SENTENCIA DE UNIFICACION nº 25000-23-37-000-2012-00375-02 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 03-12-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Normativa aplicada | LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 / ACUERDO 080 DE 2019 (REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO) - ARTÍCULO 14 ORDINAL 2 / ACUERDO 118 DE 2003 CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 82 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 106 / LEY 3 DE 1991 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 NUMERAL 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 NUMERAL 7 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 7 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 36 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 87 / LEY 1454 DE 2011 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 NUMERAL 1 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 NUMERAL 3 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 83 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 87 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 88 / DECRETO 1469 DE 2011 / DECRETO LEY 019 DE 2012 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 4 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / ACUERDO 6 DE 1990 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 125 DE 1990 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 736 DE 1993 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 619 DE 2000 DISTRITO CAPITAL - ARTÍCULO 446 / DECRETO 619 DE 2000 DISTRITO CAPITAL - ARTÍCULO 467 / DECRETO 075 DE 2003 / ACUERDO 118 DE 2003 DISTRITO CAPITAL - ARTÍCULO 3 / DECRETO 469 DE 2003 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 084 DE 2004 DISTRITO CAPITAL - ARTÍCULO 7 / DECRETO 190 DE 2004 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 059 DE 2007 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 |
| Número de expediente | 25000-23-37-000-2012-00375-02 |
| Tipo de documento | Sentencia de Unificación |
| Fecha | 03 Diciembre 2020 |
| Fecha de la decisión | 03 Diciembre 2020 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540)
Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros
SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE EL HECHO GENERADOR DEL EFECTO PLUSVALÍA PREVISTO EN EL ACUERDO 118 DE 2003 DEL CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ EN CONSONANCIA CON EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY 388 DE 1997 - Justificación / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LA EXPRESIÓN AUTORIZACIÓN ESPECÍFICA DEL ARTÍCULO 74 DE LA LEY 388 DE 1997 - Justificación
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales como tribunal supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y con fundamento en los artículos 270 y 271 del CPACA y 14, ordinal 2.º, del Reglamento Interno de esta corporación (Acuerdo nro. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado profiere sentencia de unificación jurisprudencial sobre el hecho generador del efecto plusvalía, previsto en el Acuerdo 118 de 2003, emitido por el Concejo Distrital de Bogotá, en consonancia con el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. La necesidad de sentar y unificar las reglas que dan respuesta a la cuestión que se abordará en el caso objeto de enjuiciamiento, está dada por la importancia que tiene la participación en plusvalía en la ordenación del territorio, pues se encuentra destinada a cumplir los fines previstos en el artículo 85 de la Ley 388 de 1997, pero en la práctica su funcionamiento ha dado lugar a numerosas discusiones. De allí que resulte necesario que la jurisprudencia analice las normas que gobiernan este instrumento urbanístico, en particular, las relacionadas con el hecho generador y la exigibilidad de este, a efectos de establecer criterios claros que encaminen la correcta determinación del mismo y guíen la normativa local que lo adopta y, de paso, unificar posiciones jurisprudenciales contrapuestas en torno a la expresión «autorización específica», del artículo 74 de la Ley 388 de 1997.
FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 / ACUERDO 080 DE 2019 (REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO) - ARTÍCULO 14 ORDINAL 2 / ACUERDO 118 DE 2003 CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ
NOTA DE RELATORÍA: Se unificó la jurisprudencia de la Sección sobre la interpretación de la expresión «autorización específica» utilizada por las normas que regulan la participación en plusvalía y las consecuencias de dicho entendimiento respecto de la aplicación de la ley en el tiempo.
PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Antecedentes / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Fundamento constitucional y legal / LEY 388 DE 1997 - Fines y objetivos / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Titularidad. Alcance de la expresión entidades públicas del artículo 82 constitucional / FUNCIÓN PÚBLICA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO - Ejercicio. Se ejerce a través de la acción urbanística / ACCIONES URBANÍSTICAS DE LA LEY 388 DE 1997 - No taxatividad / DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Nacimiento / RENTAS DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Destinación / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Definición / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Naturaleza jurídica. Aunque comparte algunos rasgos con los tributos, su naturaleza es propia, por lo que encaja mejor dentro del sistema de reparto y del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios del derecho urbano / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Finalidad. Más que proveer el financiamiento del gasto público, es captar el plusvalor para evitar fenómenos económicos indeseables, como la especulación generada por el imperfecto mercado del suelo y redistribuirlo mediante gastos que permitan a la ciudad desarrollar el derecho / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Configuración. Una vez adoptada en la jurisdicción municipal la participación en la plusvalía, la configuración del hecho generador requiere que con posterioridad a su entrada en vigor se adopte una acción urbanística / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Causación. Se da desde el mismo momento en que los usos del suelo y los índices de edificabilidad muten a unos potencialmente más favorables, independientemente de que esas mejores condiciones sean o no aprovechadas materialmente por el propietario
En contexto de lo que hoy conocemos como participación en plusvalía, debe mencionarse que con ocasión del artículo 106 de la Ley 9 de 1989 se estableció una contribución de desarrollo municipal a cargo de los propietarios o poseedores de predios urbanos o suburbanos que como resultado del esfuerzo social o estatal adquirieran una plusvalía en sus terrenos, norma que enfrentó cuestionamientos relacionados con su validez, habida consideración de que no tenía sustento en los principios tributarios constitucionales. Ese antecedente que pretendía reconocer un plusvalor a favor de la Administración fue superado a partir de la Constitución de 1991; puntualmente, el artículo 82 estableció el derecho de participar en el plusvalor de los terrenos a favor de las entidades públicas por cuenta de la acción urbanística por ellas adelantada. De esa forma, en vigencia de la Carta de 1991, el Gobierno promovió los proyectos de ley 95 de 1995 y 52 de 1995 que se unificaron en el trámite legislativo, lo que dio como resultado la Ley 388 de 1997, modificatoria tanto de la referida Ley 9 de 1989 como de la Ley 3 de 1991, esta última relacionada con el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. En particular, esta nueva ley propende por intervenir el ordenamiento y reordenamiento urbano, así como regular los mecanismos de financiación para proveer los bienes y servicios que se necesitarían ante el crecimiento de las urbes, por lo cual derogó el mencionado artículo 106 de la Ley 9 de 1989. La expresión de «entidades públicas» que trae el artículo 82 constitucional, en consonancia con las disposiciones de la Ley 388 de 1997 conducen a concluir que, de momento, este derecho solo lo tienen los municipios, distritos y áreas municipales cuando ejercen esa función pública. En concordancia con los objetivos indicados en el artículo 1.º de la Ley 388 de 1997, el artículo 8.° ibidem dispone que la función pública del ordenamiento del territorio se ejerce a través de la acción urbanística y, a continuación, relaciona una serie de acciones urbanísticas no taxativas, relacionadas con el ordenamiento territorial, tendentes a regular los usos del suelo y del espacio aéreo urbano. Dentro de estas, merecen destacarse, por interesar al caso, «la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y [la] defini[ción] de los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas» (ordinal 3.°), acciones estas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en dicha ley (parágrafo). Según la noción del artículo 73 de la Ley 388 de 1997 que se afinca en lo prescrito en el artículo 82 constitucional, solo cuando la acción urbanística genera beneficios por el mejor aprovechamiento del suelo y del espacio aéreo, que, de suyo, implica una plusvalía de la tierra, surge el derecho de los municipios, distritos y áreas metropolitanas a participar en ese plusvalor. Con ocasión de ello, la norma señala que los concejos municipales y distritales podrán adoptar la participación en plusvalía, mediante acuerdos de carácter general y su destino será para fomentar el interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente: (i) los costos del desarrollo urbano; (ii) el mejoramiento del espacio público, y (iii) la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. Así, la participación en plusvalía es un instrumento urbanístico que permite capturar los aumentos de valor de la tierra, concretamente, los que se producen por una decisión administrativa sobre el uso del suelo, que es un bien propiedad del Estado. Por lo tanto, aun cuando comparte algunos rasgos con los tributos, su naturaleza es propia, de allí que encaje mejor dentro del sistema de reparto y del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios del derecho urbano. La finalidad de la participación en comento, más que proveer el financiamiento del gasto público, es captar el plusvalor para evitar fenómenos económicos indeseables, como la especulación que se da ante el imperfecto mercado del suelo, y redistribuirlo mediante gastos que permitan desarrollar el derecho a la ciudad. En esa línea, en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se indican cuáles son los hechos generadores que dan derecho a participar en la plusvalía y, a tal fin, nuevamente la norma aduce que se trata de acciones urbanísticas como las señaladas en el mencionado artículo 8.º ídem que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo reglado en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen. Específicamente, la norma tipifica tres supuestos: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo, y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Una vez adoptada en la jurisdicción municipal la participación en la plusvalía, la configuración del hecho generador requiere que con posterioridad a su entrada en vigor se adopte una acción urbanística, y su causación se dará desde el mismo momento en que los usos...
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