Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00828-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Octubre de 2017
| Fecha | 25 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00828-01(20358)
Actor: CARCAFÉ LTDA. C.I.
Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 4 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
El 31 de marzo de 2009, la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidió la Resolución 06 mediante la cual declaró el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por C..L.. C.I., para exportar café, a más tardar, los días 30 de septiembre, 31 de octubre y 30 de noviembre de 2007, en consecuencia, le impuso una sanción de $15.497.214,80.
El 3 de abril de 2009, la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidió la Resolución 07, mediante la cual declaró el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por C. para exportar café, a más tardar, los días 30 de septiembre, 31 de octubre y 30 de noviembre de 2007 y le impuso una sanción de $149.384.145,02.
Mediante escritos separados radicados el 21 de abril de 2009, el Representante Legal de C. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, contra las resoluciones antes mencionadas, los cuales fueron decididos, así:
Acto recurrido
Resolución que decide recurso de reposición
Decisión
Resolución que decide recurso de apelación
Decisión
Res. 06/09
Res. 008 del 12 de mayo de 2009
No reponer
Res. 341 del 16 de junio de 2011
Confirma
Res.07/09
Res. 010 del 13 de mayo de 2009
No reponer
Res. 340 del 16 de junio de 2011
Confirma
Mediante Auto 268 del 20 de septiembre de 2011, el Coordinador de Cobro Coactivo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ordenó la cancelación y el archivo del expediente por el pago de $168.069.066.11, correspondiente al valor total del proceso y los intereses, a cargo de C., por concepto de las sanciones impuestas en las Resoluciones 06 del 31 de marzo de 2009 y 07 del 3 de abril de 2009.
DEMANDA
C..L.. C.I., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de los actos mediante los cuales le fue impuesta la sanción y la devolución de las sumas pagadas por dicho concepto, «más (i) el ajuste de valor de las mismas con base en el índice de precios al consumidor, (ii) los intereses legales del 6% liquidados desde el 16 de septiembre de 2011, fecha en que C.L.. C.I realizó dicho pago hasta la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia que ponga fin a este proceso y (iii) los intereses moratorios máximos aplicables, liquidados sobre las sumas anteriores, desde la fecha de la sentencia hasta la fecha en que se produzca el pago».
Como pretensión subsidiaria pidió que «se reduzca el monto de la sanción impuesta a C.L.. C.I., de manera razonable, según los criterios de proporcionalidad y atendiendo a los cargos que resulten probados según las razones expuestas en este escrito». En cualquier caso, solicitó que se imponga condena en costas al ente demandado.
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:
Artículo 29 de la Constitución Política;
Artículo 6º de la Resolución 001 de 2009 expedida por el Comité de Cafeteros.
Artículo 64 del Código Civil.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
Alegó que no se aplicó el principio de favorabilidad, el cual es obligatorio en materia administrativa. Indicó que el juzgador debe preferir la norma que favorezca al investigado, aun cuando sea posterior al hecho por el cual se investiga. Al respecto transcribió apartes de varias sentencias de la Corte Constitucional.
Adujo que para el año 2007, fecha en que se hicieron los anuncios de exportación, la Resolución 355 de 2002 del Ministerio demandado establecía, entre las obligaciones del exportador inscrito, la de realizar el embarque del café en la fecha anunciada o, a más tardar, dentro de los 60 días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado, pero para la época en la cual se resolvieron los recursos de apelación, había sido reemplazada por la Resolución 001 del 2009 expedida por el Comité Nacional de Cafeteros, siendo más favorable a los intereses de la sociedad, porque amplió el plazo para realizar las exportaciones a un periodo de 6 meses, dentro del cual la actora exportó la mayoría del café.
Dijo que, conforme a la última resolución, se puede advertir que fue dentro del plazo de 6 meses que efectivamente exportó la mayoría de los sacos de café, respecto de los cuales fue sancionado.
Manifestó que el Ministerio demandado desconoció el hecho exclusivo de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad, que el incumplimiento debe ser grave y que no se generó daño alguno a la Federación, Administración o agente alguno, por lo que solicitó graduar la sanción, con fundamento en la sentencia C-160 de 1998.
Afirmó que en la exportación tardía influyó la Federación Nacional de Cafeteros, porque los pedidos 16707 y 16752 no se exportaron en razón a que se no había realizado la liquidación de la contribución cafetera por no existir cupos disponibles para llevar a cabo dichas exportaciones. Y sobre las exportaciones tardías, adujo que la Federación realizó meses después al anuncio, las liquidaciones de la contribución cafetera correspondiente a cada uno de los pedidos, liquidación que es requisito para efectuar la exportación, como lo dispone el artículo 21 de la Ley 9ª de 1991. En relación con el pedido 16521 precisó que, aunque se anunció la exportación de 550 sacos, se exportaron 275, es decir, la mitad del anuncio, similar situación se presentó con el pedido 16707 en el que se exportaron 1395 sacos de los 1995 anunciados.
Señaló que la sociedad dio cumplimiento a la obligación principal de efectuar la exportación de la totalidad de los sacos y la exportación tardía de algunos sacos no generó daño a la Federación.
Indicó que si no prosperan los cargos de la demanda, la sanción se debe reducir, debido a que los sacos no exportados corresponden a una cantidad mínima de lo anunciado. Aclaró que la exportación de los sacos anunciados si se realizó, pero a través de otros números de pedido.
Propuso que las sanciones a imponer no pueden ascender en ningún caso al 0,5% del café exportado extemporáneamente, como lo liquidó el ente demandado, sino máximo al 0,1%, teniendo en cuenta que la actora si realizó la exportación anunciada. Y en relación con los saldos no exportados correspondientes a los pedidos 16521 y 16707, la sanción impuesta por el Ministerio ascendió al 25% y 16.5%, respectivamente, la cual debió corresponder como máximo al 5%, por ser mínimas las cantidades de café no exportados y que posteriormente fueron llevados a otros anuncios de exportación.
OPOSICIÓN
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente:
Señaló que la demandante solicita la reducción de la sanción, pero acepta que los anuncios de exportación si fueron incumplidos.
Consideró que los argumentos de la demanda no se soportan con razones de hecho o derecho, y no señala de manera precisa los criterios de confrontación y oposición entre los actos y la norma superior.
Explicó que las actuaciones demandadas se iniciaron con la información de la Federación Nacional de Cafeteros, en las que reporta el vencimiento de los plazos para exportar, por lo cual, se requirió a la sociedad para que justificara los incumplimientos y la sociedad reconoció haber incurrido en ellos.
Destacó que la legalidad de la actuación se demuestra con la existencia del Decreto 151 de 1976, conforme el cual se asignan funciones al Incomex y la Ley 7 de 1991 mediante el cual se creó el extinto Ministerio Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior como organismo asesor del Gobierno Nacional, fijándole entre sus funciones la imposición de sanciones por violación de las normas relativas a la organización y manejo de los registros establecidos en materia de comercio exterior.
Señaló que el Decreto 1173 de 1991 estableció que el Consejo Superior de Comercio Exterior, podía “…determinar requisitos y condiciones que deban cumplir las exportaciones de café, tales como plazos de exportación y sanciones por su incumplimiento…” y, en ejercicio de esas facultades se expidió la Resolución 6 de 1992, mediante la cual se reglamentó la operación de exportación de café, estableció que el exportador tiene la obligación de exportar el producto dentro del mes de anunciado el embarque y determinó que en caso de incumplimiento, procede la imposición de multas, hasta por un monto equivalente al 50% del valor del café amparado en el respectivo anuncio. Adujo que lo anterior fue ratificado en la Resolución 355 de 2002.
Manifestó que la finalidad de cualquier sanción que imponga la administración, necesariamente no implica el resarcimiento de un daño causado con la comisión de una falta o la inobservancia de unas obligaciones a cargo de los ciudadanos, sino la consecuencia de un comportamiento socialmente reprochable, como se colige de lo expuesto en la sentencia C-371 del 25 de agosto de 1997 de la Corte Constitucional.
Afirmó que la sanción se impuso de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la Resolución 355 de 2002 y se aplicó la gradualidad expresada en la norma.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A” negó las súplicas de la demanda, con base en lo siguiente:
En relación con la aplicación del...
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