Tendencias y características de la descentralización en Europa: reflexiones comparadas sobre la autonomía territorial
| Autor | Giorgia Pavani - Sabrina Ragone |
| Cargo del Autor | Investigadora de Derecho Público Comparado, Facultad de Ciencia Política 'R. Ruffilli', Universidad de Bolonia - Tutora de Derecho Constitucional Comparado, Facultad de Ciencia Política 'R. Ruffilli', Universidad de Bolonia |
| Páginas | 25-58 |
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Tendencias y características
de la descentralización en Europa: reexiones
comparadas sobre la autonomía territorial*
Giorgia Pavani**
Sabrina Ragone***
1. Cuestiones metodológicas del estudio de la descentralización
en el derecho comparado y una primera aproximación
a las formas de Estado
Uno de los ejes básicos de la comparación jurídica en el derecho público resi-
de en el estudio de la distribución territorial del poder, que se desarrolla bajo
varias directrices, empezando por los niveles más altos de descentralización,
es decir, los estados (en los Estados federales) y las regiones (en los Estados
regionales), hasta los más cercanos a los ciudadanos: los entes locales.
Las modalidades de distribución del poder dependen en gran parte de
las raíces históricas del país examinado, puesto que a menudo la existencia
de regiones (y más de municipios y provincias) remonta a épocas muy lejanas
en el tiempo. Por esto, es probable que, como lo arma P. Häberle, no sea su-
ciente comparar las disposiciones constitucionales, las opiniones de la doctrina
* Los párrafos 1-4 son de Sabrina Ragone; los 5-7, de Giorgia Pavani.
** Investigadora de Derecho Público Comparado, Facultad de Ciencia Política “R. Rulli”, Uni-
versidad de Bolonia. Doctora en Derecho Constitucional, Universidad de Bolonia (2006). Título de
Maestría en Ciencias Administrativas, Universidad de Bolonia (2002).
** Tutora de Derecho Constitucional Comparado, Facultad de Ciencia Política “R. Rulli”, Uni-
versidad de Bolonia. Título de Maestría en Derecho Parlamentario, Universidad de Florencia (2005).
Candidata a Doctora en Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales, Universidad de Pisa.
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El principio constitucional de autonomía territorial. Realidad y experiencias comparadas
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y las sentencias, buscando las diferencias: “También se ha de tener en cuenta
que tanto la Constitución en conjunto como sus elementos son parte de la cul-
tura, lo que obliga a comprender su historia diversa y las distintas herencias”.1
Sin embargo, este es uno de los ámbitos del derecho comparado en el
que se encuentran más casos de circulación de modelos, de imitaciones de
un sistema, de un país a otro. Claramente, casi nunca hay “trasplantes” (imi-
taciones totales), reproducciones idénticas del modelo en el país imitador. Y
esto es fundamental para evitar el rechazo de los modelos importados, que se
tienen que adaptar al contexto del destinatario.2
Por tanto, cada Estado reeja obligatoriamente su propia historia. Así,
algunos podrían pensar que se puede hablar de un “modelo” de descentraliza-
ción para cada uno de los ordenamientos: en este caso, tendríamos un modelo
federal alemán, uno austríaco, uno suizo… En realidad, no hay por qué dejar
de clasicar las formas en las que la descentralización se concreta, a sabien-
das de que siempre hay elementos ulteriores que enriquecen con sus peculia-
ridades el país estudiado. El derecho comparado no tiene que renunciar a su
función básica: elaborar clasicaciones. Al contrario, tiene que individualizar
un núcleo ineliminable de características que constituyen la clase de referencia,
si es necesario buscando criterios ulteriores respecto de los clásicos.3
Para cumplir con esta tarea, hay que establecer una serie de puntos de
partida: la diferencia entre Estados unitarios y compuestos y los modelos
individualizados en la segunda categoría, para llegar a las razones que han
llevado a hablar de una crisis de los mismos.
En los Estados unitarios, el poder político pertenece sólo al Estado, por
lo cual, como mucho se puede realizar una descentralización de tipo buro-
crático (o administrativo); en los compuestos, se reparte entre el Estado y
determinados entes territoriales, realizándose una descentralización política
(o institucional).
1 P. Häberle, “Comparación constitucional y cultural de los modelos federales”, en: Revista de Derecho
Constitucional Europeo, núm. 8, 2007, pp. 171 y ss.
2 L. Pegoraro, A. Rinella, Introducción al derecho público comparado, México, 2006, pp. 101 y ss.
3 Sobre esta cuestión, véase el ar tículo de Lucio Pegoraro, “Autonomía y descentralización en el
derecho comparado: cuestiones metodológicas”, de este mismo libro, § 3.
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En la segunda categoría se tienen que mencionar por lo menos dos mo-
delos, empezando por el federal. La doctrina tradicional ha elaborado una
serie de requisitos para que pueda hablarse de Estados federales: en primer
lugar, debería originarse a través de la unión de estados independientes y
soberanos, mediante un proceso que, debido a la “dirección” del poder (los
miembros delegan poder al nivel federal), se denomina bottom-up process; de
ello deriva la agregación de estados soberanos que deciden asociarse, poniendo
en común un cierto número de competencias y funciones. Aunque históri-
camente se trata de la forma más frecuente, recientemente se han realizado
procesos de sentido contrario, top-down, tras la fragmentación de un estado
anteriormente unitario.
A parte del origen histórico, la doctrina comparatista ha individualizado
otros requisitos: la presencia de una Constitución en cada estado miembro;
la existencia de un Parlamento formado por dos Cámaras, en una de las cua-
les están representados los intereses de los miembros; la participación de los
miembros en las funciones públicas, y especialmente en las reformas consti-
tucionales; el reparto de competencias legislativas entre nivel federal y estatal
según un esquema jo en el cual el primero regula un número de materias de-
terminado y todas las demás son de competencia estatal (…y sucesivamente).
La regional es una forma de Estado más reciente y suele representar el
resultado de la división de un Estado con una fuerte tradición centralista.
Las regiones gozan de cierta autonomía política, aunque generalmente las
competencias legislativas otorgadas a ellas son determinadas y no residuales.
Cada una tiene su propio estatuto y puede participar de forma limitada en las
funciones estatales, si bien no ve reejados sus intereses en el Senado.
A estos modelos habrá que añadir la denominada devolution inglesa, que
representa un ejemplo signicativo de descentralización asimétrica.
En el contexto europeo tomaremos como paradigmas de Estado federal a
Alemania y Austria; de Estado regional a Italia y España; y, tras la experiencia
del Reino Unido, nos concentraremos en el caso francés como Estado unitario
por tradición y cada vez menos por condición. Lejos de abandonar la función
básica de la comparación jurídica, la clasicación, intentaremos abarcar los
modelos de descentralización “primaria” y “secundaria”4 (que se encuentran
4 Con la segunda expresión nos referimos a los sistemas de gobierno local.
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