Sentencia de Tutela nº 723/17 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2017

EGFM promovió acción de tutela en contra de la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la vida, el libre desarrollo de la personalidad y a la libertad de conciencia, al negarse a concederle el traslado a una institución educativa ubicada en otro municipio, debido a las amenazas de las que fue objeto.

1. A. previa

   En el presente asunto se dispondrá suprimir de esta providencia y de toda futura publicación de la misma el nombre del actor, así como cualquier dato que permita identificarlo, debido a que el docente accionante solicitó su traslado a otro ente territorial por razones de seguridad. Esto obedece a que, de un lado, el Decreto 1782 de 2013[1] que regula dicho trámite establece como principio rector la reserva de toda la información relativa a los educadores en condición de amenaza, así como las actuaciones y decisiones adoptadas en el mismo[2]. De otra parte, en sede de revisión, el actor manifestó que era objeto de estigmatización y señalamientos como guerrillero por parte de los padres de familia y la comunidad educativa, lo cual le ha conducido a ser incapacitado por ansiedad y depresión.

   Se destaca que en las sentencias T-184 de 2013 y T-355 de 2016 se adoptaron medidas similares, debido a que la norma sobre el Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal y a Funcionarios de la Fiscalía General[3] se regía por el principio de estricta reserva de la información.

2. Hechos y relato contenidos en el expediente[4].

   2.1. El actor se desempeña como docente del área técnica en un colegio técnico distrital.

   2.2. Indica que el 18 de abril del año en curso, el rector de la institución citó a los docentes de las áreas técnica y de ciencias sociales de la jornada de la tarde, para darles a conocer un panfleto encontrado por los guardas de seguridad el día anterior. Este contenía amenaza de muerte contra esos docentes y advertía que, de no salir de la ciudad, debían atenerse a las consecuencias, en los siguientes términos:

   “Águilas Negras de Colombia, por nuestro país,

   En busca de un mejor país, una mejor región y una mejor ciudad, el Bloque Capital D.C. de las Águilas Negras en cumplimiento a nuestros ciudadanos y para evitar que se altere la democracia y se altere el sistema establecido

   COMUNICAMOS QUE:

   Nuestros objetivos no han sido olvidados y recordamos a esa parranda de hijueputas y zorras colaboradores y futuros guerrilleros que NO QUEREMOS GUERRILLEROS HIJUEPUTAS DENTRO DEL COLEGIO, NI DENTRO DE LA CIUDAD NI DEL PAÍS, ya que dañan la mentalidad de los jóvenes con sus ideales que nada tienen que ver con un mejor país, a esas ratas que se infiltraron el (sic) los colegio (sic) públicos de la ciudad disque (sic) como profesionales de áreas técnicas o ciencias sociales, les decimos que se les acabo (sic) el tiempo ya que han sido declarados OBJETIVO MILITAR y si no salen de la ciudad pueden atenerse alas (sic) consecuencias...

   BLOQUE CAPITAL D.C.”[5].

   2.3. Señala que “en [su] condición de gestor social, líder comunitario, activista sindical y miembro activo del Movimiento Político Diecinueve de Abril (M-19), es posible que los enemigos de la paz [lo] consideren guerrillero y quieran atentar contra [su] vida, como ya lo demuestra el panfleto”

   2.4. El 19 de abril de 2017 presentó denuncia penal[6] ante la Fiscalía General de la Nación, a raíz de lo cual le fueron otorgadas medidas de protección.

   2.5. El 20 de abril de 2017 solicitó medida de protección[7] ante la Unidad Nacional de Protección (UNP) y le advirtieron que el análisis de estudio de riesgo tomaba aproximadamente tres meses.

   En la petición sostuvo que pertenecía a la organización defensora de derechos humanos denominada Fundación CA y a los siguientes grupos poblacionales: i) dirigentes y activistas de grupos políticos y especialmente grupos de oposición, ii) dirigentes, representantes o activista de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas, iii) dirigentes o activistas sindicales y iv) docentes. Además, refirió que no conocía las razones de la amenaza ni a los autores de la misma.

   2.6. El 24 de abril de 2017 informó de esa situación a la Secretaría Distrital de Educación (SED)[8]. Explicó que en su calidad de líder social y comunitario y activista sindical, ha liderado durante más de 3 años el proyecto “La educación para el trabajo como herramienta para la construcción de nuevas ciudadanías”, en el que se abordaban los temas de segregación por raza, género o por condiciones políticas o económicas. Así mismo, informó que: i) en 2016, invitó a desmovilizados del M-19 a un foro institucional para que abordaran el tema de los acuerdos de paz y el posconflicto; ii) el 8 de marzo invitó a A.S.N., vocera de las FARC, a un conversatorio, “para que participara del mismo e hiciera un llamado a la paz”; y iii) el 8 y 9 de abril de 2017 invitó a padres de familia y a estudiantes de la institución a un campamento organizado por la Fundación CA, de la cual es cofundador, para realizar conversatorios sobre “resistencia indígena, afrodescendientes, movimientos armados y democracia, entre otros temas”. Además, señaló que cursa una maestría en derechos humanos y ciudadanía, por lo cual presentó a la rectoría un proyecto destinado a la realización de un seminario quincenal en el cual se analizarían los “problemas sociales que aquejan a nuestra sociedad”.

   Finalmente, pidió el traslado provisional de ciudad, atendiendo el desconocimiento del origen de las amenazas y su gravedad.

   2.7. Manifiesta que en la Secretaría le explicaron que el traslado provisional sería dentro de la ciudad y que obedecería a los cupos disponibles en otras instituciones, siempre que allegara la documentación requerida.

   2.8. Estima que la negativa de la SED a realizar los trámites para que el traslado se dé fuera de la ciudad amenaza su vida y su seguridad personal, puesto que continuaría viviendo en el mismo lugar, frecuentando a las mismas personas y con la misma rutina. Por consiguiente, solicitó que se ordene a la SED su reubicación provisional en otra ciudad como medida urgente para la protección de su vida, mientras la UNP determina el nivel de riesgo.

3. Oposición a la demanda.

   3.1. La Secretaría Distrital de Educación de Bogotá[9], en oficio de 2 de mayo de 2017, refirió que no había vulnerado los derechos fundamentales invocados, por cuanto ha dado trámite a su solicitud de traslado, de conformidad con el Decreto 1782 de 2013. Precisó que el traslado por seguridad busca armonizar la protección de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad del educador y su familia con su garantía al trabajo.

   Expuso que el 26 de abril de 2017 citó al docente para que escogiera las vacantes existentes en su área, como medida inmediata para mitigar el riesgo, mientras la UNP analizaba su situación, pero que este “manifestó no poder aceptar ninguna de las ofrecidas por razones familiares, de seguridad y de movilidad”. Ante esa situación, el docente solicitó disfrutar de las vacaciones que tenía pendientes hasta el 19 de mayo[10]. Afirma que el traslado a otro ente territorial solo será posible una vez se surta el procedimiento previsto en el decreto citado. En esa línea, sostuvo que no era legal “pretender generar o retirar de la vacante que es de su preferencia a otro docente que ocupe esa plaza”, por su negativa a aceptar alguna vacante disponible en la ciudad.

   Finalmente, pidió la vinculación de la Comisión Nacional de Servicio Civil (CNSC), debido a que la norma mencionada no prevé el traslado entre entes territoriales antes de que se surta la valoración de riesgo.

   A la respuesta anexó el acta de asistencia del docente a la reunión para el ofrecimiento de las dos vacantes disponibles en su área, así como la carta que le comunicaba sobre dicha reunión[11] y también del oficio en el que los guardas de seguridad ponían en conocimiento del rector del Colegio y de la empresa de seguridad que habían encontrado el panfleto y el trámite realizado ante la Policía Nacional[12]. Añadió el acta de la reunión que el rector sostuvo con los docentes de las áreas de sociales y técnica el 18 de abril de 2017, en la que se acordó la presentación individual de denuncias y la comunicación a la Dirección Local de la SED y la Estación de Policía[13], así como la constancia de remisión de la solicitud de reconocimiento de condición de amenazado del docente a la UNP, a la Dirección Nacional de Fiscalías y a la Procuraduría General de la Nación[14].

   En oficio de 1 de junio de 2017[15] indicó que realizó consulta ante la CNSC sobre la posibilidad de conceder la reubicación temporal en otro ente territorial, respecto de la cual dicha entidad señaló que “a la fecha el Ministerio de Educación Nacional no ha solicitado concurso a esta entidad para la provisión de vacantes definitivas en las áreas técnicas, razón por la cual la CNSC no posee la información sobre las vacantes existentes para el área de dibujo técnico”[16]. Por su parte, la UNP allegó copia de la respuesta brindada al demandante, en la que se le comunicaba el inicio del programa de protección ordinario contemplado en el Decreto 1066 de 2015[17], así como que se había solicitado al C. de la Policía Metropolitana de Bogotá la adopción de medidas preventivas para salvaguardar su vida e integridad mientras se surtía el anterior trámite[18]. Finalmente, manifestó que una vez retornó de sus vacaciones, el actor seleccionó voluntariamente la vacante en el área de dibujo técnico en otro colegio del Distrito[19], reubicación temporal que fue aprobada mediante Resolución 1024 de 1 de junio de 2017[20].

   3.2. El 17 de junio de 2017, de forma extemporánea, la Comisión Nacional del Servicio Civil aseveró que el trámite de la presente acción de tutela debió ser conocido por un tribunal superior de distrito judicial o un tribunal administrativo, por cuanto iba dirigido contra una entidad del orden nacional. De otro lado, indicó que el demandante contaba con otros mecanismos de defensa judicial para lograr sus pretensiones, razón por la cual el amparo resultaba improcedente. Sostuvo que, a la luz del artículo 106 de la Ley 115 de 1994[21], los actos administrativos de traslado le corresponden a los gobernadores y alcaldes de los distritos o municipios que estén administrando la educación. En el mismo sentido, sostuvo que hasta la fecha el Ministerio de Educación no le había solicitado la provisión de vacantes para las áreas técnicas, razón por la cual no conocía la disponibilidad de vacantes en los entes territoriales.

   Por último, afirmó que el accionante había participado en la Convocatoria de Directivos Docentes y Docentes 2012-2013 para el cargo de Directivo Docente Rector Grupo B en Bogotá y en el Concurso de Directivos Docentes, Docentes y Líderes de Apoyo 2016 en Boyacá, sin haber superado las pruebas de aptitud y conocimiento.

1. Trámite procesal

   1.1. El trámite de la presente acción fue conocido por el Juzgado 6 Civil del Circuito de Bogotá[22]. Sin embargo, mediante auto de 16 de mayo de 2017, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá declaró la nulidad de todo lo actuado por ese despacho, al estimar que el trámite de la acción debió darse en primera instancia ante los juzgados municipales, porque la Secretaría demandada es una autoridad del orden distrital[23].

   1.2. El asunto le correspondió al Juzgado 51 Civil Municipal de Bogotá que, en providencia de 23 de mayo de 2017, dispuso la admisión de la petición de amparo y la vinculación de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

2. Sentencia única de instancia.

   En sentencia de 5 de junio de 2017, el Juzgado 51 Civil Municipal de Bogotá negó el amparo, tras estimar que la Secretaría de Educación no vulneró sus derechos, por cuanto dio inicio al trámite de traslado y concedió temporalmente su reubicación a otro colegio de la ciudad. Advirtió que era imposible ordenar su traslado a otro ente territorial, puesto que no habían transcurrido los 3 meses requeridos para la valoración del riesgo por parte de la UNP.

1. Mediante auto de 26 de octubre de 2017 se vinculó al trámite de tutela a la Unidad Nacional de Protección y a la Fiscalía General de la Nación, debido a que podrían verse afectadas por la presente decisión. De igual manera, para mejor proveer, solicitó:

   i) Al demandante informar las actuaciones adelantadas por las autoridades accionadas en relación con la amenaza denunciada y el traslado solicitado, así como si se habían presentado nuevos hechos de amenaza.

   ii) A la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá informar las actuaciones adelantadas en relación con la solicitud de traslado, especialmente aquellas para impulsar el proceso de valoración del riesgo y de suscripción del convenio interadministrativo para el traslado.

   iii) A la Unidad Nacional de Protección informar las actuaciones adelantadas en relación con la solicitud de medida de protección, con el fin de seguir el trámite de traslado por motivos de seguridad.

   iv) A la Comisión Nacional del Servicio Civil informar las actuaciones adelantadas en relación con la solicitud de traslado por motivos de seguridad que inició el actor ante la Secretaría Distrital de Educación.

   v) A la Fiscalía General de la Nación informar las actuaciones adelantadas en relación con la denuncia por amenazas presentada por al demandante.

2. En escrito de 1 de noviembre de 2017, el actor manifestó que la Secretaría había autorizado su traslado temporal a otro plantel el 1 de junio anterior[24], pero que la medida fue revocada el 28 de septiembre por “amenaza no materializada”[25]. Igualmente, mencionó que i) la CNSC no había adelantado ninguna labor; ii) que la UNP expidió el 25 de septiembre de 2017 el oficio OFI17-00034362 en el cual determinaba que el nivel de riesgo era ordinario[26]; y iii) que la Fiscalía General de la Nación había proferido resolución el 28 de abril de 2017 en la que ordenaba el archivo de las diligencias[27].

   Adujo que no se han vuelto a presentar amenazas, que actualmente laboraba en el colegio al que llegaron los panfletos y que el apoyo de las autoridades de la institución ha sido irrestricto. No obstante, “la comunidad educativa [le] hace señalamientos de guerrillero debido a que [fue] el único docente que solicitó ante la Unidad Nacional de Protección se determinara el nivel de riesgo, hecho este que ha deteriorado de forma grave [su] salud física y mental, iniciando con una incapacidad por 50 días consecutivos y a la fecha [sigue] recetado con medicina psiquiátrica”. El 1 de agosto y hasta el 5 de agosto de 2017 fue internado de urgencia por el diagnóstico de “trastorno mixto de ansiedad y depresión”, momento en el que recibió incapacidad por 20 días[28]. El 23 de agosto la incapacidad fue renovada por 30 días adicionales[29].

   Por lo anterior, pide que se ordene a la CNSC autorizar el traslado de ciudad por amenaza o por salud y que los antecedentes que dieron origen a la tutela sean tenidos en cuenta en el proceso ordinario de traslados que está vigente, según la Resolución 19521 de 2017[30], proferida por el Ministerio de Educación.

3. En oficio de 2 de noviembre de 2017, la Comisión Nacional de Servicio Civil[31] reiteró la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial para acceder al traslado. También que su competencia se circunscribe a adelantar las convocatorias para el acceso a los empleos públicos de carrera y que los actos administrativos que conceden traslados le corresponden a la entidad nominadora, en este caso a la Secretaría accionada.

   Sostuvo que el Decreto 1075 de 2015 le asignaba la función de informar en cuáles de las entidades territoriales propuestas por el educador existen vacantes definitivas para que la autoridad nominadora realice el convenio interadministrativo, según el artículo 2.4.5.2.2.2.5[32]. Verificadas las bases de datos de las convocatorias de Directivos Docentes, Docentes de Aula, Líderes de Apoyo 2016 y de Docentes y Directivos Docentes 2012-2013, se advierte la existencia de vacantes definitivas en el área de dibujo técnico en los municipios de Armenia, Barrancabermeja, Bucaramanga, Cali, Duitama, Floridablanca, Manizales, Medellín y Palmira, las gobernaciones de Atlántico, Bolívar, Boyacá y Cundinamarca, y el Distrito de Bogotá[33].

   Teniendo en cuenta que su función se limita a remitir esos datos al nominador, considera que no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor, por lo que debe ser desvinculado del trámite[34].

4. En documento de 2 de noviembre de 2017, la Unidad Nacional de Protección[35] explicó la ruta de protección de los docentes en riesgo extraordinario o extremo contemplado en el Decreto 1782 de 2013, compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación 1075 de 2015. Posteriormente, indicó el procedimiento ordinario por el cual el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de medidas (CERREM) recomienda medidas de protección, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015[36].

   Sostuvo que en el estudio de riesgo se busca analizar los diferentes factores de riesgo, a fin de determinar su nivel, según la jurisprudencia constitucional[37]. Para ello, el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI) recopila y analiza la información in situ y designa a un oficial de protección para hacer las labores de campo, que sirven para ponderar la matriz del estudio del nivel de riesgo[38]. Ese instrumento es la base técnica sobre la cual los miembros del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y del CERREM consideran el riesgo y recomiendan medidas de protección. La apreciación puede arrojar como resultado: i) riesgo ordinario (escala 0 a 50), ii) extraordinario (escala 51 a 80) y iii) extremo (escala 81 a 100) y la información recolectada sirve para determinar las medidas exactas a implementar, según la condición de la persona. Con fundamento en dicho concepto, el CERREM validará el nivel de riesgo y las medidas y recomendará al Director de la UNP el ajuste, la finalización o suspensión de las medidas.

   A continuación, expuso el trámite ejecutado en el caso concreto, a saber:

   i) El 24 de abril de 2017, en oficio OFI17-00014262 se informó a la SED sobre la solicitud de protección presentada por el accionante, para que esta iniciara el proceso de traslado[39].

   ii) En la misma fecha, mediante OFI17-00014261, solicitó al C. de Policía de Bogotá desplegar las medidas preventivas, idóneas e inmediatas por un periodo de 4 meses[40].

   iii) Mediante memorando MEM17-00006125 de 9 de mayo de 2017 se ordenó a la Coordinación del Grupo de Asignaciones de Misiones de Trabajo (GAMT) el inicio del estudio de riesgo[41], lo cual se efectuó por orden de trabajo OT229728 de 18 de mayo de 2017.

   iv) El CTRAI realizó el trabajo de campo, a través de un analista que verificó las particularidades de la situación del actor y, posteriormente, el GVP emitió el concepto sobre el nivel de riesgo.

   v) El caso del docente fue presentado en la sesión núm. 33 de 28 de agosto de 2017 ante el GVP, el cual valoró el riesgo como ordinario, “matriz de 40.55%”. el CERREM, en sesión de 12 de septiembre, validó la determinación y ordenó informar lo resuelto al peticionario, a la Secretaría y al Ministerio de Educación Nacional[42].

5. En escrito de 3 de noviembre de 2017, la Fiscalía General de la Nación[43] pidió su desvinculación del trámite, por cuanto la Fiscalía 360 de la Unidad de Libertad Individual es la encargada de adelantar la investigación y es autónoma en sus decisiones.[44]

6. En la misma fecha, la Fiscalía 360 allegó escrito en el que informó los trámites adelantados en relación con la denuncia por amenazas presentada por el demandante, en los siguientes términos:

   i) El 19 de abril de 2017 se recibió la denuncia en la Unidad de Reacción Inmediata (URI) de Engativá, momento en el cual le fue otorgada medida de protección para ser radicada en la estación de Policía de la localidad de Puente Aranda.

   ii) El 21 de abril siguiente fue asignada la noticia criminal en dicho despacho por la conducta tipificada como amenazas del artículo 347 del Código Penal.

   iii) El 28 de abril se ordena el archivo de las diligencias por la causal de conducta atípica contemplada en el artículo 79 de la Ley 906 de 2004, “como quiera que la conducta denunciada es de carácter policivo y preventivo establecida en el Código Nacional de Policía”. Esta decisión fue comunicada al actor el 9 de mayo.

   iv) El 22 de mayo la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana remitió la solicitud presentada por la Secretaría demandada para adelantar actuaciones en relación con la denuncia.

   v) El 10 de julio fue contestada la anterior petición informando que el demandante se encontraba en estudio de riesgo por la UNP por lo que no correspondía enviar su caso a tal entidad. Igualmente, se reiteró la orden de protección ante la Policía Nacional[45].

7. En oficio de 3 de noviembre de 2017, la Secretaría Distrital de Educación comunicó la gestión adelantada respecto de la situación del accionante. Explicó que este se encontraba vinculado mediante Resolución 1171 de 11 de mayo de 2011 en la Planta de Personal Docente como Profesional Licenciado, actualmente en el grado 2A del escalafón. De igual manera, indicó que el actor presentó solicitud de amparo por los mismos hechos ante el Juzgado 27 Laboral del Circuito de Bogotá, que no prosperó por cuanto las entidades demandadas actuaron de conformidad al Decreto 1075 de 2015.

   Posteriormente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la presente tutela y manifestó que el 27 de septiembre de 2017 el docente solicitó la finalización de la comisión temporal de servicios por cuanto la evaluación de riesgo realizada por la UNP arrojó como resultado “riesgo ordinario”[46].

8. En comunicación de 17 noviembre de 2017, el demandante reiteró la afectación de la salud, debida a los cuestionamientos por parte de la comunidad educativa. Indicó que después de verificar las vacantes disponibles para el proceso ordinario de traslado, estima que:

   “el único municipio en el que siento podría desempeñar en óptimas condiciones mi labor docente es P. en donde la alcaldía expidió el decreto 6212 por medio del cual se fija el cronograma y se convoca al proceso ordinario de traslados de docentes y directivos docentes oficiales dentro del municipio, en dicha resolución aparecen las vacantes 98-99 y 100 Dibujo técnico, Diseño y Diseño arquitectónico que son las áreas que yo imparto”.

   Además, sostuvo que el artículo 5 del decreto mencionado establece como criterios prevalentes para los traslados: i) la existencia de una orden judicial, ii) la necesidad de ubicación por situación de amenaza, según concepto correspondiente de la Unidad Nacional de Protección y iii) la necesidad de reubicación por razones de salud de su cónyuge o compañero permanente o hijos dependientes de conformidad a la ley.

1. Competencia.

   De conformidad con lo previsto en los artículos 86, en el numeral 9 del artículo 241 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer de los fallos materia de revisión.

2. Planteamiento del problema jurídico.

   El docente EGFM promovió acción de tutela en contra de la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá, por considerar que tal entidad había vulnerado sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal al no ordenar su traslado a otro ente territorial, debido a las amenazas que recibió en el plantel educativo. Durante el trámite de la acción de tutela se vinculó a la Unidad Nacional de Protección, a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Fiscalía General de la Nación.

   La Secretaría manifestó que había cumplido con su función de activar el trámite de traslado, ofreciéndole al demandante un traslado provisional a otro colegio de la ciudad, debido a que no es de su competencia asignar las vacantes en los demás entes territoriales, menos sin contar con la determinación del riesgo por parte de la UNP. Por su parte, la CNSC indicó que su labor se limitaba a informar las vacantes en el área en otras jurisdicciones, para lo cual remitió un listado. La UNP adujo que se había dado trámite a la solicitud de medidas de protección, habiéndose determinado que el accionante se encontraba en riesgo ordinario. Finalmente, la Fiscalía 360 de la Unidad de Libertad Individual indicó que se había archivado la investigación por la atipicidad de la conducta, ya que se trataba de un asunto de carácter policivo y preventivo, según el artículo 79[47] de la Ley 906 de 2004[48].

   Ahora bien, en sede de revisión, el educador allegó comunicación en la que indicó que había vuelto a la institución donde inicialmente desarrollaba su labor y que no había sido objeto de más amenazas. No obstante, sostuvo que, a raíz de la solicitud de las medidas de protección, era objeto de señalamientos como guerrillero en la comunidad educativa, situación que le había generado 50 días de incapacidad por trastorno mixto de ansiedad y depresión. Por ello, solicitó que se tuviera en cuenta su situación de seguridad y de salud en el proceso ordinario de traslados que está vigente.

   Con base en lo anterior, le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si la acción de tutela es el mecanismo procedente para ordenar el traslado extraordinario a otro ente territorial por razones de seguridad, en el caso de un docente que ha sido objeto de amenazas y que es señalado de ser guerrillero por parte de la comunidad educativa, circunstancia que, además, ha deteriorado su estado de salud. De encontrar que resulta procedente, se deberá examinar si las autoridades encargadas de adelantar el trámite vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y al trabajo en condiciones dignas al no ordenar su traslado a otro ente territorial. Para el efecto, se hará referencia al procedimiento legal para realizar traslados ordinarios y extraordinarios de docentes públicos, así como a la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir dichas decisiones.

3. La decisión sobre el traslado de docentes públicos debe considerar las condiciones subjetivas del educador y buscar la realización de sus derechos fundamentales. Reiteración de jurisprudencia.

   3.1. La modificación de la sede de prestación de labores de los docentes públicos[49] se materializa en el traslado que la autoridad nominadora realiza de oficio para suplir las necesidades del servicio o a solicitud del educador, en ejercicio del ius variandi[50]. Precisamente, la Ley 715 de 2001[51], en su artículo 22, establece que el traslado es discrecional y se realizará mediante acto administrativo debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado. Por su parte, el artículo 53 del Decreto 1278 de 2002[52] señala que el traslado también podrá darse por razones de seguridad debidamente comprobadas o por solicitud propia del educador.

   3.2. Como se explicó en la Sentencia T-316 de 2016, el Decreto 520 de 2010[53] dispone que los traslados a solicitud del educador tienen dos modalidades. El traslado ordinario es realizado por las entidades territoriales de manera anual, con un cronograma que coincide con el calendario estudiantil, mientras que el extraordinario tiene lugar en cualquier momento del año y obedece a razones excepcionales, como motivos de seguridad personal, problemas de salud del educador o afectaciones de la convivencia en el plantel educativo.

   3.2.1. En el proceso ordinario, según el artículo 2° del citado decreto, el Ministerio de Educación Nacional fija anualmente un cronograma de traslados antes del receso estudiantil, con el fin de que, al inicio del año siguiente, los entes territoriales tengan sus plantas de personal completas y se satisfaga la necesidad del servicio. Dentro del término establecido, a cada ente le corresponde evaluar las necesidades de docentes o directivos docentes en cada uno de sus establecimientos para proferir una lista con las vacantes definitivas. Además, mediante acto administrativo deben establecer las características de los cargos ofertados, así como los “requisitos, oportunidad y procedimiento para la inscripción en el proceso de traslados, información sobre los criterios de priorización para la definición de los mismos, fechas para la verificación del cumplimiento de los requisitos y de expedición de los actos administrativos de traslado”. Tal convocatoria debe ser ampliamente difundida durante un periodo mínimo de quince días hábiles por los medios más idóneos para el efecto, también en la página web y en un lugar de fácil acceso al público.

   Una vez concluidas las etapas de la convocatoria, el ente territorial nominador deberá adoptar la decisión y la comunicará al docente y al establecimiento educativo receptor. Igualmente, publicará los resultados por 5 días hábiles para que se formulen los ajustes y solicitudes del caso por los participantes en el proceso y la organización sindical respectiva[54]. El acto administrativo deberá hacer explícitos, por lo menos, los siguientes criterios para justificar la decisión y el orden de selección: i) la obtención de reconocimientos, premios o estímulos por la gestión pedagógica; ii) el mayor tiempo de permanencia en el establecimiento educativo en el cual se encuentra prestando el servicio docente o directivo docente el aspirante; y iii) la necesidad de reubicación laboral del docente o directivo docente en otro municipio, por razones de salud de su cónyuge o compañero permanente, o hijos dependientes, de conformidad con la ley. Cuando dos docentes se encuentren en igualdad de condiciones para ser trasladados al mismo lugar, el nominador adoptará la decisión, previo concepto del rector o del establecimiento educativo receptor cuando se trate de docentes, o del consejo directivo del establecimiento educativo receptor cuando se trate de directivos docentes[55]. En todo caso, los traslados entre entes territoriales requerirán convenio interadministrativo, en el que se contemplen las fechas de efectividad del traslado y de producción de efectos y responsabilidades fiscales[56].

   3.2.2. Por otra parte, el traslado extraordinario “parte de la base de reconocer la existencia de escenarios en los que la solicitud de traslado no puede sujetarse a la rigurosidad del procedimiento ordinario, por la ocurrencia de circunstancias excepcionales en la prestación del servicio, o por las condiciones de urgencia y/o vulnerabilidad en que se encuentra el docente, las cuales demandan una respuesta oportuna por parte de la Administración para evitar la afectación de sus derechos fundamentales”[57]. Según el artículo 5 de la mencionada norma, al proceso extraordinario se sujetan aquellos traslados que se originan en:

   i) Necesidades del servicio de carácter académico o administrativo, que deban ser resueltas discrecionalmente para garantizar la continuidad de la prestación del servicio educativo.

   En tal caso, el nominador de la entidad territorial debe adoptar la decisión correspondiente considerando, en su orden, las solicitudes que habiendo aplicado al último proceso ordinario de traslado no lo hayan alcanzado.

   ii) Razones de salud del docente o directivo docente, previo dictamen médico del comité de medicina laboral del prestador del servicio de salud.

   iii) Necesidad de resolver un conflicto que afecte seriamente la convivencia dentro de un establecimiento educativo, por recomendación sustentada del consejo directivo.

   Como lo ha sostenido esta Corporación, a partir del mandato genérico consagrado en el inciso segundo del artículo 22 de la Ley 715 de 2001, el traslado dentro de la misma entidad territorial solo requerirá que la autoridad nominadora expida un acto administrativo debidamente motivado en el que dé respuesta a la solicitud formulada. Si supone la intervención de dos entidades territoriales certificadas, se necesitará la suscripción de un convenio interadministrativo entre ellas[58].

   3.3. Ahora bien, el Decreto 1782 de 2013 contempló un procedimiento especial para los traslados por razones de seguridad de los educadores oficiales, cuya finalidad sea la protección de “los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de estos educadores y los de su familia, al igual que el derecho al trabajo de los referidos servidores”. Ese traslado se puede dar por la condición de amenazado o de desplazado.

   3.3.1. En el primer caso, cualquier docente oficial “que considere fundadamente estar en una situación de amenaza que le impida seguir prestando sus servicios en su sede habitual de trabajo”, puede presentar, por cualquier medio idóneo y sin formalidades adicionales, ante la autoridad nominadora la solicitud de protección especial. Dentro de los 3 días hábiles siguientes, esta dará traslado a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Unidad Nacional de Protección. En los primeros 3 días hábiles también se proferirá acto administrativo en el que se reconozca temporalmente y hasta por 3 meses la condición de docente amenazado y se le concederá comisión de servicios para la prestación en otra institución de la respectiva jurisdicción[59].

   La Unidad tendrá 3 meses para evaluar el riesgo del docente y, de encontrar necesaria la adopción de medidas de protección, el nominador deberá solicitar al educador que presente 5 alternativas en orden de prioridad de municipios dentro de la misma entidad territorial o de otras entidades territoriales a las cuales aspira ser trasladado. En el primer escenario, el traslado se formalizará mediante acto administrativo. En el segundo, se le debe solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil que informe a cuáles de las entidades propuestas ha dado autorización para la provisión temporal por encargo o nombramiento provisional de vacantes definitivas. Obtenida la respuesta, la autoridad nominadora y la receptora deberán suscribir un convenio interadministrativo, y cada una de ellas proferirá acto administrativo en el que se ordene el traslado y la incorporación del docente, sin solución de continuidad. De no existir vacantes definitivas, se ordenará la reubicación temporal dentro de la entidad territorial, mientras se halle alguna[60].

   3.3.2. El traslado por desplazamiento, de conformidad con el artículo 12 del mismo decreto, se aplica a los educadores oficiales con derechos de carrera que tengan la condición de desplazado establecida en el artículo 1[61] de la Ley 387 de 1997[62] y el artículo 156[63] de la Ley 1448 de 2011[64]. Para que el traslado se dé entre distintas entidades territoriales, el docente debe solicitar a la CNSC su inclusión en el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia, con la certificación de vinculación y la propuesta de 5 lugares en los que aspira ser reubicado. Esa entidad deberá pedir a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) que certifique la inscripción del educador en el Registro Único de Víctimas (RUV). Una vez se constate esa situación, en 10 días hábiles le corresponderá a la Comisión, mediante acto administrativo, ordenar a la entidad receptora la reubicación del educador, atendiendo el orden de prelación propuesto por el mismo. Ese acto deberá ser notificado, sin violar el principio de reserva, a las entidades territoriales involucradas, así como al educador, a las secretarías de educación, a los Procuradores y Defensores de Pueblo Regionales, al Presidente de la Federación Colombiana de los Trabajadores de la Educación o al presidente del sindicato al cual esté afiliado el educador. En los 10 días siguientes, las entidades territoriales deberán firmar el respectivo convenio interadministrativo y, una vez suscrito, deberán proferir los actos administrativos de traslado, incorporación y posesión.

   Cuando la reubicación tenga lugar dentro de la misma entidad territorial, el docente presentará la solicitud con las 5 alternativas de traslado, a partir de lo cual la autoridad tendrá 2 días hábiles para pedir a la UARIV la certificación de inscripción en el RUV. Una vez haya verificado esa situación, tendrá otros 2 días hábiles para expedir el acto administrativo mediante el cual se ordena el traslado del educador, el cual deberá comunicarse a la CNSC[65].

   3.4. En este punto, se destaca que este Tribunal ha señalado que el trámite de traslados fuera del cronograma ordinario no conduce a una afectación irracional del servicio, por cuanto no permite la movilidad permanente de docentes, sino que habilita a la autoridad nominadora a realizar ajustes a su planta de personal cuando un educador se encuentre en circunstancias excepcionales. Adicionalmente, está supeditado a la existencia de vacantes en el establecimiento educativo receptor que permita proveer el cargo[66].

   Además, la facultad de traslado no está prevista como herramienta exclusiva de la entidad pública para ajustar su planta de personal a las necesidades del servicio de educación. Al mismo tiempo, asegura al educador el ejercicio de sus garantías a la vida, a la dignidad, a la integridad personal, a la unidad familiar y al libre desarrollo de la personalidad, cuando se presentan circunstancias que amenazan su seguridad, su salud o sus vínculos familiares. En esa medida, la Corte ha indicado que la discrecionalidad de la administración se debe circunscribir tanto a los límites legales, como a la materialización de los derechos fundamentales de los educadores[67]. Por ello, incluso ha ordenado el traslado, tras considerar que resulta “desproporcionado someter a la rigurosidad de la vía ordinaria la protección de los derechos fundamentales del docente o de su familia, cuando se acreditan circunstancias especiales de vulnerabilidad o urgencia que hagan imperativa una pronta actuación por parte de la Administración”[68].

   Así las cosas, el juez de tutela debe intervenir cuando advierta que la situación del educador es de tal contundencia y gravedad que someterlo al proceso ordinario de traslados “conduciría a un escenario de amenaza real o de vulneración de los derechos fundamentales del docente o de su núcleo familiar”[69]. La Corte ha sostenido que se debe acreditar que la decisión que niega un traslado, i) sea ostensiblemente arbitraria, en el sentido de que haya sido adoptada sin consultar en forma adecuada y coherente las circunstancias particulares del trabajador y ii) que afecte en forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del actor o de su núcleo familiar[70].

4. Análisis del caso concreto.

   4.1. En el asunto bajo revisión, el actor, docente del área técnica de un colegio público de la ciudad de Bogotá, vinculado desde mayo de 2011, solicitó la protección de sus derechos a la vida y a la seguridad personal, al considerar que la Secretaría Distrital de Educación los había vulnerado con la negativa a trasladarlo a otra entidad territorial.

   Como se mencionó en el acápite de antecedentes, el 18 de abril de 2017 llegó al plantel educativo un panfleto suscrito por el Grupo “Águilas Negras Bloque Capital D.C.”, en el que amenazaban a los profesores de las áreas técnicas o ciencias sociales que “dañan la mentalidad de los jóvenes con sus ideales que nada tienen que ver con un mejor país”. Atendiendo a su condición como líder social y comunitario y activista sindical, presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación[71] y solicitud de medidas de protección ante la Unidad Nacional de Protección[72], los días 19 y 20 de abril, respectivamente.

   El 24 de abril siguiente pidió a la Secretaría Distrital de Educación su traslado provisional a otro ente territorial, debido al desconocimiento del origen de las amenazas[73]. En virtud del procedimiento de traslados por razones de seguridad, previsto en el Decreto 1782 de 2013, dicha entidad remitió su petición a la UNP[74], encargada de valorar el riesgo al que estaba expuesto y le ofreció al actor su traslado provisional a otra institución educativa en la ciudad. El demandante no aceptó el traslado y decidió tomar sus vacaciones hasta el 19 de mayo, fecha en la que tomaría una decisión[75]. El 22 de mayo, la Secretaría citó nuevamente al educador[76] y mediante acto administrativo de 1 de junio fue enviado en comisión de servicios a otro colegio durante 3 meses, mientras se surtía la evaluación del riesgo por parte de la Unidad[77]. Durante el trámite de la tutela, el 25 de septiembre de 2017, esa entidad determinó que el nivel de riesgo al que estaba expuesto el demandante era ordinario, estimándolo en 40.55%[78], sin hacer recomendaciones sobre medidas de protección a adoptar[79].

   Con fundamento en esa decisión, el 28 de septiembre el docente solicitó regresar al colegio donde laboraba inicialmente. En sede de revisión, el actor indicó que no había recibido nuevas amenazas, pero al llegar nuevamente al plantel, la comunidad educativa le hizo señalamientos de pertenecer a la guerrilla, debido a que fue la única persona que pidió protección. Manifestó que esa situación ha afectado su salud física y mental, y que se encuentra en tratamiento psiquiátrico[80]. Hasta el momento, le han sido formuladas incapacidades que suman 50 días por trastorno mixto de ansiedad y depresión, a saber:

   i) 20 días desde el 01 de agosto al 20 de agosto de 2017[81].

   ii) 30 días desde el 24 de agosto al 22 de septiembre de 2017[82].

   Con fundamento en ello, el actor pidió que la Comisión Nacional del Servicio Civil que autorizara su traslado a alguna de las vacantes disponibles en su área en el municipio de P. en el proceso ordinario de traslados, para proteger su salud y su seguridad personal.

   4.2. Así las cosas, se advierte que la situación inicialmente expuesta por el actor en el escrito de tutela ha cambiado, debido a que en la actualidad el riesgo a su seguridad personal fue calificado como ordinario por parte de la Unidad Nacional de Protección, y padece de trastorno mixto de ansiedad y depresión, en su opinión, consecuencia de los señalamientos como guerrillero por parte de la comunidad educativa en el colegio en el que recibió el panfleto.

   4.3. Para la Sala está probado que la Secretaría Distrital de Educación actuó diligentemente en la recepción y trámite de la solicitud de traslado y de reconocimiento de la condición de amenazado por el panfleto amenazante recibido en el colegio distrital, i) remitiéndola a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Unidad Nacional de Protección; ii) declarando que tenía la condición temporal de amenazado y reubicándolo a otro plantel; y iii) solicitando a la Comisión Nacional del Servicio Civil si era posible realizar el traslado entre entes territoriales antes de que fuera evaluado el riesgo[83] y que certificara las vacantes existentes en cargos que pudiera desempeñar el actor[84].

   No obstante, ni la Corte ni la entidad nominadora pueden ser ajenas a la angustia que, según el actor, le producen los constates señalamientos como guerrillero que ha recibido desde cuando se reintegró al colegio, y que han afectado su salud, incapacitándolo por más de 50 días. Al respecto, resulta necesario recordar que esta Corporación ha indicado que “el derecho a la vida no solamente se circunscribe a la posibilidad de gozar de una mera existencia física, sino que implica, además, una serie de circunstancias que garanticen el desarrollo de dicha existencia en condiciones acordes con el precepto de dignidad humana”[85].

   Dicho mandato también comporta para el Estado el deber de proteger la vida de todas las personas y de asegurar las condiciones para que los habitantes lleven una existencia tranquila, libre de amenazas y de zozobras exorbitantes[86]. En relación con la protección de minorías políticas, se ha sostenido que el Estado debe ser particularmente sensible en sus intervenciones, “con miras a preservar el equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los grupos, partidos o movimientos minoritarios (…)”[87]. Justamente, ha considerado que la pertenencia a ciertos grupos minoritarios, como es el caso de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas, por lo general implica el estar sometido a riesgos desproporcionados[88].

   En este punto se destaca que el actor ha afirmado ser un líder social, comunitario y sindical, y miembro del movimiento político M-19, y que en esa condición ha liderado proyectos de educación y organizado conversatorios relativos a los Acuerdos de Paz, a los que han sido invitados desmovilizados de la guerrilla. En este sentido, aunque la calificación del riesgo como ordinario, con una matriz de 40.55%, impide ordenar el traslado extraordinario por razones de seguridad, las condiciones específicas del actor demandan una protección especial por parte del juez de tutela.

   4.4. Se advierte que el actor agotó todo el procedimiento para acceder al traslado por seguridad y, además, que una vez se culminó la comisión de servicios temporal volvió al plantel educativo donde recibió las amenazas. No obstante, al regresar sostiene que fue víctima de tratos estigmatizadores por parte de los miembros de la comunidad educativa, que le generaron una afectación en la salud. Por ende, la Sala estima que su situación actual de salud y las incapacidades de 50 días por trastorno mixto de ansiedad y depresión configuran la causal de salud para proceder a la reubicación, según el Decreto 520 de 2010, que dice:

   “Artículo 5°. Traslados no sujetos al proceso ordinario. La autoridad nominadora efectuará el traslado de docentes o directivos docentes mediante acto administrativo debidamente motivado, en cualquier época del año lectivo, sin sujeción al proceso ordinario de traslados de que trata este decreto, cuando se originen en:

   (…)

3. Razones de salud del docente o directivo docente, previo dictamen médico del comité de medicina laboral del prestador del servicio de salud.

4. Necesidad de resolver un conflicto que afecte seriamente la convivencia dentro de un establecimiento educativo, por recomendación sustentada del consejo directivo.”

   Ahora bien, en cuanto a la necesidad de contar con un dictamen médico del comité de medicina laboral del prestador del servicio de salud, la Corte ha flexibilizado tal exigencia “cuando del documento que contiene el diagnóstico puede inferirse que el docente requiere esa medida, porque no de otra forma podrían atenderse las recomendaciones médicas, o si de la situación fáctica del caso concreto se puede inferir razonablemente, que el traslado es la medida conducente para garantizar el restablecimiento de la salud del maestro”[89]. En el expediente obran las incapacidades generadas por su médico tratante, así como una remisión a control por psiquiatría. Sin embargo, no se cuenta con un diagnóstico que permita establecer que se ha recomendado el traslado a otra entidad territorial, como única forma del restablecimiento de su derecho.

   Por lo tanto, para evitar una vulneración de sus derechos a la salud y al trabajo en condiciones dignas, se ordenará a la Secretaría Distrital de Educación que solicite al prestador del servicio de salud la convocatoria del comité de medicina laboral para su valoración. Una vez cuente con el dictamen del comité, la Secretaría evaluará si es pertinente dar inicio al trámite de traslado extraordinario por razones de salud. Ahora bien, también se advertirá a la accionada que el trámite de traslado extraordinario no solo deberá tener en cuenta la situación de salud, sino las circunstancias de convivencia y de supuesta discriminación que este sufre por parte de la comunidad educativa. Por ello, en caso de que el comité concluya que no es necesario el traslado, deberá convocar al consejo directivo del plantel educativo para que se estudie la supuesta situación de discriminación por la comunidad educativa, así como la posibilidad de que el docente pueda seguir desempeñando su labor en esas condiciones o si debe iniciarse el trámite de traslado a otro plantel.

   4.5. En relación con la solicitud del educador de que su reubicación se dé en el municipio de P., se observa que tal municipio dio inicio al proceso de traslados ordinarios y que efectivamente cuenta con dos vacantes en el área técnica, pero el educador no informó si aplicó al proceso de traslado ordinario[90]. Por su parte, la Comisión Nacional del Servicio Civil manifestó no contar con información sobre la existencia de vacantes en dicho ente territorial[91]. Por ende, se ordenará a la Secretaría que, de encontrar necesario el traslado a otra entidad territorial, deberá pedir a la Comisión la información sobre las vacantes temporales o definitivas en las que se pueda desempeñar el actor.

   4.6. Finalmente, respecto de la afirmación sobre la existencia de otras tutelas en el mismo sentido realizada por la Secretaría Distrital de Educación, se pudo constatar que a la acción de tutela presentada por el accionante en contra la Unidad Nacional de Protección y la Secretaría Distrital de Educación y resuelta por el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá le fue asignado el número de radicado T-6467274 en esta Corporación. Así mismo, que ella versaba sobre la ausencia de valoración del riesgo por parte de la Unidad para la fecha de presentación del amparo, esto es, el 29 de agosto de 2017. Atendiendo a que el objeto de protección es diferente al que actualmente se decide, se considera que no existe temeridad alguna en su ejercicio.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,