Sentencia nº 15001-23-31-000-2008-00159-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Octubre de 2017
| Fecha | 26 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero p onente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 15001 - 23 - 31 - 000 - 2008 - 00159 - 01 ( 1789-15 )
Actor: CONSUELO GARC É S UL L OA
Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYAC Á Y OTRO .
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DECRETO 01 DE 1984
Decide la Sala de Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda incoada por la señora CONSUELO GARCÉS ULLOA contra el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ - CONTRALORÍA GENERAL DE BOYACÁ
I.- ANTECEDENTES
La señora CONSUELO GARCÉS ULLOA por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 0376 del 26 de febrero de 2008 proferido por el Contralor General de Boyacá con el fin de que se accediera a las siguientes,
1.- PRETENSIONES.
“1.- Se declare la nulidad de la Resolución Nº 0376 del 2 de noviembre de 2007, mediante el cual la Contraloría General de Boyacá negó el reconocimiento, liquidación y pago de los salarios de mi representado atendiendo las escalas de remuneración fijadas por el Gobierno Nacional, para los empleados públicos territoriales y/o fijadas para los empleos de la misma naturaleza del orden nacional, esto es, de la Contraloría General de la República.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se ordene al Departamento de Boyacá reconocer, liquidar y pagar los salarios y prestaciones sociales de conformidad con los Decretos 941 de 2005, 4177 de 2004, 3573 y 963 de 2002, 2714 y 1492 de 2001, 2753 de 2000 que establecieron la escala salarial de los empleados territoriales y/o subsidiariamente a los equivalentes a los fijados para los empleados de la Contraloría General de la República.
Se condene a la Contraloría General del Departamento de Boyacá a reconocer todas las diferencias por concepto de sueldo, primas, bonificaciones, subsidios, cesantías, intereses a las cesantías y demás derechos dejados de percibir desde la fecha en que el Gobierno Nacional expidió los Decretos citados en antelación. (Texto de su original - folio 2 cuaderno N° 1).
2.- HECHOS.
La demanda encuentra sustento fáctico en los siguientes hechos que a continuación se resumen:
2.1.- La señora C.G.U. se encuentra vinculada en carrera administrativa en la Contraloría General de Boyacá en un cargo del nivel profesional con código 340-13, el cual en la actualidad es el Código 219-11 en virtud del Decreto 785 de 2003.
2. La Contraloría Departamental le paga a la demandante un salario inferior al señalado en la escala salarial establecida por el Gobierno Nacional, para el Nivel Técnico, con lo cual violentó el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992, en razón a que dicho salario no guarda equivalencia con los salarios de cargos similares, en el nivel nacional, en la Contraloría General de la República y ni siquiera en el nivel departamental.
3. El salario devengado por la demandante es el que corresponde al nivel técnico a nivel nacional y no el del nivel profesional, cargo que ocupa.
3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 53 y 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política de 1991. El artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992, el Decreto 1919 de 2002, la Ley 443 de 1998, la Ley 909 de 2005, los Decretos 1569 de 1998, 785 de 2005, 941 de 2005, 4177 de 2004, 3573 de 2002, 693 de 2002, 691 de 2002, 2719 de 2001 y 2732 de 2000.
Como concepto de vulneración de las normas citadas, la parte actora explicó que la Ley 4.ª de 1992 otorgó la facultad al gobierno nacional para fijar los máximos de la escala salarial aplicable a los empleados públicos de las entidades territoriales, los cuales se homologan al mismo nivel del orden nacional conforme lo estableció el Decreto 1568 de 1998. Expresó que a estos topes deben sujetarse las regulaciones expedidas por las asambleas departamentales y los concejos municipales. Advirtió que el gobierno nacional en ejercicio de la prerrogativa mencionada emitió los decretos enunciados con anterioridad con el fin de establecer los límites salariales para los años 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005 de los empleos del orden territorial.
El cargo de la demandante es del nivel profesional de la Contraloría General de Boyacá, su equivalente en el orden nacional, es del nivel profesional de la Contraloría General de la Republica, cuyo régimen fue fijado por los decretos en mención, sin embargo ninguna de esas escalas salariales se aplican, por el contrario su escala salarial está por debajo del máximo del nivel inmediatamente inferior, esto es, el nivel técnico, lo que transgrede la Ley 4.ª de 1992, en tanto la asamblea departamental no se ajustó a los limites salariales impuestos por el gobierno nacional.
Indicó que las asambleas departamentales como los concejos municipales deben proceder a establecer las escalas de asignaciones básicas mensuales, en aras a efectuar los ajustes respectivos de los empleos de las entidades de su departamento o municipio dentro de los límites establecidos en los decretos anuales que para tal efecto dicta el gobierno.
De igual manera, sostuvo que los actos administrativos demandados violan el mandato del artículo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política así como el artículo 4.º ibidem, al supeditar el cumplimiento de la escala salarial fijada por el gobierno nacional a una ordenanza departamental.
En igual sentido, advirtió que el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 fue quebrantado porque no se hizo el reconocimiento de los salarios de acuerdo a lo que percibe el mismo empleo en la Contraloría General de la República.
Finalmente, manifestó que se vulneró el Decreto 1919 de 2002 en razón a que la entidad no ha incluido la bonificación por servicios prestados como un factor salarial, lo que incide directamente en la liquidación de sus vacaciones y prima de vacaciones.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
LA CONTRALORÍA GENERAL DE BOYACÁ, a través de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los argumentos que se resumen a continuación:
No le asiste el derecho de la reclamación efectuada pues reitera que el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales le corresponde fijarlo; al congreso de la república, quien está facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales, el gobierno nacional, fija los límites máximos para los servidores del estado y las asambleas departamentales y a los concejos municipales quienes determinan las escalas de remuneración, según las dependencias y la categoría del empleado.
Por medio de la Ley 330 del 11 de diciembre de 1996, se dispuso que las asambleas departamentales determinan las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo, por tanto, el Contralor General de Boyacá no podría fijar la escala salarial al mismo nivel de la Contraloría General de la República. De igual forma, señaló que el Decreto 1919 de 2002 niveló el régimen prestacional de los empleados territoriales del nivel central con los del nivel nacional, situación que no es la de la demandante.
Propuso las siguientes excepciones:
- Falta de competencia: Argumentó que la entidad no tiene la competencia para la fijación de la escala salarial, toda vez que esta es exclusiva del gobierno nacional por mandato del legislador. Citó jurisprudencia sobre este tópico.
- Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos: La demandada explicó que tanto en vigencia de la Constitución Política de 1886 (artículo 76 ordinal 9.º) como en la Constitución Política de 1991, por mandato del artículo 150 numeral 19 literales e) y f), corresponde al Congreso de la República la expedición de leyes marco a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
- Derechos adquiridos en materia laboral: Luego de citar las sentencias C-529 de 1994 y C-428 de 1997 que abordaron el tema de los derechos adquiridos, explicó que las normas laborales pueden ser modificadas o derogadas, pero con respeto de las situaciones consolidadas.
- Falta de litisconsorcio necesario: La demandada indicó que goza de autonomía presupuestal y administrativa, empero que carece de personalidad jurídica. Así, sostuvo que quien debió comparecer al proceso fue el departamento de Boyacá a través de su gobernador.
Mediante auto de 2 se septiembre el Tribunal Administrativo de Boyacá, ordenó vincular al departamento de Boyacá. El departamento guardó silencio.
II I .- LA SENTENCIA APELADA .
El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia proferida el 17 de octubre de 2014 declaró no probadas las excepciones y negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:
Del material probatorio allegado, se encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios en la Contraloría Departamental de Boyacá desde el 1º de enero de 2005 en el cargo de profesional universitario hasta el 8 de agosto de 2012.
El Tribunal explicó las competencias constitucionales y legales establecidas para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En ese sentido, expresó que compete al Congreso de la República, por disposición del artículo 150 numeral 19 literal e), determinar las normas y criterios generales a los que debe sujetarse el gobierno...
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