Auto nº 294/16 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2016

1. El 12 de abril de 2016 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó ante la Corte Constitucional solicitud de nulidad contra la sentencia T-404 de 2015, por considerar que la S. Primera de Revisión violó el debido proceso de esa cartera, en tanto en dicho fallo profirió órdenes a su cargo, pese a que no fue demandada en la acción de tutela que le dio origen, ni fue vinculada en instancias o durante el trámite de revisión. A continuación se presenta el contenido de la sentencia T-404 de 2015, y luego se desarrolla el cuestionamiento en el que se funda la petición de nulidad.

   La sentencia T-404 de 2015

2. En la sentencia T-404 de 2015 la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional resolvió la acción de tutela instaurada por la señora D.R.S., mujer de 68 años de edad, quien se desempeñó como funcionaria del Hospital Santander de Caicedonia (Valle) en el cargo de Promotora Rural entre el 1º de enero de 1972 y el 7 de enero de 1986, fecha en la cual se retiró del cargo. Luego de cumplir la edad para pensionarse, se dirigió al Hospital Santander para solicitar la indemnización sustitutiva, pero la entidad le informó que, por haberse retirado antes del 31 de diciembre de 1993, el responsable del reconocimiento y pago de la prestación era el departamento del Valle. Tras esta respuesta, la señora R.S. se dirigió a la Gobernación del Valle del C. para pedir la indemnización sustitutiva, pero no obtuvo respuesta alguna. Luego de lo cual le solicitó la prestación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

3. En su respuesta, la Subdirección jurídica del Ministerio afirmó que existe un Contrato de Concurrencia a través del cual las entidades del orden territorial, la nación y los prestadores del servicio de salud colaboran en la financiación del pasivo prestacional de los funcionarios y exfuncionarios de las 41 instituciones de salud del Valle del C.. Sin embargo, las reservas derivadas de este contrato tienen dos destinaciones específicas: (i) aquella partida destinada al pago de los Bonos Pensionales, encaminados a la financiación de las pensiones de los trabajadores certificados como “activos” a 31 de diciembre de 1993 y (ii), aquella dirigida al pago de mesadas de personas que, a esa fecha, estaban certificadas como “pensionadas”. Respecto de las personas “retiradas” no se realizó reserva por tratarse de un pasivo incierto. Concluyó entonces que las reclamaciones de este tipo corresponden a las entidades del sector salud. En vista de lo anterior, la señora R.S. interpuso acción de tutela contra la Gobernación del Valle del C. y el Hospital Santander de Caicedonia (Valle). La solicitud de amparo no se dirigió contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni durante el proceso de tutela esta entidad fue vinculada al trámite. En única instancia se declaró improcedente la acción, y el fallo fue seleccionado para revisión por la Corte Constitucional. El conocimiento del asunto le correspondió a la S. Primera de Revisión de esta Corporación.

4. La sentencia T-404 de 2015 señaló que el Hospital Santander de Caicedonia y el departamento del Valle del C. le habían violado a la tutelante su derecho de petición, toda vez que “se limitaron a expresarle a la peticionaria que no eran competentes para reconocer la prestación solicitada”, y no le explicaron con claridad las razones, ni remitieron su solicitud a la entidad competente. La S. Primera de Revisión se abstuvo de enjuiciar la conducta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo cual no se dice en la sentencia que esa cartera hubiese vulnerado derechos fundamentales de la señora R.S.. No obstante, en su decisión, la S. tomó en consideración además el hecho probado de que la demandante no había obtenido una respuesta de reconocimiento a su solicitud de indemnización sustitutiva. En consecuencia, señaló que conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia, la actora tenía derecho a la indemnización sustitutiva. Expresó:

   “24. El derecho a reclamar una indemnización sustitutiva no se circunscribe solo a las personas afiliadas al Sistema General de Pensiones, sino que se hace extensivo a todos los trabajadores, incluso a aquellos que trabajaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

   La Corte en la Sentencia T-850 de 2008 sintetizó los argumentos jurisprudenciales que han llevado a tal conclusión de la siguiente manera: “[a]sí las cosas, la ley 100 de 1993, cobija a todos los habitantes del territorio nacional, por tanto, las normas que regulan lo referente a la indemnización sustitutiva también tienen aplicación en relación con aquellas personas que cotizaron o prestaron sus servicios bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas precedentes. Por tanto, es viable conceder la indemnización sustitutiva reconociendo las semanas cotizadas aún con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, ya sea en el sector público o privado.(…) El derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además, las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa. Así pues, es inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad”.”

25. Así mismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de marzo de 2010, decidió declarar la nulidad de los términos “afiliados” y “afiliado” contenidos en el inciso 1º de la letra a) del artículo 1º del Decreto 4640 de 2005, y en la letra a) del Decreto 1730 de 2001, y que restringía solo a los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el derecho a la indemnización sustitutiva. Consideró entonces el Consejo de Estado que esta limitación no estaba justificada y por el contrario excluía a una parte de la población que estaría desamparada frente a las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, contrariando varios principios de orden constitucional. En palabras de esa Corporación, respecto del requisito de afiliación“(…) prohijar tal exigencia, vulneraría a todas luces el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior, se desconocería el principio de la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad. (…) dicho beneficio no puede estar consagrado exclusivamente para los afiliados, entendido como aquellos vinculados al servicio a la entrada en vigencia de dicha ley, sino para toda la población, a la que el mismo sistema ampara de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones que él consagra, siendo una de ellas la indemnización sustitutiva”.

26. En un caso más reciente, esta Corte determinó que “[p]odrán solicitar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aquellas personas que, independientemente de haber estado o no afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, cumplan en cualquier tiempo con la edad exigida, pero no las semanas mínimas de cotización al sistema para adquirir la pensión de vejez. Así, es posible que en un solo pago les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su vida laboral, para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de una subsistencia digna”.” (cursivas y negrillas originales).

5. Tras examinar los deberes legales y las competencias reglamentarias, la S. concluyó que le correspondía al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de lo previsto en la Ley 715 de 2001, actualizar el valor del pasivo prestacional para incluir las previsiones orientadas al pago de la indemnización sustitutiva de la peticionaria; modificar el Acuerdo de Concurrencia respectivo celebrado con el Departamento del Valle del C. y el Municipio de Cali para incorporar esas partidas; y definir la responsabilidad de las entidades concurrentes en un término máximo de 15 días, una vez hecho lo cual, dentro del mes siguiente, debía reconocer y pagar a la accionante la indemnización sustitutiva de la pensión de jubilación. Además, dispuso que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quedaba habilitado para repetir contra las otras entidades territoriales responsables de concurrir a dicho pago, y lo exhortó para que reglamentara el modo como ha de efectuarse la actualización del pasivo pensional y la forma en que se garantizará el pago de las acreencias prestacionales de las personas “retiradas” del servicio antes del 31 de diciembre de 1993, con el fin de que sus reclamaciones sean atendidas de manera expedita por parte de las autoridades. Por último, exhortó a la Gobernación del Valle y al Hospital Santander de Caicedonia para que, al momento de dar respuesta a los derechos de petición que realicen los ciudadanos, entreguen la información que tengan disponible de manera clara, precisa y oportuna. En la parte dispositiva la sentencia T-404 de 2014 resolvió entonces:

   “Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por [el] Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle), el dos (2) de diciembre de dos mil catorce (2014), en la cual se decidió negar por improcedente el amparo interpuesto por hecho superado y, en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales de petición y a la seguridad social de la señora D.R.S..

   Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, (i) lleve a cabo la actualización del valor del pasivo prestacional con el fin de incluir las provisiones destinadas a asegurar el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de jubilación de la accionante, (ii) modifique el Acuerdo de Concurrencia No. 001274 celebrado con el Departamento del Valle y el Municipio de Cali para incluir estas partidas y, (iii) defina la responsabilidad de estas entidades territoriales en la concurrencia conforme a las competencias definidas en el Decreto 700 de 2013. Dentro del mes calendario siguiente al vencimiento del término anterior, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de pensión de jubilación de la señora D.R.S. identificada con cédula de ciudadanía 29.806.132 de Caicedonia, con fundamento en las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. El Ministerio de Hacienda podrá repetir contra las demás entidades territoriales responsables de concurrir a dicho pago.

   Tercero.- EXHORTAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en el término de tres (3) meses, con fundamento en las competencias que le fueron asignadas en la Ley 715 de 2001, se reglamente la manera en que ha de llevarse a cabo la actualización del pasivo pensional y la forma en que se garantizará el pago de las acreencias prestacionales de las personas “retiradas” antes del 31 de diciembre de 1993, para que sus reclamaciones sean atendidas de manera expedita por parte de las autoridades.

   Cuarto.- Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991”.

6. Para fundamentar las órdenes impartidas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la S. de Revisión se basó en las previsiones jurídicas ya contempladas en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 715 de 2001, en concordancia con los decretos 530 de 1994, 3061 de 1997, 306 de 2004 y 700 de 2013. La sentencia T-404 de 2015 hizo la siguiente exposición de la legislación y reglamentación aplicable a casos como el entonces examinado:

   “[…] de una lectura sistémica de las normas arriba reseñadas debe concluirse que:

   (i) La Ley 60 de 1993 creó el Fondo Prestacional del Sector Salud con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional por “concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993” para los servidores pertenecientes a las instituciones o dependencias de salud que hicieran parte del subsector oficial del sector salud; las entidades del subsector privado del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado.

   (ii) El Decreto 530 de 1994 facultó al Ministerio de Salud para certificar los beneficiarios del Fondo con base en los reportes entregados por las entidades de salud así como determinar las responsabilidades financieras de la Nación y los entes territoriales y suscribir los correspondientes contratos de concurrencia.

   (iii) Mediante Decreto 3061 de 1997 se excluyó de los cálculos actuariales destinados al Fondo, aquellas partidas destinadas al pago de las obligaciones prestacionales de las personas “retiradas” al 31 de diciembre de 1993, más no se les excluyó como beneficiarias del Fondo, solo se estimó que dichos cálculos no eran procedentes por ser inciertos[;] aclaró además que, una vez estas obligaciones se hicieran exigibles, serían incluidas en el pasivo para lo cual sólo sería necesario reajustar los convenios de concurrencia.

   (iv) Al eliminarse el Fondo mediante Ley 715 de 2001, sus obligaciones fueron trasladadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme a los acuerdos de concurrencia ya suscritos, con la facultad de celebrar nuevos convenios y con la obligación, según el artículo 62 de esa ley, de actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo para ello, la responsabilidad de cada una de las partes del acuerdo.

   (v) El [D]ecreto 306 de 2004 reconoció que el “pasivo prestacional” incluía la reserva pensional de retirados y lo facultó al Ministerio de Hacienda para revisar unilateralmente los cálculos actuariales de la deuda; por último, el Decreto 700 de 2013 determinó que la concurrencia del pasivo causado por las personas reconocidas como beneficiarios del Fondo Prestacional, sería asumido solo por la concurrencia de la Nación y las entidades territoriales.

   (vi) En ese orden de ideas, sobre el Ministerio de Hacienda recae la obligación de actualizar el valor del pasivo pensional, para incluir provisiones destinadas a sufragar el pago de los derechos pensionales de las personas retiradas antes de 1993, reconocidas como beneficiarias del Fondo Prestacional e incluidas en los contratos de concurrencia una vez dichas obligaciones se hagan exigibles; asimismo, le corresponde impulsar la iniciativa para modificar los acuerdos de concurrencia y definir la responsabilidad de las entidades concurrentes. Debe recordarse que dicha concurrencia se da entre la Nación, a través de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las Entidades Territoriales en virtud de la decisión tomada por el Consejo de Estado respecto del Decreto 306 de 2004 y lo previsto en el Decreto 700 de 2013”.

   Notificación de la sentencia T-404 de 2015

7. De acuerdo con la certificación emitida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla, Valle, la sentencia T-404 de 2015 no fue notificada sino hasta el 19 de abril de 2016, pues ese despacho, “por un error involuntario, una vez se recepcionó la acción de tutela […] dispuso el archivo definitivo de la presente acción de tutela pretermitiendo la notificación a las partes de la [s]entencia No. T 404 de junio 30 de 2015, dimanada de la Corte Constitucional”. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma haberse enterado de la sentencia solo el jueves 7 de abril de 2016, en el contexto de un incidente de desacato, a causa de la copia del auto interlocutorio de requerimiento librado por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla, Valle, allegado ese mismo día a la entidad “a través del buzón de atención al cliente”.

   Solicitud de nulidad

8. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó anular la sentencia T-404 de 2015, por cuanto se violó su derecho al debido proceso al dictársele órdenes sin haber sido demandado ni vinculado durante el trámite de tutela. Sostuvo que “[a]l fallar la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin haberle dado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción en la acción de tutela, evidencia una clara y directa violación al debido proceso”. Además de lo cual, hizo algunas consideraciones sobre la responsabilidad de esa cartera en la asunción del pasivo pensional de las instituciones hospitalarias del Valle del C.. Señaló que, en virtud del contrato de concurrencia No. 1274 de 1997, el pasivo prestacional de las instituciones hospitalarias a 31 de diciembre de 1993 cubre cesantías, pensiones, reserva pensional de activos y de retirados, pero no las indemnizaciones sustitutivas. Por otra parte indicó que el cálculo actuarial efectuado en el contrato de concurrencia no comprende la reserva para financiar el pasivo pensional de los retirados, como la tutelante. En consecuencia, adujo que si bien la financiación del pasivo pensional causado a 31 de diciembre de 1993 corresponde a ese Ministerio y a las entidades territoriales, esto no exime a las instituciones hospitalarias deudoras de cumplir sus obligaciones hasta tanto se suscriba el respectivo contrato de concurrencia que asuma el pasivo.

Oportunidad y legitimidad para solicitar la anulación de la sentencia

1. Oportunidad. Las solicitudes de nulidad proceden contra providencias de la Corte Constitucional que han quebrantado manifiestamente el debido proceso[1], siempre y cuando se presenten oportunamente. La oportunidad depende de si la presunta nulidad se origina antes o al emitirse la providencia atacada. En la primera hipótesis, la nulidad “sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo”[2], por lo cual después de ese momento los intervinientes en el proceso pierden legitimidad para invocarla. En el segundo, en cambio, la solicitud de nulidad deberá ser invocada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia[3]. En el presente caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó no haberse enterado de la sentencia cuya nulidad se pide sino hasta el jueves 7 de abril de 2016, en el contexto de un incidente de desacato, a causa de la copia del auto interlocutorio de requerimiento librado por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla, Valle, allegado ese mismo día a la entidad “a través del buzón de atención al cliente”. Esto coincide con la certificación expedida por el Juzgado Promiscuo de Sevilla, Valle, según la cual por un error involuntario el Juez de primera instancia en el proceso de tutela no notificó por ningún medio la sentencia, sino hasta el 19 de abril de 2016. En vista de que la solicitud de nulidad se presentó el 12 de abril de 2016; es decir, antes de la notificación judicial pero dentro de los tres días siguientes a que el Ministerio se enterara de la decisión, la Corte concluye que es oportuna.

2. Legitimidad por activa. Quien interpone la solicitud de nulidad es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Si bien esta autoridad no fue parte en el proceso de tutela que dio origen a la sentencia T-404 de 2015, no es menos cierto que –en concepto de la S. de Revisión que dictó el fallo– tenía determinadas obligaciones legales, asociadas con la garantía de los derechos de la tutelante, por lo cual fue destinataria de las órdenes de esa decisión. En tal condición interpone el escrito de nulidad y la Corte lo considera legitimado.

3. Carga de argumentación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que la sentencia T-404 de 2015 vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto le imparte órdenes sin previamente haber sido demandado o vinculado al proceso de tutela, lo cual desconoce su derecho de defensa y contradicción. Afirmó y probó, para el efecto, que en ningún momento, durante el trámite de la solicitud de amparo, se lo integró en el contradictorio. Este argumento es suficiente para provocar un juicio de fondo en torno a la solicitud de nulidad. En contraste, hay otros argumentos que no cumplen la carga de argumentación. La cartera que solicita el incidente expuso algunas consideraciones relacionadas con la legislación y la reglamentación que justificaron las órdenes de la sentencia, en las cuales señala que el contrato de concurrencia no cubre la indemnización sustitutiva de trabajadores retirados para el 31 de diciembre de 1993, y que en cualquier caso si bien hay una obligación de ese Ministerio y de las entidades territoriales de asumir el pasivo prestacional de las instituciones hospitalarias, hasta tanto ello ocurra estas están a cargo de hacer las apropiaciones correspondientes para atender sus deudas. En esto no hay un argumento orientado a demostrar la violación del debido proceso de la entidad, de modo que la Corte no se referirá a su prosperidad.

4. Hechas las anteriores precisiones, la S. Plena de la Corporación concluye que se cumplen los requisitos formales de las solicitudes de nulidad, razón por la cual procede a decidir el fondo de la petición sometida a examen en este caso.

   El deber de vincular a las partes de un proceso. Competencia de la Corte Constitucional para impartir a las entidades oficiales órdenes emanadas de un deber legal y reglamentario específico

5. El artículo 243 de la Constitución señala que “[l]os fallos que la Corte dicte en ejercicio del control constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. Con fundamento en ello, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dice que contra las sentencias de la Corte Constitucional “no procede recurso alguno”. Por ende, la posibilidad de solicitar la nulidad de sentencias de las S.s de la Corte no puede entenderse como una oportunidad adicional para exponer puntos de vista sobre lo que ya fue objeto de decisión, ni tampoco para presentar ante la S. Plena cualquier clase de desacuerdo, discrepancia o crítica que se tenga con una decisión de sus S.s de Revisión. Es posible elevar solicitudes de nulidad contra sentencias de la Corte “únicamente por violación al debido proceso”, y –conforme al auto 033 de 1995– quien lo hace muestra “de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[4].

6. En el auto 031a de 2002, al resolver una solicitud de nulidad contra una sentencia de la Corte, esta Corporación sistematizó los requisitos y las causales de nulidad contra sus propios fallos. Entre las hipótesis de nulidad señaló la que ocurre cuando en una sentencia de tutela una S. de Revisión “da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso” (énfasis añadido)[5]. Esta formulación de la causal de nulidad se ha reiterado en múltiples ocasiones y, como se observa en ella, supedita la anulación a que la orden se dirija contra “particulares” que no hayan sido vinculados o integrados al proceso de tutela. No obstante, las entidades públicas tienen también derecho a defenderse, incluso dentro de los procesos de tutela (arts. 29 y 86 C.P.). En tal virtud, en los procesos en los cuales la acción de tutela señala a un ente oficial como responsable de una amenaza o vulneración de derechos fundamentales, el juez constitucional debe integrarlos oportunamente al proceso, a fin de que presenten una contestación sobre los hechos. La jurisprudencia constitucional ha procedido en consecuencia a anular procesos de tutela, cuando ha advertido que un ente de derecho público, con la calidad de parte o de tercero interesado en el desenlace del proceso, no es vinculado o informado oportunamente sobre su existencia[6]. Por ejemplo, en el auto 082 de 2003 se anuló un proceso porque “sólo fue vinculado el Seguro Social y no la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, pese a la existencia de claros elementos de juicio que así lo imponían”[7]. Del mismo modo, en el auto 099a de 2006 se declaró la nulidad de un proceso, por cuanto en instancias no se vinculó al Instituto de Seguros Sociales, a pesar de que estaba comprometido en la controversia[8].

7. Sin embargo, el deber de vincular a las entidades públicas que sean partes o terceros interesados en el trámite de tutela, no puede convertirse en una prohibición para que el juez ordene a autoridades oficiales no vinculadas el cumplimiento de un deber legal, para garantizar los derechos fundamentales:

   7.1. Las S.s de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de tutela pueden proferir órdenes para que autoridades públicas no vinculadas ejerzan facultades jurídicas que les son propias, inclusive si su ejercicio tiene algún tipo de efectos sobre individuos que no participaron en el trámite. Por ejemplo, en el auto 193 de 2011 decidió no anular la sentencia T-210 de 2010, la cual había sido cuestionada por un tercero con fundamento en que, sin haber sido vinculado, fue afectado por las órdenes impartidas en la decisión. En esencia, cuestionaba que se hubiera dado a una autoridad pública la orden de repetir contra ese tercero. Al declarar impróspera la nulidad, la Corte sostuvo que a un tercero no se le vulnera el debido proceso si no se lo vincula a un proceso de tutela, y el juez ordena a una autoridad repetir en su contra o le compulsa copias para adelantar competencias sancionatorias o de supervigilancia:

   “[…] la causal de falta de notificación de tercero vinculado por las órdenes de la sentencia, no se configura cuando la orden consiste en facultar u obligar a una entidad para que ejerza la acción de repetición en contra de otra persona jurídica o cuando se ordena compulsar copias del expediente para que una persona, que no fue parte del proceso, sea investigada por la autoridad competente. En efecto, en ambos casos se considera que no existe vulneración del debido proceso en la medida en que la facultad de ejercer la repetición y la investigación de la comisión de faltas, no tiene como fuente directa lo dispuesto en las sentencias, pues obedecen al cumplimiento del ordenamiento jurídico”[9].

   7.2. Las S.s de Seguimiento de la Corte Constitucional, encargadas de monitorear el cumplimiento de las sentencias estructurales dictadas por esta Corporación, no vulneran el debido proceso de una autoridad pública que no fue vinculada al proceso de tutela original, si le imparten una orden orientada a superar el estado de cosas inconstitucional o a cumplir cabalmente las órdenes complejas del fallo[10]. Por ejemplo, en el auto 047 de 2013 la Corte Constitucional debía resolver la solicitud de nulidad instaurada por el Ministerio de Defensa Nacional contra el auto 173 de 2012, expedido en seguimiento de la sentencia T-025 de 2004. El cuestionado le ordenó a esa cartera entregar unos bienes a una comunidad, pese a que como Ministerio nunca hizo parte del proceso de tutela original. La S. Plena de la Corte Constitucional rechazó entonces la solicitud, pero aclaró lo siguiente sobre las responsabilidades de los Ministerios como entidades públicas, en contextos de esa naturaleza:

   “[…] el Ministerio de Defensa Nacional yerra de entrada en la interpretación que hace de su propia postura ante el proceso de seguimiento de la sentencia T-025/04, asumiéndose como una parte cuyos derechos se verán afectados en forma adversa por un fallo judicial y cuyo derecho al debido proceso está en juego, y no –como debería hacerlo– como una de las entidades gubernamentales constitutivas del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con competencias y obligaciones constitucionales y legales específicas para la protección y atención de la población en situación o riesgo de desplazamiento forzado, que ha recibido un alto número de órdenes proferidas desde el año 2004 por la Corte Constitucional en seguimiento precisamente a la sentencia T-025/04, sentencia en la cual se le impartieron, a través del SNAIPD, órdenes concretas actualmente ejecutoriadas y en firme desde hace varios años. [Es preciso recordar] al Ministerio de Defensa Nacional tanto las atribuciones constitucionales y legales que le asisten en este campo, como las órdenes judiciales que le han sido impartidas por este tribunal en el curso del proceso de superación del estado de cosas inconstitucional; ello, por cuanto el tono y el contenido de los argumentos plasmados en el memorial del abogado que representa a esta cartera revelan un abierto desconocimiento de unos y otros mandatos jurídicos de obligatorio cumplimiento”[11].

   7.3. Las S.s de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de tutela pueden disponer qué entidades públicas no demandadas o vinculadas al proceso de tutela adelanten actuaciones “en coordinación” con entidades o autoridades sí integradas al proceso, o con organismos oficiales a cargo de la satisfacción de un derecho fundamental. En consecuencia, en diversas ocasiones la jurisprudencia les ha impartido órdenes a ministerios del gobierno nacional para que actúen en coordinación con otros entes, sin que los ministerios hayan estado presentes en el proceso de tutela. Por ejemplo, en sentencia T-1030 de 2006 la Corte ordenó a la Secretaría de Educación de Sucre que, “en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional”, desarrollara una política pública para ampliar progresivamente la cobertura de la educación preescolar en los niveles jardín y prejardín en su jurisdicción. El Ministerio referenciado no fue vinculado al proceso de tutela[12]. En la sentencia T-853 de 2010, una S. de Revisión ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, “en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social”, tomara las medidas necesarias para evitar que la tutela fuera el único medio de defensa judicial a fin de reclamar la redención y pago de los bonos pensionales. El Ministerio referido no había sido vinculado al proceso[13]. En las sentencias T-049 de 2013 y T-390 de 2013, dos S.s de Revisión distintas de la Corte le ordenaron a diferentes secretarías departamentales que, “en coordinación con el Ministerio del Interior”, adelantaran un proceso de concertación mediante consulta previa con determinadas comunidades indígenas para el nombramiento en propiedad de algunos etnoeducadores. Sin embargo, el Ministerio del Interior no había sido parte de los procesos de tutela[14]. Por último, en sentencia T-938A de 2014[15], la Corte ordenó a la Alcaldía Municipal de Florencia, C., que “en coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”, garantizara a las personas accionantes “[…] el tránsito hacia soluciones duraderas en materia de vivienda, de manera que se les incluya en los programas de vivienda de interés social, subsidios y créditos”. Ningún representante de la cartera de vivienda había sido vinculado al proceso de tutela.

   7.4. Las S.s de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de tutela no están imposibilitadas para impartir órdenes a autoridades públicas no vinculadas a un proceso, cuando sin comprometer su responsabilidad en la amenaza o violación de derechos fundamentales, se limita en la resolución del fallo a declarar las obligaciones ya previstas en el ordenamiento legal o reglamentario. Por ejemplo, en el auto 502 de 2012 la S. Plena de la Corte Constitucional declaró impróspera una solicitud de nulidad instaurada contra la sentencia T-841 de 2011, cuestionada por el Ministerio Público con base en que había librado órdenes a autoridades oficiales que no habían sido vinculadas. Específicamente, en la decisión cuya nulidad se solicitaba se había ordenado a la Superintendencia Nacional de Salud efectuar la divulgación institucional de una información asociada al derecho a la salud, pese a que la Superintendencia citada no había sido vinculada al proceso. La S. Plena resaltó que “las órdenes a otras entidades como la Superintendencia Nacional de Salud no se desprendía del hecho de estar o no vinculada en el proceso, lo cual no era obstáculo para emitir órdenes generales, debido a que las mismas no se proferían por su calidad de parte o por considerarla responsable en la demanda, sino para el cumplimiento de sus funciones legales y reglamentarias”[16].

   7.5. En diversas sentencias de tutela, la Corte ha impartido órdenes a autoridades públicas no vinculadas al proceso para que concurran en desarrollo de sus funciones estatales a la garantía de los derechos fundamentales. Así, en la sentencia T-153 de 1998[17] una S. de Revisión de la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional en las prisiones, y dio órdenes complejas a autoridades públicas que no habían sido demandadas, como el Departamento Nacional de Planeación. En la sentencia T-025 de 2004[18] una S. de Revisión de una época distinta declaró el estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada y para enfrentarla impartió órdenes a entes oficiales que no habían sido integrados al proceso, como el Ministerio del Interior y de Justicia. En la sentencia T-388 de 2009[19] se dictó una orden a los Ministerios de Educación y Protección Social para que diseñaran y ejecutaran campañas de promoción de un derecho fundamental, sin que previamente se los hubiera integrado al proceso de tutela. En las sentencias T-585 de 2010[20] y T-841 de 2011[21] se dictaron órdenes a una Superintendencia para que adelantara actuaciones, a las cuales estaba obligada en virtud de la ley y los reglamentos, pese a que no había sido integrada a los procesos de tutela.

8. De todo lo cual se infiere que si bien la Corte Constitucional, o un juez de tutela, no pueden declarar a una autoridad pública como responsable de la violación de un derecho fundamental sin la garantía previa del derecho de defensa dentro del proceso, esa limitación no es incompatible con la jurisprudencia, que ha avalado en el contexto de la nulidad, la posibilidad de impartir órdenes a autoridades públicas orientadas a cumplir un deber emanado de la legislación y la reglamentación, y no del conflicto resuelto en la sentencia, que resulte preciso para garantizar el goce efectivo ulterior de un derecho fundamental. Esto tiene desde luego una explicación clara, y es que una autoridad pública no tiene que ser vinculada a un proceso de tutela para cumplir un deber impuesto específicamente por la ley. Mientras el juez constitucional (i) se abstenga de definir si la autoridad oficial ha incurrido en la violación de un derecho fundamental, (ii) muestre con suficiencia y motivadamente el contenido de la ley o la reglamentación, y sus implicaciones, y (iii) exista una relación de conexidad razonable entre el contenido de la ley o el reglamento y el goce efectivo de un derecho fundamental, puede impartirles órdenes a autoridades públicas no vinculadas al proceso. La S. Plena de la Corte Constitucional procede entonces a verificar si en la sentencia T-404 de 2015 fueron satisfechas estas condiciones.

9. En la sentencia T-404 de 2015 la S. Primera de Revisión debía resolver la acción de tutela instaurada por una persona contra “la Gobernación del Valle del C. y el Hospital Santander de Caicedonia (Valle)”. La tutela no se dirigía contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Si bien la demandante alegaba la vulneración de diversos derechos fundamentales, en los hechos destacaba en primer lugar el modo como las entidades demandadas habían enfrentado sus peticiones respetuosas de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. Por eso la S. de Revisión describió los primeros hechos así: “se dirigió al Hospital Santander a través de derecho de petición. El Hospital le dio respuesta mediante oficio de ocho (8) de septiembre de dos mil catorce (2014), donde le informó que, por haber sido retirada de su empleo antes del treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), “su empleador y responsable directo del pago y reconocimiento pensional es el Departamento del Valle”. […] Advierte la actora, que ante la respuesta dada por el Hospital, se dirigió a través del mismo mecanismo a la Gobernación del Valle del C. el veintiuno (21) de julio de dos mil catorce (2014), para requerir de esa entidad la indemnización sustitutiva de pensión, sin recibir respuesta alguna”. Si bien la tutelante también se refirió en los hechos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo hizo para mencionar la respuesta que sobre el fondo del asunto esa entidad le había dado. La S. Primera de Revisión describió así en los antecedentes lo referido a esa cartera:

   “1.4. Agrega que remitió la misma solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual fue resuelta por la Subdirectora de Pensiones. En su respuesta, la funcionaria del Ministerio le aclara a la actora que existe un Contrato de Concurrencia a través del cual las entidades del orden territorial, la nación y los prestadores del servicio de salud colaboran en la financiación del pasivo prestacional de los funcionarios y exfuncionarios de las 41 instituciones de salud del Valle del C.. Sin embargo, las reservas derivadas de este contrato tienen dos destinaciones específicas: (i) aquella partida destinada al pago de los Bonos Pensionales, encaminados a la financiación de las pensiones de los trabajadores certificados como “activos” a treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993) y (ii), aquella dirigida al pago de las mesadas de las personas que, a esa fecha estaban certificadas como “pensionadas”. Respecto de las personas “retiradas” no se realizó reserva por tratarse de un pasivo incierto. Concluye entonces que las reclamaciones de este tipo siguen correspondiendo a las entidades del sector salud”.

10. Ahora bien, la S. Plena observa que en la sentencia T-404 de 2015 ciertamente se le impartieron órdenes al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pese a que no fue vinculado al proceso, pero (i) se abstuvo de señalar que el citado Ministerio hubiese incurrido en la violación de un derecho fundamental y, de hecho, no evaluó su conducta; (ii) por otra parte, mostró con suficiencia y motivadamente que en virtud de lo previsto en la ley y los reglamentos aplicables, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tenía una responsabilidad específica en relación con la indemnización sustitutiva de la peticionaria, y (iii) existía una razonable relación de conexidad entre el contenido de la ley o el reglamento y el goce efectivo de los derechos fundamentales de la tutelante al mínimo vital y a la seguridad social. En efecto:

    (i) En la sentencia T-404 de 2015 la S. Primera de Revisión consideró que el único problema jurídico de violación de derechos fundamentales era el relativo al derecho de petición. De forma expresa identificó el siguiente: “¿se vulneran los derechos de petición y seguridad social de una ciudadana, cuando frente a su solicitud de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, las entidades públicas involucradas en la gestión de la misma se limitan a atribuirle a otra entidad la función, sin resolver de fondo la solicitud y sin entregar información suficiente que le permitan a ésta acceder efectivamente a su derecho?”. La respuesta a esta cuestión no involucró ningún examen ni pronunciamiento sobre las actuaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autoridad que al contestar la petición de la tutelante no había dado motivos para considerarse parte demandada en el proceso de tutela. De hecho, por esa razón, la S. fue explícita al momento de declarar que la responsabilidad por la vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria recaía sobre el Hospital Santander de Caicedonia y el Departamento del Valle del C., sin mencionar al Ministerio que solicita la nulidad de la sentencia:

    “Para esta S., las respuestas del Hospital Santander de Caicedonia y por el Departamento del Valle no cumplen con los requisitos antes expuestos respecto del derecho de petición. Ambas entidades se limitaron a expresarle a la peticionaria que no eran competentes para reconocer la prestación solicitada; sin embargo, no le explicaron de manera clara las razones por las cuales no lo eran, ni remitieron su solicitud a aquella que consideraban la entidad competente. En este caso, las dos entidades poseían información que le era útil a la ciudadana para hacer efectivo su derecho. Por esa razón, el Hospital Santander, como el Departamento del Valle vulneraron el derecho de petición de la señora D.R.S.”.

    (ii) La S. Primera de Revisión consideró, no obstante, que para garantizar la seguridad social de la tutelante no bastaba proteger su derecho de petición. Se preguntó además a cuál autoridad le correspondería asumir el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, a la que la peticionaria consideraba tener derecho. De nuevo, sin comprometer la responsabilidad del Ministerio en una cuestión asociada a la violación de derechos fundamentales, la S. Primera de Revisión hizo una exhaustiva exposición de lo previsto por el ordenamiento legal y reglamentario. Luego de la cual, concluyó que la indemnización sustitutiva de la actora, sin perjuicio de la concurrencia y de la posibilidad de repetir contra los responsables últimos, recaía en virtud de la legislación y la reglamentación en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y expresó ampliamente los fundamentos de tal decisión en los considerandos 27, 28, 29, 30, 31 y 32 de la sentencia.

    En concordancia con los argumentos expuestos en el fallo, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional dictó la siguiente resolución en la parte dispositiva del fallo:

    “Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, (i) lleve a cabo la actualización del valor del pasivo prestacional con el fin de incluir las provisiones destinadas a asegurar el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de jubilación de la accionante, (ii) modifique el Acuerdo de Concurrencia No. 001274 celebrado con el Departamento del Valle y el Municipio de Cali para incluir estas partidas y, (iii) defina la responsabilidad de estas entidades territoriales en la concurrencia conforme a las competencias definidas en el Decreto 700 de 2013. Dentro del mes calendario siguiente al vencimiento del término anterior, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de pensión de jubilación de la señora D.R.S. identificada con cédula de ciudadanía 29.806.132 de Caicedonia, con fundamento en las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. El Ministerio de Hacienda podrá repetir contra las demás entidades territoriales responsables de concurrir a dicho pago.”

    (iii) Finalmente, existía una relación razonable de conexidad entre las órdenes dictadas –en virtud de la ley y el reglamento– al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la garantía de los derechos fundamentales de la actora a la seguridad social y al mínimo vital. La tutelante tenía para entonces 68 años de edad, estaba sin empleo y no contaba con ningún ingreso económico. Dependía para subsistir de su esposo de 76 años, dedicado a la agricultura en una pequeña parcela.

11. No obstante lo anterior, la Corte debe tener en consideración que la sentencia T-404 de 2015 solo dirigió sus órdenes al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en ese sentido, debió garantizar la vinculación al trámite de tutela de tal Ministerio, para que contestara la acción de tutela y expresara sus puntos de vista. Así, (i) como la orden principal de la sentencia se dirigió contra una entidad pública que no fue vinculada al trámite de tutela; (ii) como la parte resolutiva está orientada de forma predominante a dicha entidad, para la S. de Revisión, en este caso, resulta razonable la vinculación del ente público al trámite de tutela.

    Como ello no ocurrió, se presentó una violación al debido proceso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que es perentorio corregir. Por ello, la S. Plena declarará la nulidad de la sentencia T-404 de 2015, dictada por la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, lo mismo que de toda la actuación surtida en la acción de tutela instaurada por la señora D.R.S. contra la Gobernación del Valle del C. y el Hospital Santander de Caicedonia (Valle), a partir de la notificación del auto admisorio de la misma proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle). Consecuencialmente, ordenará al Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle) renovar la actuación anulada, con la vinculación en debida forma del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,