala en el uso de estos recursos.
6 El concepto “Licencia Social para Operar” surgió en mayo de 1997 durante una conferencia acerca de Minería y la Comunidad en
Quito, Ecuador, auspiciada por el Banco Mundial. Se basa en el grado en que una organización y sus actividades cumplen con las
expectativas de las comunidades locales, la sociedad en su conjunto y los diversos grupos que la componen. Es decir, la Licencia Social
se presenta cuando un proyecto cuenta con la aprobación continua dentro de la comunidad local y otros grupos de interés, aprobación
continua o amplia aceptación social, y con más frecuencia como aceptación continua.
7 “Por el cual se modifica el artículo 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de rega lías y
compensaciones”.
8 Departamentos y municipios en cuyo territorio se adelante la explotación de recursos naturales no renovables, así como los municipios
con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos.
9 En armonía con lo establecido por el Acto Legislativo 04 de 2017.
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY No.
439/2020(CÁMARA) y 311/2020 (SENADO) “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DEL SISTEMA
GENERAL DE REGALÍAS PARA EL BIENIO DEL 1 DE ENERO DE 2021 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”
Los pilares de este consenso quedaron plasmados en la Constitución Política mediante la aprobación que
hicimos del Acto Legislativo 05 de 2019, que hoy es la brújula que orienta la elaboración de este presupuesto.
Para completar el nuevo sistema, el pasado 30 de septiembre el Gobierno nacional expidió la Ley 2056
mediante la cual se reglamenta la reforma constitucional.
La reforma constitucional y su ley reglamentaria fijan criterios precisos para la asignación del presupuesto bienal
del SGR. Determinan la forma como este se debe distribuir entre sus componentes, y contiene mecanismos
institucionales explícitos sobre la forma como se deben aprobar, ejecutar, controlar, fiscalizar y evaluar el uso
de todos los recursos que lo conforman.
Es así como en el marco de la reforma que acabamos de aprobar, las asignaciones directas definidas en
beneficio de los territorios productores y portuarios pasarán del 11% en el presupuesto vigente al 25% del total
del SGR en el proyecto de ley de presupuesto que estamos analizando; las asignaciones locales, dirigidas a
los municipios más pobres del país, lo harán del 10,7% al 15% del total, mientras que la asignación regional
destinada a los macroproyectos de alto impacto en las regiones se mantendrá en 34%.
Este proyecto de ley de presupuesto hace realidad el propósito de la reforma constitucional de 2019 de
racionalizar el funcionamiento y el ahorro en favor de la inversión. De esta manera, las asignaciones para
inversión serán más altas y representarán el 93% de los ingresos corrientes aforados, todo esto a pesar de la
brusca caída de los precios internacionales del petróleo a lo largo de 2020. No debemos olvidar que, durante
el próximo bienio, de acuerdo con el Plan de Recursos que proyecta el Ministerio de Hacienda, en promedio, el
86.3% de las regalías serían generadas por el petróleo y el carbón y lo que pase con sus precios o su producción
repercute directamente sobre los ingresos de las regiones.
Con la reforma, el SGR queda integrado por ocho componentes básicos en tanto que la distribución de sus
recursos se efectuará mediante un sistema de manejo de cuentas. De estos componentes, cinco son para
inversión: Asignaciones Directas; Asignaciones Locales para los municipios más pobres; Asignación Regional;
Asignación para la Ciencia, Tecnología e Innovación, Asignación para la Paz, y Asignación Ambiental. Los
restantes corresponden a funcionamiento, fiscalización, seguimiento, evaluación y control, y ahorro. Además
de estos, la normatividad prevé otros beneficiarios y conceptos de gasto, y ha dispuesto explícitamente que las
regalías no formen parte del PGN, ni del Sistema General de Participaciones Territoriales, sino que tengan su
propio sistema presupuestal.
Como se aprecia en la Gráfica 1, en comparación con la normativa anterior, la reforma constitucional de 2019
destina mayores recursos para los productores sin reducir los ingresos de los no productores, los cuales se
mantienen. Al mismo tiempo aumenta la inversión dirigida a los municipios con mayores necesidades básicas
insatisfechas, así como la destinada a ciencia, tecnología e innovación, y asigna recursos para la conservación
ambiental y la lucha contra la deforestación.
Para lograr esto se han optimizado los gastos de administración del Sistema, los cuales reducen su participación
al igual que el ahorro. Este último rubro se calcula ahora de forma residual y se destina, en partes iguales, a
cubrir el pasivo pensional y a conformar el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), que se empleará como
mecanismo de estabilización de los ingresos cuando estos se reduzcan de manera drástica por choques
económicos, sea por disminución en los precios o en las cantidades producidas o extraídas. Con este
mecanismo se protegerán las asignaciones directas, las asignaciones para los municipios más pobres, y las
asignaciones para la inversión regional. De hecho, así se está haciendo con el presente proyecto de ley.
Gráfica 1. Distribución de los Ingresos Corrientes del SGR antes y después del A. L. 05 de 2019
Fuente: Cálculos – Dirección General del Presupuesto Público Nacional (DGPPN)
Además de determinar la forma como se deben asignar los recursos entre los componentes del sistema, la Ley
2056 de 2020 regula la organización y el funcionamiento del SGR. Su objeto, como lo señala el artículo primero,
es el de determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la
destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, precisando
las condiciones de participación de sus beneficiarios, así como el régimen presupuestal del SGR, y no menos
importante, los mecanismos de verificación, control, fiscalización y evaluación de los proyectos de inversión.
El fortalecimiento de la descentralización emanado de la reforma constitucional y legal
se hará con base en
metodologías unificadas para todo el país, elaboradas para que los gobiernos territoriales formulen, viabilicen,
prioricen y aprueben inversiones prioritarias para el desarrollo en términos del cierre de brechas de desarrollo
económico, social, ambiental, agropecuario y de infraestructura vial. La reforma que recién aprobamos está
concebida para consolidar un modelo de ejecución de recursos más expedito y un sistema más eficiente para
avalar proyectos de inversión técnicamente fuertes y pertinentes con el propósito de mejorar la provisión de
bienes y servicios públicos.
Con el fin de fomentar el uso de recursos en proyectos con alto potencial de generación de economías de
escala, la ejecución de este presupuesto, tal como lo autoriza la Ley 2056 de 2020, permitirá estructurar
proyectos de inversión de alto impacto mediante el uso responsable de las vigencias futuras y cargar al sistema
los costos del diseño y estructuración de este tipo de proyectos. Los gastos de pre- inversión se pueden financiar
con las asignaciones de inversión del sistema. Todas estas medidas fueron adoptadas por
un Congreso que
sabe la importancia de colocar filtros legales para reducir el riesgo de un uso inadecuado de los recursos en los
territorios, de una forma prudente, es decir sin interferir con la autonomía de los territorios
ni entorpecer la
ejecución de estos dineros.
Es así como la ejecución de este presupuesto bienal, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 2056 de 2020,
debe surtir un riguroso proceso de planeación participativa y de rendición de cuentas. Las prioridades de
inversión serán
definidas a través de mesas de planeación participativa, lideradas por los gobernadores y
alcaldes, con fundamento en criterios de desarrollo competitivo y productivo del territorio; y los resultados de
estos ejercicios democráticos formarán parte, en un
capítulo independiente, de los planes territoriales de
Directas;
11.2%
Directas
25.0%
Municipios con
mayor NBI; 10.9%
Municipios con
mayor NBI;
15.0%
Compensación y
Desarrollo Regional ;
34.0%
Compensación y
Desarrollo Regional ;
34.0%
Ciencia, Tecnología
e Innovación9.4%
Ciencia, Tecnología
e Innovación10.0%
Paz; 7.0%
Paz; 7.0%
Asignación
Ambiental; 0.0% Asignación
Ambient…
Funcionamiento y
Fiscalización; 4.0%
Funcionamiento
y Fiscalización;
2.0%
SSEC; 1.0% SSEC; 1.0%
Ahorro; 22.0%
Ahorro; 4.5%
Cormagdalena;
0.5%
Cormagdalena
; 0.5%
Antes de la Reforma Despues de la reforrma
desarrollo
10
. La ley también faculta al DNP para suspender la competencia de las entidades territoriales
de ejecutar directamente los dineros del SGR si estas dejan de usar de forma adecuada los recursos11.
De manera pues que el SGR es un conjunto ordenado de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y
regulaciones, y en este sentido, el artículo 124 de la Ley 2056 organiza el sistema presupuestal del SGR de la
siguiente forma:
i. Plan de Recursos: lo elabora el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en la información
remitida por los órganos del sistema y contiene una proyección a diez años de las fuentes que lo financian,
discriminada por cada uno de los ingresos;
ii. Banco de Programas y de Proyectos de Inversión del SGR: administrado por el Departamento Nacional
de Planeación (DNP). Los bancos correspondientes a las entidades territoriales son administrados por la
respectiva entidad territorial, y
iii. Presupuesto del SGR: además de las disposiciones generales que buscan cumplir con los objetivos del
sistema, comprende: 1) el presupuesto bienal de ingresos del SGR que contiene la estimación de lo que
se espera recaudar durante el bienio como contraprestación económica a la explotación de los recursos
naturales no renovables, y la proyección de otras fuentes de financiamiento del SGR, incluida la
disponibilidad inicial de recursos no ejecutados durante el bienio anterior, y 2) el presupuesto bienal de
gastos del SGR, que contiene la totalidad de las autorizaciones de gasto para el bienio, de acuerdo con
las participaciones definidas en la Ley 2056 (Artículo 140), así:
a) las normas contenidas en la presente Ley que organizan los órganos, entidades y fondos que forman
parte del Sistema General de Regalías;
b) las destinadas a dar cumplimiento a los proyectos de inversión que se financien con los recursos del
SGR;
c) las participaciones de las entidades receptoras de asignaciones directas de regalías y
compensaciones;
d) las destinadas a la vigilancia y control fiscales de acuerdo con lo previsto en la ley, y
e) los créditos judicialmente reconocidos.
Para efectos de los ejercicios de planeación regional del SGR se mantuvieron las seis regiones contempladas
en el régimen anterior: Caribe, Centro-Oriente, Pacífico, Eje Cafetero, Centro-Sur y el Llano, cada una integrada
por los departamentos del área.
2. PROGRAMACIÓN DEL PRESUPUESTO BIENAL DEL SGR
El Acto Legislativo 05 de 2019 y la ley 2056 de 2020 señalan los criterios de programación y asignación de este
presupuesto. La ley también define los sectores de inversión prioritarios, dejando en cabeza de las entidades
ejecutoras la definición específica de los proyectos.
Comoquiera que las regalías deben administrarse con criterio presupuestal, el presupuesto que asigna y
distribuye los recursos provenientes de las regalías se presenta al Congreso de la República para su discusión
10 Los artículos 30 y 36 de la Ley 2056 de 2020 establecen estos mecanismos institucionales.
11 El artículo 176 de la Ley 2056 de 2020 señala que “En cualquier etapa del procedimiento administrativo de control y hasta la decisión
del mismo, se realizaran funciones de seguimiento, control y evaluación de carácter administrativo y se podrán adoptar las siguientes
medidas, con el fin de proteger los recursos del Sistema General de Regalías, lo anterior sin perjuicio de las funciones de control fiscal
y disciplinario que ejercen la Contraloría General de la Republica y la Procuraduría General de la Nación conforme a sus facultades y
competencias constitucionales y legales.
Gaceta del conGreso 1238 Martes, 3 de noviembre de 2020 Página 3
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y aprobación, en las fechas, plazos y procedimientos dispuestos por la Ley 2056 de 2020, que son, en términos
generales, los mismos que contemplaba el régimen anterior bajo la Ley 1530 de 2012.
La norma ha dispuesto que sea un presupuesto bienal, a diferencia del PGN cuya vigencia es de carácter anual.
Lo prepara el Ministerio de Hacienda en coordinación con el DNP y el Ministerio de Minas y Energía (MME),
según las definiciones adelantadas por los OCAD, con fundamento en los demás componentes del sistema y
en los principios presupuestales previstos en la ley.
Su presentación ante el Congreso, cada dos años, es responsabilidad de los ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Minas y Energía; y debe hacerse a más tardar el primer día hábil del mes de octubre, a partir del
cual el Congreso de la República aboca su estudio y aprobación de acuerdo con el reglamento y en las fechas
y plazos que se resumen en la tabla 1. El plazo para aprobar el proyecto de ley se extiende hasta antes de la
medianoche del 5 de diciembre.
De la misma forma que ocurre con el presupuesto general de la Nación (PGN), el órgano de comunicación del
Gobierno con el Congreso, en todo lo relacionado con el presupuesto del SGR, es el ministro de Hacienda. Este
acompaña el trámite del proyecto de ley en el Congreso, brindando la información necesaria para su estudio y
aprobación. Sólo este ministro puede solicitar a nombre del Gobierno la modificación al proyecto de presupuesto
del SGR. Aunque el Legislativo también puede proponer modificaciones, sin embargo, estas, de ser pertinentes,
en todo caso requerirán de aval previo por escrito del ministro de Hacienda.
Tabla 1. Cronograma de la programación y aprobación de la ley bienal de presupuesto del SGR
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY No.
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GENERAL DE REGALÍAS PARA EL BIENIO DEL 1 DE ENERO DE 2021 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”
Fuente: DGPPN- SACP con base en la Ley 2056 de 2020
3. PLAN DE RECURSOS 2021-2030 Y PRESUPUESTO BIENAL DE INGRESOS DEL SGR 2021-2022
Como se mencionó antes, el proyecto de presupuesto se fundamenta en el Plan de Recursos. Este contempla
un horizonte de proyecciones de 10 años construido con base en información reportada por la Agencia Nacional
Minera (ANM) y por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), entidades especializadas adscritas al
Ministerio de Minas y Energía. De acuerdo con lo expuesto por el ministro Carrasquilla, la proyección de las
regalías se basó en supuestos que pueden verse afectados por múltiples factores internos y externos, dada la
gran volatilidad de las variables del sector minero-energético. Las características actuales del mercado a nivel
mundial le confieren un alto grado de incertidumbre a cualquier previsión que se haga de precios y/o producción
de sus componentes, que es mayor cuando se considera el efecto adverso sobre la demanda que ha mostrado
la expansión global del Covid - 19. Para hacer frente a este tipo de situaciones, la normatividad vigente
contempla los mecanismos legales para realizar los ajustes que se consideren necesarios cuando se presenten
situaciones que afecten de manera significativa las proyecciones.
PRESENTACIÓN, DISCUSIÓN Y
APROBACION DEL PRESUPUESTO
•1. Los ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Minas y Energía presentarán al
Congreso de la República, cada dos años,
el proyecto de ley de presupuesto del SGR,
acompañado de una exposición de motivos
•2. Devolución del proyecto por parte del
Congreso si no se ajusta a los preceptos de
los artículos 360 y361 de la Constitución
•3. En caso de devolución del proyecto, el
gobierno lo presentará de nuevo con las
enmiendas correspondientes, cuando estas
sean procedentes (Art.147 de la Ley 2056
de2020).
•4. Aprobación en primer debate en las
2056de 2020).
•5. Inicio del segundo debate en plenarias
de Cámara y de Senado (Art.. 147 de la
Ley2056 de 2020).
•6. Aprobación de la ley de presupuesto del
SGR por parte del Congreso. Si ello no
sucede o la Corte Constitucional declara
inexequible la ley aprobatoria, regirá el
proyecto presentado por el Gobierno,
incluyendo las modificaciones aprobadas en
el primer debate.(Art.150 de la Ley 2056
de2020).
•7. Sanción Presidencial, con efectos
fiscales a partir del 1 de enero.
FECHA LÍMITE
•1. Primer día hábil de octubre
•2. Antes del 15 de octubre
•3. Antes del 20 de octubre
•4. Antes del 5 de noviembre
•5. A partir del 14 de noviembre
•6. Antes de la media noche del 5 de
diciembre
•7. Antes de finalizar diciembre
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GENERAL DE REGALÍAS PARA EL BIENIO DEL 1 DE ENERO DE 2021 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”
Es importante precisar que estas proyecciones responden al marco normativo del sector y suponen una
situación de orden público estable que no impida la operación normal de los campos productores, el transporte
o la comercialización de los hidrocarburos o de los productos mineros. La alteración que se produzca a esta
situación puede generar escenarios de menores ingresos de regalías, ya sea debido a una menor producción,
o a un menor precio de liquidación de regalías por el incremento de los costos deducibles en los casos en que
se afecten los sistemas de transporte de los hidrocarburos. De igual forma, la incertidumbre y volatilidad que
ha caracterizado al mercado de commodities durante los últimos años, agravadas por los efectos del Covid –
19, en especial en el caso de los mercados de crudo y carbón, puede afectar, hacia arriba o hacia abajo, la
exactitud de las proyecciones y, por lo mismo, la del Plan de Recursos del SGR.
Para la evaluación de este proyecto de ley hemos utilizado la información contenida en la exposición de motivos
del Gobierno nacional y en el Plan de Recursos que le acompañó, donde se explican en detalle los supuestos
utilizados para formular cada fuente de ingresos y la metodología de reparto de estos. También nos han sido
de mucha utilidad las exposiciones de los ministros del área y de los congresistas que participaron en las
reuniones de ponentes y coordinadores ponentes celebradas en sesiones conjuntas de las comisiones terceras
y cuartas de Cámara y Senado.
3.1 Proyección de Ingresos del Sistema General de Regalías 2021-2022
En el caso de este proyecto de ley, la elaboración de la proyección de ingresos, en un marco de transparencia
y responsabilidad fiscales, tuvo en consideración la alta volatilidad del mercado de commodities presente en
los últimos años, en especial, de los mercados de crudo y de carbón. En estas condiciones, de acuerdo con lo
señalado por el ministro Carrasquilla, las proyecciones se ajustaron al mejor estimativo posible de ingreso, con
supuestos prudentes en materia de producción, considerando las circunstancias actuales del sector y el choque
producido por la aparición y propagación del Covid - 19.
Un resumen de las proyecciones anuales de ingresos se puede apreciar en la gráfica 2. El Plan de Recursos
proyecta ingresos corrientes por $7,07 billones para 2021 y de $8,35 billones para 2022. Durante el bienio, en
promedio, 80% de estos ingresos provendría de hidrocarburos y el 20% restante de minerales.
Gráfica 2. Proyección Ingresos Corrientes del SGR – Plan de Recursos
Fuente: MHCP- DGPM- Plan de Recursos 2021-2030
Un resumen de los supuestos empleados por el Gobierno nacional para efectuar estas proyecciones se
presenta en la tabla 2, y para una mayor ilustración de los HH congresistas en comisiones económicas en el
anexo que acompaña a esta sección se presenta el detalle de los supuestos y proyecciones entregados por las
agencias para la elaboración del Plan de Recursos del SGR 2021-2030, cuyo resultado final se resume en la
tabla anexo 6. La sumatoria de los dineros de regalías previstos para 2021 y 2022 es la fuente más importante
5.547
6.743
8.120
7.895
8.441
8.040
7.223
7.262
6.979
8.293
1.530
1.608
1.698
1.671
1.526
1.348
1.242
1.163
1.148
1.104
7.077
8.350
9.819 9.566 9.967 9.389
8.464 8.425 8.127
9.397
2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Proyección recaudo de regalías 2021-2030 ($mm)
Hidrocarburos Minería Total
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY No.
439/2020(CÁMARA) y 311/2020 (SENADO) “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DEL SISTEMA
GENERAL DE REGALÍAS PARA EL BIENIO DEL 1 DE ENERO DE 2021 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”
de recursos para financiar las asignaciones del SGR del próximo bienio. No son estas las únicas fuentes de
financiación del SGR. Otros ingresos pueden provenir de la distribución de rendimientos y excedentes
financieros o de saldos acumulados por mayor recaudo, que no fueron presupuestados en su momento.
Tabla 2. Resumen de Supuestos Macroeconómicos del Presupuesto del SGR 2021- 2022
Fuente: MHCP – Plan de Recursos
Al incorporar rendimientos financieros por $1.752 mm y excedentes financieros por $75 mm, que suman $1.827
mm, el presupuesto bienal para 2021-2022 asciende a los $17.255 mm mencionados al comienzo de esta
ponencia. En cumplimiento del Acto legislativo 04 de 2017, los rendimientos financieros se han asignado para
incentivar la producción en municipios productores y portuarios (30%) y para impulsar los Planes de Desarrollo
con Enfoque Territorial PDET a través de la Asignación para la paz (70%); en tanto que los excedentes
financieros se han asignado en su totalidad para los PDET (Tabla 3).
Tabla 3. Ingresos totales aforados bienio 2021 - 2022
Miles de millones de pesos (MM)
Concepto 2021 -2022 % Total % PIB
1. Ingresos Corrientes
15.428
89%
1,50%
1.1 Hidrocarburos
12.290
71%
1,20%
1.2 Minería
3.138
18%
0,30%
2. Ingresos de Capital
1.827
11%
0,20%
2.1 Rendimientos Financieros
1.752
10%
0,20%
2.2 Excedentes Financieros
75
0,40%
0,00%
Total Ingresos (1 + 2)
17.255
100%
1,70%
Fuente: DGPPN- SACP
3.2 Asignación por Componentes de los Recursos del Sistema General de Regalías para el bienio 2021-
2022
Los recursos del sistema están asignados dando estricto cumplimiento a lo dispuesto en la Constitución Política
y en la Ley 2056 de 2020. Estas normas establecen de forma expresa los porcentajes y criterios de asignación
SUPUESTOS 2020 2021 2022
Inflación 2,4 3,0 3,0
PIB Nominal (Billones de $) 1.013,6 1.133,5 1.231,7
Variación PIB Real -5,5 6,6 5,5
Tasa de cambio promedio 3.959,9 3.747,4 3.811,2
Petróleo Brent (Precio pr omedio US$ por barril ) 36,8 50,2 58,8
Petróleo Canasta Colombi ana (Precio promedio ) 27,6 41,0 49,6
Precio Carbón (US$ por Tonel ada) 29,0 54,0 53,0
Producción Petról eo Crudo KBPD 787,0 802,0 813,0
Producción Carbón 74,0 74,0 73,0
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