Principio de la buena fe y responsabilidad de la administración pública
| Autor | Roosvelt Jair Ospina Sepúlveda |
| Cargo | Abogado de la Universidad de Cartagena. Especialista en Derecho Administrativo y Magíster en Derecho de la Universidad de Antioquia |
| Páginas | 189-215 |
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Desde tiempos pretéritos se ha aceptado el valor del principio de la buena fe en las relaciones privadas, sobre todo en las relaciones jurídicas civiles y comerciales como un reconocimiento de la dignidad humana, en virtud del cual los negocios jurídicos se presumen pactados de buena fe y obligan no sólo a lo que el tenor literal del respectivo negocio jurídico expresa, sino a todo aquello que de su naturaleza intrínseca emana. Esta caracterización consensual ha sido aceptada en las relaciones bilaterales de los Estados en virtud del principio "pacta sum servanda", como una de las representaciones de su aplicabilidad en el derecho público. Nuestra Constitución Política lo consagró expresamente en su artículo 83, para regular las relaciones entre los particulares y el Estado, presumiendo la buena fe de los particulares cuando actúan frente al Estado.
El principio general de la buena fe ha entrañado desde sus orígenes más remotos una misma signiicación: ideas de Lealtad y de Conianza (ides o bona ides)1,
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entendiendo por tales nociones en las relaciones interpersonales, aquella actitud enderezada a realizar lo que se dice, o quien actúa conforme a lo ofrecido; en otros términos, dicha noción implica la necesaria correlación entre la lealtad que la persona guarda por la palabra empeñada y la conianza de la que goza en el medio social en el cual se desenvuelve.
En nuestro ordenamiento jurídico, la noción de buena fe como principio general de derecho que irradia todo el sistema, parecía problemático con la legislación vigente hasta la Constitución Política de 1991. Ello obedecía, quizás, a que su consagración legal en el Código Civil (Artículos 764, 768, 1603, entre otros) y en el Código de Comercio (Artículos 863 y 871), regulaba materias muy especíicas: en el primer caso se estableció en el título de bienes y de contratos; mientras que, en el segundo, lo fue en materia de obligaciones y de relaciones contractuales de naturaleza mercantil. Sin embargo, con el advenimiento del artículo 83 de la Constitución Nacional se zanjó cualquier duda sobre su operancia tanto en los ámbitos privados negociales, como en las relaciones de derecho público. No porque con precedencia no fuera exigible, sino porque su consagración constitucional le dio el status y la claridad necesaria para su reivindicación directa como fuente de obligaciones. Su tenor literal es el siguiente: "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas".
Esta disposición no deja lugar a dudas sobre la aplicabilidad del postulado de la buena fe en el derecho administrativo. Así, por ejemplo, con la expedición de la Ley 80 de 1993 (Ley de Contratación Estatal), se consagró expresamente en el artículo 5, inciso segundo, un deber exigible a los contratistas:
(...) 2. Colaboración con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, de manera general, obraran con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones y entrabamientos que pudieran pre-sentarse (...)
Por otro lado, el artículo 28 de la misma normatividad, en cuanto tiene que ver con las reglas de interpretación de las cláusulas contractuales precisó que:
"(...) En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración a los ines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos (...)"
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Igualmente, constituyen manifestación del desarrollo legal y reglamentario del artículo 83 de la Constitución Nacional, el Decreto 2150 del 05 de diciembre de 1995 (Estatuto Antitramitología) y, más reciente, la Ley 962 del 08 de julio de 2005 (Ley Antitrámites). La primera normatividad se constituyó en un intento expreso y directo por regular el principio de la buena fe. Sin embargo, fue la Ley Antitrámites la que vino a establecer una regulación exhaustiva de la operancia de dicho principio en cuanto hace referencia a las relaciones entre la Administración Pública y los particulares.
Por otra parte, se tiene que la propuesta del profesor JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO, en condición de delegado ante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y como ponente de la norma en comento durante su tramitación, apuntó a convertir el viejo principio jurídico de la buena fe en un proceso vivo y universal de derecho, que además sirviera para inspirar y liderar el cambio cultural que se requiere para hacer de la sinceridad, de la conianza y del honor a la palabra empeñada, la regla moral de oro de las relaciones sociales.2, 3
La Corte Constitucional, a través de Sentencia T - 469 de 1992, con ponencia del Honorable magistrado Alejandro Martínez Caballero, precisó en un primer momento el alcance del artículo 83 de la Constitución Política y las razones de la Asamblea Nacional Constituyente para expedirlo. Según dicho pronunciamiento, el constituyente estableció la buena fe como un deber de la administración, el cual debe identiicarse con el ánimo de servicio y de solución a legítimas pretensiones. De manera que su desconocimiento trae consigo una sanción, que debe ser impuesta luego de abordar todos los requisitos probatorios y de haberse desvirtuado suicien-temente la buena fe presunta de la actuación de una determinada autoridad. Los dos aspectos señalados en la exposición de motivos son los siguientes: a) ánimo de servicio y b) la solución de legítimas pretensiones (adecuación a principios de constitucionalidad y legalidad)4. (Subrayados fuera de texto)
El texto inalmente aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente trata de reivindicar la eicacia directa y la aplicación inmediata del principio en cualquier tipo de relación entre el Estado y los particulares. Dicho texto constitucional, según se pudo observar de su tenor literal, consta de dos partes, a saber: la primera de
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ellas está referida a un deber exigible por igual tanto a los particulares como a las autoridades públicas: "(...) Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe (...)". De tal suerte que se establece una regla jurídica de alcance general que les impone a unos y a otros el deber perentorio de ceñir a la verdad todas sus actuaciones públicas.5
La segunda parte del texto establece una presunción constitucional, enunciada a modo de regla de derecho y como tal posee claros efectos procesales: "(...) la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas (...)". Dicha presunción, aunque elevada a rango constitucional, dista de ser considerada como presunción de pleno derecho; está orientada a prevenir que el deber general de actuar de buena fe por los particulares termine convirtiéndose en un arma de doble ilo en contra del propio ciudadano. Ello, naturalmente, ahonda una especie de garantía ciudadana. Dicha presunción admite demostración en contrario, y pretende evitar la exigencia al particular, por parte de la Administración, de pruebas imposibles, innecesarias, inconducentes o simplemente superluas.6
El postulado de la buena fe es un principio general de derecho y su validez en todo el ámbito jurídico es incuestionable. Para entender mejor esta postura se trae a colación la propuesta del profesor español JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ7, quien se reiere expresamente sobre este tema en su clásica obra "El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo". El tratadista empieza por considerar a la buena fe como un principio general de derecho, y, como tal, aplicable en el derecho administrativo, especialmente en las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los particulares. Al reivindicar su condición de principio general, presupone que es anterior y está por encima de la legislación positiva y que, en razón a ello, permea todo el sistema jurídico. Parte de entender tal noción como un presupuesto indisoluble de interpretación, integración y fundamentación de las normas positivas de derecho, para lo cual explica en qué contexto y cuál es la importancia de los principios generales del derecho en los sistemas jurídicos occidentales.
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Al respecto, maniiesta que dicho principio es exigible en la expedición de actos jurídicos, en el ejercicio de derechos y en el cumplimiento de las obligaciones. Por esa razón, precisa que a pesar de su consagración en una norma legal,8ello no supone que con anterioridad no existiera, ni que por tal consagración legislativa haya perdido el carácter de principio; ya que esta categoría jurídica, por su propia naturaleza, existe con independencia de su regulación en una norma en forma de regla. Esta última circunstancia se constituirá en una herramienta más de su pleno reconocimiento, pero no en el elemento determinante.9
A esta dirección apunta la posición adoptada por el profesor F. SAINZ MORENO10, quien no vacila en considerar el postulado de la buena fe como una noción con existencia ideal, como un principio general del derecho. A su juicio el principio general de la buena fe se evidencia en un aspecto bastante relevante: el que sólo sea legítima la actuación administrativa cuando cuenta con una cobertura legal previa no implica que esa actuación quede sometida exclusivamente a la...
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