PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 088 DE 2022 (CÁMARA) Y 88 DE 2022 (SENADO), por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2023
| Fecha de publicación | 11 Octubre 2022 |
| Número de Gaceta | 1236 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXI - Nº 1236 Bogotá, D. C., martes, 11 de octubre de 2022 EDICIÓN DE 109 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA
DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 088 DE 2022 (CÁMARA)
Y 88 DE 2022 (SE NADO)
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia scal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2023.
JEZMI LIZETH BARRAZA
Presidente Comisión Cuarta
H. Cámara de Representantes
KATHERINE MIRANDA PEÑA
Presidente Comisión Tercera
H. Cámara de Representantes
Honorables presidentes:
En atención a la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo
dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de 1992, rendimos ponencia para segundo
debate en plenaria de la Honorable Cámara de Representantes al Proyecto de Ley No 088/2022 (Cámara) y
088/2022 (Senado) “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2023”.
1. INFORME SOBRE EL PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY DEL PGN 2023
En comisiones económicas abordamos el estudio del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación (PGN)
para la vigencia fiscal de 2023, el cual aprobamos en primer debate el pasado 20 de septiembre con algunas
modificaciones que consideramos importantes y se explican más adelante. A continuación, presentamos a los
honorables congresistas un informe sobre las características más importantes de este proyecto.
1.1 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
El pasado 29 de julio, dentro del plazo señalado por el artículo 346 de la Constitución Política, el Gobierno nacional,
por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. José Manuel Restrepo Abondano, puso a
consideración del Congreso de la República el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación (PGN) para
la vigencia de 2023, por un valor total de $391,4 billones. Con motivo del cambio de gobierno, el Dr. José Antonio
Ocampo Gaviria fue designado el pasado 7 de agosto para ocupar esta cartera en reemplazo del Dr. Restrepo.
1.2 EL PROYECTO DE LEY EN CONTEXTO
En esta etapa de transición político -administrativa, el Gobierno entrante, con el fin d e empezar a materializar su
programa de gobierno 2022-2026, expresó su intención de modificar el proyecto de ley radicado por la anterior
administración. Comoquiera que también es competencia legal de las Comisiones Económicas examinar la
viabilidad fiscal de las modificaciones que se propongan a este proyecto, le manifestamos al ministro Ocampo
nuestra intención de evaluarlas y analizarlas cuidadosamente junto con las proyecciones económicas que sustentan
la propuesta inicial, las cuales se encuentran consignadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2022 (MFMP),
presentado por el ejecutivo el 14 de junio en cumplimiento del plazo dispuesto en el artículo primero de la Ley 819
de 2003, o Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.
Así las cosas, desde el pasado mes de agosto, en comisiones económicas, y en sesiones efectuadas por otras
comisiones constitucionales, atendimos las exposiciones del ministro Ocampo y de otros altos funcionarios
del Estado sobre temas relacionados con las propuestas de la nueva administración que se tramitan en esta
Corporación. En especial, aquellas relacionados con lo fiscal y el estado de la economía1. En sus intervenciones,
el ministro se refirió al proyecto de reforma tributaria para la igualdad y la justicia social, que acaba de
presentar, y al proyecto de ley de presupuesto para 2023, radicado por su antecesor, el cual considera
conveniente modificar, por razones que expuso ampliamente.
Respecto a lo fiscal, el ministro expresó su preocupación por la situación fiscal heredada de la administración
anterior. La revisión de las cifras, realizada durante la etapa de empalme, le ha llevado a concluir que el gobierno
Petro realmente heredó un déficit fiscal superior al 5,6% del PIB estimado en el MFMP 2022, puesto que en las
estimaciones no se cumplió el propósito de suavizar el impacto de la volatilidad de las cotizaciones
internacionales –minimizando las brechas entre ellas y el precio interno–, y que “en la práctica el Fondo de
Estabilización del Precio de los Combustibles -FEPC- ha funcionado como un subsidio a los precios de los
combustibles”. Según estimaciones del Comité Autónomo de la Regla Fiscal -CARF-, el déficit de este fondo
causado entre enero y agosto de 2022 llegó a $24,7 billones, por lo que el ministro Ocampo consideró endeble
la relación de las cuentas del gobierno anterior con la realidad, ya que el déficit fiscal del Gobierno Nacional
Central -GNC-, proyectado en 5,6% del PIB para 2022, está subestimado por cuenta de los gastos del FEPC.
La existencia de este subsidio al consumo de los combustibles líquidos y los biocombustibles constituye una
presión de gasto para las finanzas nacionales. Desde 2021 este ha crecido de forma exponencial a través de
la ampliación del diferencial de compensación del FEPC, que, por mandato de la Ley 1819 de 2016, se activa
cuando el precio internacional de esta clase de combustibles es mayor que el precio interno pagado al productor.
Por la guerra en Ucrania, el precio del petróleo Brent, que es la calidad de referencia para Colombia, llegó a
registrar, en junio pasado, cotizaciones diarias de hasta US$122 por barril. Con el fin de pagar parte del déficit
del FEPC, el gobierno saliente programó en el PGN 2022 pagos por $14,2 billones, los cuales cubren el déficit
acumulado hasta marzo de este mismo año. El déficit previsto entre abril y diciembre de 2022 se cubrirá con
cargo al PGN de 2023 ($19,3 billones); sin embargo, la administración saliente no programó recursos para
cubrir el déficit que pueda causarse en 2023 y le dejó la solución de este problema a la actual administración.
Respecto a lo económico, el nuevo equipo técnico del ministerio de Hacienda también ha revisado el
pronóstico de crecimiento de la economía. El gobierno revisó al alza la estimación de crecimiento del PIB para
2022 de un 6,5% proyectada en el MFMP 2022 a un aumento del 7,7%. Sin embargo, para el próximo año, el
Ministerio de Hacienda prevé un crecimiento de la economía del 1,8%, desde un objetivo previo de 3,2% del
MFMP 2022. El ministro Ocampo atribuyó las menores expectativas de crecimiento económico al impacto de la
alta inflación, al retiro del estímulo monetario, a la desaceleración de la economía mundial, y a la necesidad de
reducir los elevados desbalances en las cuentas fiscales y externas alcanzados por el país. En igual sentido, el
pasado 30 de septiembre, el equipo técnico del Banco de la República actualizó sus proyecciones de
crecimiento económico nacional: para 2022 aumentó su proyección de 6,9% a 7,8% y para 2023 la redujo de
1,1% a 0,7%. Los resultados del primer semestre, con un crecimiento de 10,6%, sustentan la revisión de la
proyección para el cierre 2022, mientras que el riesgo creciente de recesión global en medio de una inflación
que aún no cede explica la revisión a la baja para 2023. En todo caso, ambas visiones coinciden en que a partir
del segundo semestre de 2022 la economía colombiana afronta un proceso de desaceleración con alta
probabilidad de acentuarse en 2023.
Adicionalmente, el ministro señaló que si bien uno de sus objetivos esenciales en la cartera de Hacienda será
recuperar el grado de inversión por parte de las agencias calificadoras de riesgo que perdió Colombia el año
pasado a causa del desajuste de las medidas fiscales adoptadas para enfrentar la pandemia de coronavirus,
1 https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntOrdenNacional/pages_pgn
Página 2 Martes, 11 de octubre de 2022 Gaceta del Congreso 1236
admitió que no es este un tema fácil y no espera una pronta recuperación del grado de inversión, no, por lo
menos en el corto plazo. Basta recordar la ocasión anterior en que se perdió el grado de inversión, el país tuvo
que esperar 11 años para recuperarlo. El ministro expresó su deseo de que no sea tanto en esta ocasión, pero
resaltó que este no es un tema de corto plazo.
El ministro también se refirió a las propuestas de la nueva administración. En primer lugar, las relacionadas con
el proyecto de reforma tributaria, que presentó recientemente2, y, en segundo lugar, con el proyecto de ley de
presupuesto para 2023, presentado por su antecesor que, como lo ha manifestado en diferentes ocasiones, no
refleja los intereses ni las prioridades de este gobierno.
El ministro señaló que las apropiaciones para inversión no se corresponden con el plan de gobierno. La
inversión se programó con base en prioridades de gasto que distan de las del nuevo gobierno; por esta razón,
el ministro ha recomendado al Congreso de la República modificar la norma orgánica, cuando se presente la
ocasión, para que sean los gobiernos entrantes los responsables de la programación del plan de gastos e
inversiones para el primer año de la administración y no el saliente, como ocurre actualmente. Coincidimos con
el ministro, cuando afirma que es absurdo que las prioridades de gastos del primer presupuesto del gobierno
entrante las defina el gobierno saliente, porque es claro que la gente votó por un cambio que debe verse
reflejado en la composición del presupuesto y en la manera como este se asigne y priorice.
Esto puede verse claramente en que el proyecto de presupuesto radicado por la administración anterior muestra
una reducción significativa de la inversión, respecto al monto del año previo. Pudimos constatar que este
fenómeno afecta a múltiples sectores que hacen parte del PGN. Podríamos decir que el presupuesto que dejó
la administración Duque para 2023 limitó la inversión en todos los aspectos y en la mayoría de las áreas. Por
esto mismo, los representantes de la nueva administración, en diferentes sectores, nos señalaron la
conveniencia de revisar al alza el contenido del proyecto en materia de inversión.
Así mismo, el ministro Ocampo también consideró conveniente revisar el presupuesto de funcionamiento toda
vez que, de acuerdo con los cálculos efectuados, el repunte de la inflación golpeará al alza el pago de algunos
rubros atados a la variación de la inflación, en especial los relacionados con el costo de la nómina y las
pensiones. También tendrán efecto sobre diferentes agregados del gasto y de los ingresos las variaciones de
fundamentales macroeconómicos importantes como el tipo de cambio, la tasa de interés, y el comportamiento
de los precios internacionales de diferentes insumos. En consonancia con lo anterior, el gobierno puso a
consideración de las comisiones una propuesta de ajuste al proyecto de ley que se resume más adelante.
El ministro de hacienda también llamó la atención sobre la importancia de revisar los parámetros cuantitativos
de la regla fiscal, toda vez que estos concentran el ajuste fiscal en los próximos cuatro años. Con este proceder
se le resta flexibilidad a la política fiscal para apoyar la transformación productiva y social que necesita el país,
para afrontar el cambio climático y disminuir la pobreza y la desigualdad. Esto mismo lo reiteró recientemente
el presidente Petro3 al reinstalar la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del
Acuerdo Final (CSIVI), cuando afirmó que “para lograr la paz en Colombia es necesario reformar el Marco Fiscal
del país y priorizar la compra de tierras” (…);
“debemos aceptar que hay que hacer un esfuerzo presupuestal
para comprar las tierras, que ese esfuerzo presupuestal no debe ser subsumido por un crecimiento del precio
de la tierra que harían sus poseedores, dado que está concentrada su propiedad de una manera horrorosa.” Es
2 El ministro insistió en la importancia de la reforma tributaria para corregir deficiencias estructurales del sistema tributario nacional en materia de
progresividad, eficiencia y simplicidad. Esto, al mismo tiempo que permite financiar un porcentaje mayor del gasto con ingresos permanentes en aras de
afianzar la sostenibilidad fiscal, al propiciar la reducción del déficit y la deuda pública.
3https://www.valoraanalitik.com/2022/10/02/petro-plantea-romper-marco-fiscal-para-la-paz/# .YzsBHonFv1R.mailto
una propuesta que, no obstante, deberá analizarse a la luz de la aplicación del criterio de sostenibilidad fiscal
consagrado en el artículo 334 de la Constitución Política, mediante el Acto legislativo 03 de 2011. Norma que
ordena orientar la intervención del Estado en un marco de sostenibilidad fiscal, donde las Ramas y Órganos del
Poder Público, desde el ámbito de sus competencias, deben colaborar de forma armónica para alcanzar los
objetivos del Estado Social de Derecho.
Lo anterior es consistente con lo expresado por el ministro cuando destacó su seguridad sobre la importancia
de efectuar ajustes a la propuesta presupuestal de la anterior administración para que se considere de forma
más realista la dinámica económica, fiscal y social del país y sus perspectivas. En esta misma línea se requieren
medidas de intervención estatal que ayuden a retomar el dinamismo de la actividad productiva y a restablecer
el tejido social en el corto plazo, al tiempo que ayuden a reorientar la economía por la senda de una transición
energética gradual y ordenada, de cara a mejorar el ingreso y la calidad de vida de los colombianos en medio
de los desafíos que impone el cambio climático. Objetivos que también demandan adoptar una postura de
política fiscal activa y financieramente responsable4.
Desde este punto de vista, y con base en información lo más actualizada posible, se hizo evidente la necesidad
de revisar el monto, las fuentes de financiación, los ingresos y los gastos proyectados para el PGN 2023. En
una situación con inflación galopante5, notorio fortalecimiento del dólar a nivel internacional y crecientes
perspectivas de desaceleración de la economía mundial se precisa revisar muchos de los supuestos que se
emplearon en la elaboración del Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022 que se presentó al
Congreso de la República el pasado 14 de junio. Creemos que es pertinente actualizar los supuestos
relacionados con inflación, devaluación y crecimiento económico, para que, pese a la incertidumbre propia del
comportamiento de estas variables, la ejecución del PGN permita cumplir las funciones del Estado y mantener
el déficit fiscal y la deuda pública dentro de horizontes responsables.
Como se dijo antes, el repunte de la inflación impactará al alza el pago de algunos gastos de funcionamiento
principalmente relacionados con el costo de las nóminas y las pensiones. Así mismo, la mayor inflación, en
especial la de alimentos, que en septiembre evidenció un ritmo anual de 26,6%, le resta poder adquisitivo a las
transferencias monetarias destinadas a proteger los ingresos de la población pobre y vulnerable, por lo que
coincidimos en que es razonable la propuesta del ministro.
En vista de lo anterior, y con base en proyecciones actualizadas, con fundamento en la propuesta del ministro
Ocampo se consideró que, dentro de los parámetros de la regla fiscal, sería viable financiar en este
proyecto de PGN $14,2 billones adicionales para gasto nuevo, distribuido así: $3 billones para gastos
de funcionamiento, dado que la aceleración de la inflación obliga a revisar las apropiaciones para pagar
nómina estatal y pensiones; y $11,2 billones en inversión. Sectores tan importantes como inclusión social,
agropecuario, minas y energía, ciencia, tecnología e innovación, cultura, vivienda, ciudad y territorio, entre
muchos otros, no contaban con los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de su gestión. Esta
percepción coincide con las conclusiones a las que hemos llegado numerosos congresistas en las diferentes
4 De acuerdo con el director de la DIAN, Dr. Luis Carlos Reyes (La República 18 de agosto), la reforma tributaria es fundamental para conseguir los
recursos necesarios para llevar a cabo las ambiciosas propuestas hechas durante la campaña presidencial. Pero la equidad no puede lograrse
únicamente a través de impuestos; por ello se necesitan programas sociales agresivos y de calidad. Este es un gobierno que está comprometido con el
fortalecimiento de la industria nacional y por ende se van a fomentar las industrias estratégicas. El Gobierno entiende la importancia de fomentar su
desarrollo, para hacerlo se está buscando una transición de beneficios tributarios, hacia un esquema de programas de fomento empresarial financiado
con el Presupuesto General de la Nación.
5 De acuerdo con el DANE en septiembre pasado, la inflación anual fue impulsada por el repunte en los precios de los alimentos y llegó a 11,4%, su
nivel más alto desde marzo de 1999.
sesiones de comisiones, los gremios, en las presentaciones realizadas por los representantes de estos, y en
las solicitudes de la sociedad civil.
Vale la pena señalar que esta propuesta de adición no incluye los posibles recaudos derivados de la reforma
tributaria. El monto de estos recursos dependerá de la aprobación del proyecto de reforma tributaria para la
igualdad y la justicia social (118 Cámara y 131 Senado), radicado el pasado 8 de agosto.
En esta dirección avanzamos en las reuniones celebradas con el ministro. Este consideró que es factible
obtener la suma propuesta de $14,2 billones mediante mayores recaudos provenientes de la gestión de la DIAN,
dividendos de Ecopetrol, empréstitos de la banca multilateral y recursos propios en algunos establecimientos
públicos. La importancia de estas fuentes adicionales es que mantendrán el déficit fiscal y el endeudamiento
público dentro de los parámetros de la regla fiscal que se han planteado hasta ahora, atendiendo que esta
norma para 2023 obligará a reducir el déficit del GNC de forma considerable6. No obstante, se debe resaltar
que muchos de los programas asociados a gasto social son ya parte de las políticas de Estado, los cuales hay
que defender a toda costa. No hacerlo agravaría la situación de hambre, pobreza y desigualdad que vive el
país.
A juicio del ministro Ocampo, la composición y el monto del presupuesto para la próxima vigencia fiscal será
fundamental para consolidar la recuperación social, económica y fiscal del país. El presupuesto de 2023 debe
responder a estas necesidades y poner en primer lugar lo social, sin dejar de lado el apoyo a la expansión de
la capacidad productiva del país, generadora de empleo, ni la reducción gradual del déficit fiscal, en línea con
la senda de sostenibilidad definida en la regla fiscal, que facilite el acceso del país a los mercados de capital.
Con la modificación al proyecto de ley de presupuesto, que se detalla más adelante, se busca obtener un
presupuesto fiscalmente responsable, acorde con las perspectivas de mayores recaudos derivados del
dinamismo del recaudo tributario y los excedentes financieros. Los primeros, asociados con la gestión de la
DIAN y la puesta en marcha de las medidas para reducir la evasión contenidas en la Ley 2155 de 2021. Los
segundos, por efecto de las utilidades transferidas por Ecopetrol a la Nación, gracias al ciclo de altos precios
del petróleo. El monto del PGN presentado en esta ponencia no considera los ingresos que puedan provenir de
la reforma tributaria propuesta por esta administración. En estas circunstancias, el presupuesto de inversión
pasaría de $69,6 billones en 2022 a $74,03 billones en 2023, con un crecimiento nominal de 6,3%.
Este PGN, con las modificaciones sobre su composición, que se aprueben en esta etapa en el Congreso, será
una apuesta por lo social, que será lo prioritario, en el marco del cumplimiento del acuerdo de paz y la búsqueda
de la paz total. El sector educación liderará el mayor gasto, sin descuidar el gasto en salud que también hace
parte de este grupo de programas sociales, cuya continuidad se garantizará. Además, se adoptarán las medidas
que se requieran para fortalecer la capacidad productiva del país, impulsar la transición energética y enfrentar
los efectos del cambio climático, que pueden ser muy duros para el país.
En la misma línea se expresó el Dr. Jorge Iván González, director del Departamento Nacional de
Planeación (DNP), quien resaltó que en 2023 se debe evitar el retroceso de la inversión pública. En la vigencia
2023 se debe empezar a integrar el PGN con los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. El
primer pilar gira en torno a las premisas de Paz Total, que albergará el componente de la reforma rural integral
con un enfoque territorial y diálogo social incluyente. El segundo pilar es la Justicia Social ligado con el objetivo
6 El artículo 60 de la Ley 2155 de 2021 obliga al Gobierno Nacional Central a reducir su déficit primario neto estructural de 4,7% del PIB en 2022 a
1,4% del PIB en 2023.
de alcanzar la cohesión social mediante la inclusión, equidad y pertenencia. El tercer pilar es la Justicia
Ambiental con el enfoque de tener en el país una producción sostenible, adaptación y mitigación del cambio
climático y una adecuada gestión del agua.
Estos tres pilares se deben complementar con los ejes que se han venido socializando recientemente y que
incorporan puntos fundamentales como el Ordenamiento Territorial hacia la Paz Total; la Seguridad Humana y
la Justicia Social; el Derecho Humano a la Alimentación; la Transición Energética y el Crecimiento Verde con
Justicia Ambiental; la Convergencia Social-Regional y la Estabilidad Macroeconómica.
El reto de integrar el PND con el PGN es colosal: las rentas con destinaciones específicas, y en general la
inflexibilidad presupuestal, han limitado mucho las posibilidades de planeación en el país. Del presupuesto total
de inversión, a lo sumo 20% es susceptible de ser orientado hacia los objetivos del nuevo plan de desarrollo: el
80% restante está preasignado en virtud de mandatos legales y compromisos contractuales derivados de la
ejecución de vigencias futuras. Otro reto que involucra al gobierno nacional, al Congreso y a los gobiernos
territoriales es buscar mecanismos, dentro del marco constitucional vigente, que permitan integrar el PGN con
el presupuesto del Sistema General de Regalías. Hay que impulsar el presupuesto por programas en aras de
avanzar hacia la convergencia en el desarrollo territorial mediate el uso eficiente de los recursos públicos de los
tres niveles de gobierno.
En sesión de comisiones también tuvimos la oportunidad de escuchar la intervención del Gerente General del
Banco de la República, doctor Leonardo Villar. En nombre de la Junta Directiva del Banco de la República
(JDBR), y de conformidad con lo previsto en el artículo 5° de la Ley 31 de 19927, el gerente presentó en las
comisiones los informes a los que se refiere dicho artículo.
Sobre el proyecto de presupuesto para 20238señaló que, desde el punto de vista formal, el proyecto de PGN
para 2023 atiende los preceptos del EOP y es coherente con el cumplimiento de la regla fiscal y las metas
establecidas en el MFMP 2022, definidas teniendo en cuenta la ejecución de los programas esenciales de
inversión social sin afectar la sostenibilidad fiscal del país. Este proyecto se elaboró en un contexto de
recuperación de la actividad productiva luego de la crisis sanitaria y económica generada por la pandemia del
COVID 199.
Aunque desde 2021 ha mejorado el panorama en materia de crecimiento económico y recuperación de los
ingresos fiscales, el déficit fiscal y la deuda del gobierno siguen siendo muy altos: 7,1% del PIB y 63,8% del
PIB, respectivamente.
Para el actual 2022 el MFMP anticipa una mejor situación fiscal: el déficit del gobierno sería 5,6% del PIB y la
deuda descendería a 59,1% del PIB, mientras que para 2023 se estima un déficit total del gobierno nacional
equivalente a 3,6% del PIB y un déficit primario neto estructural de 1,4% del PIB, que es el nivel requerido por
7 Ley 31 de 1992. ARTÍCULO 5º. Programa e informes al Congreso. Dentro de los diez días siguientes a la iniciación de cada período de sesiones
ordinarias, la Junta Directiva del Banco a través de su Gerente presentará un informe al Congreso de la República, sobre la ejecución de las políticas
monetaria, cambiaria y crediticia, en el cual se incluirán por lo menos, las directrices generales de las citadas políticas, una evaluación de los resultados
logrados en el período anterior, y los objetivos, propósitos y metas de las mismas para el período subsiguiente y en el mediano plazo. Así mismo deberá
presentar un informe sobre la política de administración y composición de las reservas internacionales y de la situación financiera del Banco y sus
perspectivas. // (…).
8 El proyecto radicado el pasado 29 de julio afora ingresos por $391,4 billones, de los cuales el 64% ($250,6 billones) iría a gastos de funcionamiento,
$78 billones (19,9%) al pago del servicio de la deuda y $62,8 billones (16%) a inversión. Como porcentaje del PIB, el presupuesto pesa el 27%. De
aprobarse así, en términos del PIB, mientras el funcionamiento aumenta en 1,8 pp y la deuda en 0,1 pp, la inversión disminuiría en 0,8 pp.
9 https://www.banrep.gov.co/es/publicacion-intervencion-gerente-general-debate-proyecto-presupuesto-general-nacion-2023.
Gaceta del Congreso 1236 Martes, 11 de octubre de 2022 Página 3
la nueva regla fiscal. El cumplimento de esta regla permitirá que la deuda del gobierno se ubique en un nivel
cercano al 55% del PIB a finales de 2025.
En términos del gerente del banco central, los niveles actuales de endeudamiento público todavía son elevados
y generan vulnerabilidades que pueden agravar las consecuencias de los choques económicos adversos,
además de limitar la capacidad de reacción de la política económica. Por la interacción que existe con la política
monetaria, la credibilidad de la política fiscal juega un papel esencial para evitar que se recargue el ajuste
macroeconómico sobre las tasas de interés. En primer lugar, la sostenibilidad fiscal es un aspecto fundamental
para determinar el acceso al financiamiento interno y externo tanto del sector público como del privado y, en
segundo, la trayectoria del déficit fiscal constituye una variable clave para determinar la composición del ajuste
entre los agentes de la economía y el monto del presupuesto que deba asignarse para atender las obligaciones
de deuda. El aumento de las tasas de interés que debe pagar el gobierno junto con las primas de riesgo podría
reflejarse en un aumento del presupuesto para atenderlas, lo cual se traduciría, a su vez, en mayores tasas de
interés reales y en presiones sobre el tipo cambio que afecten al sector privado y limiten el accionar de la política
monetaria.
Al referirse al proyecto de reforma tributaria, “Ley para la Igualdad y la Justicia Social”, el gerente del Emisor
llamó la atención sobre la necesidad de tener en cuenta que su aprobación debe llevar a una revisión del
estimativo de ingresos y de gastos a partir de 2023 y a ajustes en el PGN del próximo año, en especial, si se
considera que desde el punto de vista de la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de la deuda pública,
es esencial que el presupuesto que se apruebe este año en el Congreso y los de los siguientes años, sean
consistentes con los ingresos adicionales que se obtengan, de forma que se pueda avanzar en el proceso de
consolidación fiscal.
Por otra parte, el Contralor Delegado para Economía y Finanzas de la Contraloría General de la República, así
como algunos otros honorables congresistas, miembros de las comisiones económicas, expresaron sus
inquietudes respecto a la reducción del presupuesto de inversión, algunos supuestos macroeconómicos, en
especial respecto al efecto que pueda tener la inflación y la depreciación del peso sobre la inversión, la deuda
y la canasta familiar y cómo pueda afectar el monto y contenido del PGN.
La Contraloría General de la República (CGR) señaló que en 2023 el crecimiento económico nacional se puede
desacelerar debido a la contracción de la política monetaria y la recesión de la economía global. La primera
limitaría el consumo y la inversión y la segunda acotaría las posibilidades de crecimiento de las exportaciones
colombianas. La CGR añadió que las tasas de interés mundiales podrían aumentar el costo del financiamiento
público y privado. Si bien los precios del petróleo favorecen la renta petrolera pueden crear presiones de déficit
fiscal por la vía de su impacto sobre los subsidios al precio interno de los combustibles. Una inflación superior
al 5,6% y una devaluación superior a la proyectada en el MFMP también impactan el presupuesto, en especial
el pago de intereses de la deuda pública.
La CGR también destacó la caída de la inversión en alrededor del 10% respecto al presupuesto de la vigencia
2022. Situación que compromete programas de gasto dirigidos a elevar la productividad y la competitividad del
país, así como la continuidad de programas sociales de vital importancia en materia de reducción de la pobreza
y la desigualdad. A juicio de la CGR el país requiere elevar la inversión pública, dentro de los techos de gasto
y deuda que permite la regla fiscal. Colombia tiene un nivel de gasto inferior al promedio de los países de la
OCDE, y por tanto recortar programas de gasto con criterios puramente financieros de corto plazo impediría
elevar la productividad nacional y ello sería contrario al objetivo de preservar la sostenibilidad fiscal mediante
mayores ingresos tributarios derivados de la actividad económica.
Así mismo, en sesiones de revisión del proyecto de ley se inquirió por el propósito de algunas disposiciones
generales y otros temas relacionados con la gestión de los recursos públicos y la capacidad del Gobierno para
cumplir las metas fiscales. El ministro de Hacienda y el director del DNP y sus funcionarios ofrecieron con detalle
las explicaciones correspondientes.
Otras comisiones constitucionales. En cumplimiento del artículo 4º de la Ley 3ª de 199210, las otras
comisiones mostraron un interés encomiable por analizar los asuntos de su competencia en el contexto del
proyecto de presupuesto de 202311. Para hacerlo, citaron a los responsables gubernamentales de las áreas
respectivas. Recibimos con interés sus informes y recomendaciones sobre el proyecto de ley, y trasladamos
copia de estos al ministro Ocampo.
La mayoría de las comisiones coincidieron con el ministro en expresar su preocupación por la cuantía o
composición de la inversión, tanto en términos de clasificación regional como sectorial, por lo que le han
solicitado al ministro un replanteamiento del presupuesto. Recibimos manifestaciones de preocupación sobre
las asignaciones, entre otras, para educación e infraestructura educativa, salud, deporte, vivienda, gasto social,
justicia, cultura, ciencia y tecnología, sector agropecuario, ambiente, y como en años anteriores en gestión del
riesgo, y vías terciarias tan prioritarios en esta coyuntura. En muchos casos, las comisiones fueron enfáticas en
rechazar también el tratamiento recibido en materia de inversión sectorial o regional. En otros, manifestaron
que la crítica situación sanitaria, climática y de orden público que vive el país requiere de un mayor esfuerzo
presupuestal en las regiones más afectadas para hacer frente a la grave situación que ocurre al interior de cada
una de ellas. Si el Gobierno quiere apoyar con decisión el proceso de recuperación social y económica del país
y la recuperación del tejido social, debe ser más activo en materia de gasto público y en las decisiones de
priorización de este. Así mismo, en sesiones celebradas con participación de diferentes ministros, jefes de
importantes órganos de control y del sector jurisdiccional, expresaron su preocupación por los montos
asignados a su sector, en particular a los órganos que hacen parte del PGN, que consideraron insuficientes, lo
cual podría poner en dificultades el cumplimiento de sus funciones y responsabilidades, en el marco del nuevo
plan de gobierno.
1.3 APROBACIÓN DEL MONTO DEFINITIVO DEL PGN 2023
En las reuniones con el ministro Ocampo y su equipo técnico analizamos la formulación del presupuesto. En
este ejercicio estuvimos de acuerdo sobre la importancia de definir con la mayor transparencia la factibilidad de
recaudar los recursos aforados en el presupuesto de 2023 que aseguren el financiamiento del presupuesto de
esa vigencia, en especial de los programas sociales dirigidos a la población más vulnerable.
En estas reuniones le manifestamos al ministro Ocampo nuestra conformidad con la ejecución de iniciativas
cuya ejecución se comenzó en la administración anterior, sin mencionar las que se tenga previsto iniciar con
base en el Plan Nacional de Desarrollo que presentará el Gobierno nacional. En este punto, desde el Congreso,
10 Ley 03 de 1992: “Artículo 4o. Para los efectos previstos en los artículos 341 y 346 de la Constitución Nacional serán de asuntos económicos las
Comisiones Tercera y Cuarta. Dentro de los veinte (20) días siguientes a la presentación de los proyectos de presupuesto de rentas y apropiaciones,
plan nacional de desarrollo y plan de inversiones, cada Comisión rendirá informe y recomendaciones sobre los temas de su conocimiento a las Comisiones
Económicas Tercera y Cuarta”.
11 La Ley 1985 de 2019 "Por medio de la cual se dictan normas para la creación de la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP) del Congreso
de la República y se dictan otras disposiciones" dispone: “ARTÍCULO 6°. Modifíquese el artículo 39 de la Ley 38 de 1989 y el artículo 56 del Decreto 111
de 1996, el cual quedará así: “ARTÍCULO 39. Una vez presentado el proyecto de presupuesto por el Gobierno Nacional, las comisiones del Senado y
Cámara de Representantes, durante su discusión, oirán al Banco de la República y a la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal, para conocer su
opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y del nivel de gasto propuesto. (…)”. Debemos advertir que la Oficina en mención, creada
por esta ley, está en vía de reglamentación y conformación.
le hemos reiterado al ministro, y por su intermedio al presidente Petro, que no se olvide de la importancia de
incluir programas estratégicos para la activación de las economías regionales y locales, cuya ejecución
satisfaga las necesidades de nuestras comunidades, solucione muchos de sus problemas y mejore su calidad
de vida.
No podemos perder de vista que el crecimiento de la productividad y la competitividad se da desde las regiones,
en especial en las zonas rurales y agrícolas, y en las zonas de frontera, tan olvidadas. Los congresistas
recibimos permanentemente, en todas partes, de los habitantes de la Colombia profunda, solicitudes para que
se ejecuten proyectos relacionados con el apoyo a la producción agropecuaria, asistencia técnica, agua,
insumos para la producción, plantas de tratamiento de aguas residuales (PTARs) y servicios ambientales,
conectividad, energía y salud, vivienda rural, infraestructura deportiva y cultural, fortalecimiento de los espacios
culturales en todos los municipios y apoyo a las actividades asociadas al turismo, vías terciarias y apoyo a los
proyectos productivos de aquellos compatriotas que se han acogido al acuerdo de paz y de otros que han sido
desplazados a regiones de baja productividad.
El presidente Petro ha hecho un llamamiento claro a los alcaldes y a otras autoridades regionales sobre la
necesidad de adoptar, a la mayor brevedad, todas las medidas que sean necesarias ante la alta probabilidad
de ocurrencia de un invierno intenso derivado de un triple episodio consecutivo de la Niña, que se inició en
septiembre de 2020. Es una decisión para resaltar. Coincidimos con el presidente en que es urgente atender
con previsión esta grave situación. A lo largo de 2022 numerosas poblaciones y regiones de Colombia se han
visto afectadas por un invierno que ha sido particularmente intenso y prolongado. En numerosas regiones del
país, viviendas, vías, cultivos y terrenos productivos han sido inundados o destruidos por el agua, el viento, el
desbordamiento de ríos y quebradas y otros fenómenos como derrumbes y desplazamiento de masas,
causando enormes pérdidas humanas y materiales. Por su parte, centros y regiones estratégicas para el
abastecimiento alimentario y productivo del país no encuentran salida a los mercados ni a los puertos, ni sus
habitantes pueden trasladarse a otras regiones del país.
Coordinadores y ponentes consideramos que es urgente la intervención del Estado en todos sus niveles de
gobierno. Se deben adoptar medidas para superar la emergencia invernal que se viene y para iniciar cuanto
antes la puesta en marcha de soluciones estructurales para las regiones y sus gentes, que, como ocurre con
frecuencia, afectan a la población más vulnerable. Este no es un capricho de nuestras comunidades, el cambio
climático ha mostrado que es una realidad que está afectando de una manera terrible todas las zonas del país.
Ante esta situación, de gravedad inusitada, exhortamos al Gobierno nacional para que asigne los recursos del
presupuesto nacional en las cuantías que la superación de esta problemática demanda. No podemos dejar de
atender las solicitudes de las comunidades de estas regiones del país.
El COVID 19 puso de presente el reto que ha significado para el país el problema de conectividad. Incrementar
la cobertura de los servicios de internet de alta calidad en todo el país es hoy una inversión estratégica para la
competitividad económica y el bienestar social. Por todo esto, reiteramos el llamado a los órganos que asignan
los recursos al presupuesto y aquellos que definen su utilización para que no dejen por fuera las solicitudes de
las comunidades en estas regiones. Los niños y adolescentes en todo el país, en las zonas más pobres y en la
ruralidad han perdido años de estudio y muestran retrasos inmensos en su preparación académica, no solo por
la pandemia, también por los efectos de la corrupción, que han afectado el acceso de niños y adolescentes a
un servicio que hoy es un derecho fundamental para su crecimiento y desarrollo intelectual.
Estas peticiones son reclamos y demandas urgentes de nuestros conciudadanos que no pueden desatenderse
y que nosotros como sus representantes, elegidos democráticamente, tenemos la obligación de presentar a
consideración del Gobierno nacional. Velaremos porque las regiones y sus habitantes, en especial los sectores
más vulnerables, reciban el apoyo que merecen por parte del Gobierno.
Como resultado de las actividades que reseñamos en las páginas anteriores contamos ahora con elementos
adicionales de análisis para el estudio y evaluación de las implicaciones económicas y sociales de este proyecto
de presupuesto y para plantear alternativas que contribuyan a mejorar las propuestas del Ejecutivo. En
situaciones como las que atraviesa el país, esta Corporación siempre ha actuado con la máxima
responsabilidad. Así lo ha hecho antes cuando se ha requerido preservar la solvencia de las finanzas públicas;
así lo haremos ahora al abordar el análisis del proyecto de ley de presupuesto, con el cual se inicia una nueva
administración que ha expresado su decisión de impulsar transformaciones fundamentales en la calidad de vida
de nuestros compatriotas.
Los ponentes y coordinadores estuvimos de acuerdo en que es posible y razonable la solicitud ministerial de
mejorar la distribución propuesta de los recursos para hacer más eficiente el gasto de la Nación. En un ambiente
de discusión franca y creativa, le recomendamos al ministro Ocampo revisar, en el curso de los debates, los
procedimientos empleados para asignar y distribuir los recursos para inversión y otros programas de gasto
público social. Al respecto encontramos la mayor receptividad por parte del ministro quien manifestó, en las
reuniones con los ponentes y coordinadores y con los miembros de las comisiones económicas, su disposición
de hacerlo y su compromiso para buscar cómo mejorar las asignaciones presupuestales, en especial las
destinadas a sectores que requieran un refuerzo en materia presupuestal, entre otros, inclusión social, medio
ambiente, servicios públicos domiciliarios, conectividad y otros que mencionamos en párrafos anteriores,
fundamentales para la actividad productiva, la generación de empleo y la competitividad, sin olvidar al sector
agropecuario, estratégico para el éxito del proceso de implementación del acuerdo de paz y la soberanía
alimentaria del país.
Para atender las solicitudes anteriores, el 10 de septiembre el CONFIS aprobó la actualización del plan
financiero incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 202212, presentado a consideración del Congreso
el pasado 14 de junio. Esta revisión se realizó con base en el análisis de información reciente sobre inflación,
devaluación, tasas de interés y crecimiento económico que resulta relevante para actualizar la proyección de
ingresos y gastos del PGN 2023. Esto, sin dejar de desconocer la incertidumbre propia del comportamiento de
estas variables a nivel nacional e internacional. En este aspecto no podemos perder de vista que el país enfrenta
grandes desafíos económicos en un contexto internacional de aceleración inflacionaria, desaceleración de la
economía mundial, reducción de los flujos de comercio internacional, endurecimiento de la política monetaria
en las economías más avanzadas para controlar las expectativas de inflación, una menor disponibilidad de
financiación y un mayor costo crediticio para las economías emergentes, en medio de una elevada volatilidad
de los mercados financieros.
Como resultado de lo anterior y, ante la importancia de incrementar el gasto de inversión, evitar faltantes de
gasto por el efecto inflacionario y asegurar que desde el comienzo de la próxima vigencia puedan ejecutarse
programas sociales que requieren ser fortalecidos y mejorados, el ministro señaló su intención de proponer un
incremento en el presupuesto de rentas y recursos de capital hasta por $14,2 billones, con el objeto de financiar
este gasto. Los recursos provendrán de ingresos corrientes de la Nación, recursos del capital y recursos propios
de los establecimientos públicos nacionales (Véase Cuadro 1). Estos ingresos fiscales permitirán financiar el
12 El MFMP 2022 fue presentado a consideración del Congreso el 14 de junio de 2022 en cumplimiento del artículo 1º de la Ley 819 de 2003. Esta norma
indica que: “Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto”. (…).
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