Sentencia de Tutela nº 710/10 de Corte Constitucional, 8 de Septiembre de 2010

La señora E.L.Q.G., interpuso acción de tutela contra Positiva Compañía de Seguros S.A., solicitando el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna, por los hechos que a continuación son resumidos.

1. Hechos.

   Indica la accionante, que su esposo el señor O.B.P. murió en hechos violentos ejerciendo sus funciones laborales como personero municipal de El Paso (C.), el día 11 de noviembre del 2003.

   Expone que al momento de su fallecimiento, se encontraba afiliado a la ARP del Seguro Social, La Previsora Vida S.A., hoy Positiva Compañía de Seguros S.A.

   Aduce que el día 6 de enero del 2009, la ARP La Previsora Vida S.A. hoy Positiva Compañía de Seguros S.A., recibe de parte de la Personería Municipal de El Paso, C., los documentos relacionados con la muerte del señor O.B.P.

   Explica que el día 6 de marzo de 2009 presentó derecho de petición ante la ARP Positiva Compañía de Seguros S.A., solicitando información sobre el trámite del proceso radicado en dicha entidad para acceder a la pensión de sobrevivientes en representación de sus menores hijos.

   Señala que hasta el mes de septiembre de 2009, la entidad accionada le responde que no tiene cobertura puesto que a la fecha de ocurrido el accidente su esposo no se encontraba afiliado ni habían pagos a la administradora de riesgos profesionales.

   Indica la accionante que es falso todo lo que dice la entidad accionada, porque existe certificación del Seguro Social en donde aparece la afiliación y el estado activo que ostentaba su esposo al momento de su muerte.

   Afirma que existe certificación por parte del ISS de la afiliación en estado activo del señor O.B.P.. Asimismo, existe constancia de la expedición del formulario único de reporte de accidentes de trabajo (FURAT), documento que se emite únicamente a las personas que se encuentran afiliadas al momento de la ocurrencia de la contingencia laboral.

   Señala igualmente, que es muy evidente la “violación y atropello” que comete la entidad accionada, pues si no hubiera existido afiliación, “no hubiesen desplegado un funcionario adscrito a POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS, señor M.V. al Municipio de El Paso, para hacer las investigaciones de rigor.”

   La accionante interpone la acción de tutela el 18 de febrero de 2010, tras considerar que se le han vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital y a gozar de una vida digna, considerando además que tiene la condición de desplazada según constancia anexa al expediente[1].

   La pretensión de la actora va encaminada a ordenar “...incluir nuevamente al sistema a su afiliado señor O.B.P. (q.e.p.d.)” (folio 4), y “... se emita una resolución reconociéndome una pensión de sobrevivientes”.

   2- Pruebas allegadas al expediente

   Son relevantes las siguientes pruebas que se observan en el expediente:

   1. Documento que envía la Personería del Municipio del Paso, de fecha diciembre 12 de 2008, a la ARP la Previsora Vida S.A. informándole sobre la muerte violenta de que fue víctima el señor O.B.P..

   2. Petición que elevó la demandante a Positiva Seguros S.A. de fecha marzo 8 de 2009.

   3. Copia del informe de accidente de trabajo.

   4. Copia de la respuesta de Positiva Compañía de Seguros S.A.

   5. Copia de la certificación que expide el seguro social en donde consta la real fecha de afiliación del señor O.B.P..

   6. Fotocopia del certificado del F..

   7. Copia de los registros civiles de los hijos de la accionante.

   8. Copia del registro civil del matrimonio.

3. Intervención de la entidad accionada

   Dentro del término legal la entidad accionada, a través de su Gerente de Indemnizaciones, L.M.U., descorre el traslado de la acción de tutela de la referencia, manifestando que en respuesta al derecho de petición presentado por la accionante le comunicó a la accionante que el señor O.B.P. no tiene cobertura en esa entidad, ya que el mismo no presenta afiliación ni pagos a la administradora de riesgos profesionales.

   Con relación a lo anterior, indicó que tanto la afiliación a la entidad administradora como el pago de las cotizaciones por parte del empleador, son requisitos indispensables para tener derecho a las prestaciones en el caso de accidente o enfermedad del trabajador, tal como lo establece el Decreto 1295 de 1994 en su artículo 4, literal d.

   Concluye manifestando que la señora E.L.Q.G., no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debido a que al momento de la ocurrencia de los hechos, el señor O.B.P. no presentaba afiliación ni pagos a la entidad administradora, por lo que el siniestro no tiene cobertura por parte de la misma.

4. Ausencia de respuesta de la entidad vinculada

   El juez de primera instancia consideró necesario vincular en calidad de tercero al Instituto de Seguro Social, teniendo en cuenta que podía asistirle interés en el presente trámite; sin embargo, a la fecha de la decisión de primera instancia no se allegó al expediente la respuesta requerida.

5. Sentencia de primera instancia

   La sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Adolescentes, con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, niega la acción impetrada luego de sostener que en ella se plantea un conflicto de carácter legal, “en el que se deberá dilucidar primeramente sobre la afiliación o no del señor OEL BLANCO PAREJO a la administradora de riesgos profesionales, y de lo cual se desprenderá el derecho o no a la pensión de sobrevivientes de la accionante, cuestión que no está llamada a ventilarse en este estrado judicial, ya que no es el Juez Constitucional el encargado de solucionar el problema planteado por la accionante y que compete a la jurisdicción ordinaria laboral. En consecuencia, el accionante deberá acudir a los mecanismos ordinarios para hacer las reclamaciones correspondientes, de conformidad con las reglas y procedimientos previstos en la Ley 142 de 1994” (sic).

   Agrega que “al no haberse demostrado la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, ni haberse utilizado la presente acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ni se deduce el mismo de las pruebas que reposan en el expediente, ya que la accionante se limita a realizar afirmaciones sobre su vulneración a su derecho fundamental a la vida diga, mínimo vital, a su condición de mujer cabeza de hogar, a su condición de desplazada, etc., pero no cumple con su deber legal de probar mínimamente su vulneración a un derecho de carácter fundamental, sino que por el contrario trasluce es una discusión de orden legal, que escapa al examen en esta sede de tutela, por tanto, resulta improcedente la acción de tutela aquí analizada, por lo que la misma se ha de resolver desfavorablemente”.

6. La impugnación

   Inconforme con la decisión de primera instancia, la accionante impugnó el fallo de tutela en los siguientes términos:

   “En el fallo impugnado, se observa que la juzgadora, se limitó a recalcar que los derechos alegados por la suscrita como vulnerados no poseen la categoría de derechos fundamentales, concluyendo que se trataba de un conflicto legal, pero omitió exponer de manera razonada y justificada, las premisas fácticas que edifican esa conclusión, así como las que le sirven de soporte para aseverar que no se ha dado vulneración de los derechos fundamentales(...)” “El Juez, al adoptar una decisión final, tiene el deber de enriquecerla con normas individuales y generales. En la parte considerativa, le es obligatorio exponer las razones que justifican su decisión, en este caso omitió analizar y valorar las pruebas que aporté y que demuestran fehacientemente que mis menores hijos dependen económica y socialmente de forma permanente de la suscrita”.

   (...)

   “La juez sólo ilustra sobre la naturaleza de los derechos fundamentales invocados como vulnerados y la normatividad sustantiva laboral, que regula la pensión de sobreviviente, pero, esa era sólo una petición subsidiaria … lo que se pide es que la accionada ARP POSITIVA resuelva la condición de afiliado de mi finado cónyuge OEL BLANCO PAREJO, por contarse con certificaciones expedidas por el Seguro Social, por medio de la extinta ARP PROTECCIÓN LABORAL, en que se demuestra la calidad de cotizante en riesgos desde el 5 de noviembre de 2003 y en estado activo.”

7. Sentencia de segunda instancia

   La sentencia de segunda instancia, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Adolescentes de Barranquilla, confirma la decisión del a quo, pero en la ratio de la sentencia se lee lo siguiente:

   “es claro que sí se demostró que se está frente a una de las circunstancias excepcionales que permiten emitir una decisión que desencadene transitoriamente en la orden de reconocer una pensión, pues podría estar en juego el mínimo vital de los sobrevivientes, entre los cuales están dos hijos menores que acreditaron tal condición a folios 14 y 15 con los registros civiles de nacimiento, por lo que entonces, se está frente a menores que gozan de una especial protección del Estado.

   No obstante la posible satisfacción de la pretensión tendiente al reconocimiento de una pensión no encuentra sustento en las pruebas recopiladas, pues no se aportan elementos tales como el número de semanas cotizadas o aquellos que sirvan para la determinación de la calidad que ostentaba el difunto, y así señalar al posible responsable que deba asumir el pago de la hipotética pensión. Entonces ante la carencia de todo lo anterior se denegara la tutela por no encontrar probado lo concerniente a dicho reconocimiento. No siendo óbice para aconsejarle que inicie la respectiva acción ante la jurisdicción ordinaria y acuda ante los organismos (Procuraduría General de la Nación) que hacen presencia cuando existen riesgos en personas de interés superior, dado que se está ante menores y que se trate de una familia desplazada por la violencia”.

1. Competencia

   La S. es competente para decidir el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.

2. P. al problema jurídico

   Previo a efectuar una revisión de fondo de las sentencias de instancia, la S. considera necesario realizar una adecuada interpretación de las pretensiones de la demanda de tutela, toda vez que (i) la correcta identificación de las mismas delimitan el marco fáctico y normativo que ha de gobernar el planteamiento y la posterior resolución del problema jurídico de la sentencia de revisión y; (ii) los jueces de instancia, pese a vincular al trámite de tutela a ISS no hicieron pronunciamiento alguno sobre el alcance de la presunción de veracidad de los hechos cuando las entidades vinculadas al trámite de la tutela no responden el requerimiento del juez de instancia y (iii) la accionante no formuló, explícitamente, su pretensión en la tutela.

   En varias decisiones esta Corporación ha indicado que el juez de tutela está revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera activa para brindar una adecuada protección a los derechos constitucionales presuntamente conculcados. Para tal efecto, el juez de tutela está obligado a, entre otras cosas, (i) interpretar adecuadamente la solicitud de tutela, analizando íntegramente la problemática planteada; (ii) identificar cuáles son los hechos generadores de la afectación y sus posibles responsables; (iii) integrar debidamente el contradictorio, vinculando al trámite a aquellas entidades que puedan estar comprometidas en la afectación iusfundamental y en el cumplimiento de una eventual orden de amparo, y, finalmente; (iv) proteger, conforme a los hechos probados en el proceso, todos aquellos derechos vulnerados o amenazados, incluso si el accionante no los invocó.

   La presente tutela está generada en la respuesta negativa que la entidad accionada le da a la accionante, indicándole que su esposo fallecido no se encontraba afiliado, ni reportaba pago alguno a la administradora de riesgos profesionales, razón por la cual se le niega el derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes; señala vehementemente la accionante, que existe para la época, certificación por parte del ISS de la afiliación en estado activo del señor O.B.P. así como que la entidad accionada tramitó el formato de accidente de trabajo FURAT, que solo se expide si la persona se encuentra afiliada. Por tal motivo, solicita que la entidad demandada (i) resuelva la condición de afiliado de su esposo, y (ii) a partir de ello, considere la solicitud de reconocimiento de pensión de sobreviviente por riesgo profesional. El ISS, entidad también vinculada a la tutela por el posible efecto del fallo, no remitió informe ni respuesta al juez de instancia.

   Desde esta óptica, se analizará si Positiva Compañía de Seguros S.A., está vulnerando los derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas de la accionante y sus hijos, (i) al ignorar el material probatorio aportado por la accionante en el caso de la muerte de su esposo donde revela su afiliación desde el 5 de noviembre de 2003 y (ii) al restringirle por esa vía, la posibilidad de acceder a la pensión de sobreviviente a la que presuntamente tiene derecho.

   Así, a partir de los supuestos fácticos expuestos, corresponde a la S. determinar frente al caso concreto (i) cómo debe el juez resolver una acción de amparo en la que hay serios indicios de que el accionante tiene la razón a pesar de que las entidades niegan el derecho y (ii) si deben los usuarios del sistema de seguridad social padecer las negligencias en las bases de datos que afectan su afiliación y por ende sus derechos de acceso a las prestaciones sociales.

La S. analiza el caso concreto, indicando de entrada, que la acción de tutela está llamada a prosperar, pues es claro que la negligencia y el desorden en el Instituto de Seguros Sociales, concretamente en su ARP, comprometieron seriamente los derechos fundamentales de la peticionaria, persona que demostró a lo largo del proceso su condición de desplazada por la violencia[2] y sus precarias circunstancias de vida.

Las razones que conducen a la prosperidad de la acción impetrada son las siguientes:

1. Existe un deber de las entidades que integran el Sistema de Seguridad Social, de suministrar debidamente la información sobre sus afiliados, pues las inconsistencias en la administración de las bases de datos de los afiliados a las ARP vulneran sus derechos fundamentales. Razón por la que, en aras de la justicia que es esencia misma del Estado Social de Derecho y finalidad propia de los fallos de los jueces que de él hacen parte, el juez constitucional en este caso, debió otorgar protección a quien, dadas sus condiciones de inferioridad, está viéndose afectada en sus derechos fundamentales por la contradicción de la información de la entidad comprometida.

2. Aparece probado en el expediente (i) que el señor O.B.P. estaba afiliado a la extinta ARP del Seguro Social, (La Previsora Vida S.A) en calidad de cotizante en riesgos desde el 5 de noviembre de 2003 y en estado activo; (ii) existe constancia de ello en las pruebas analizadas, no se advierte una contradicción de la misma ni una explicación de haberse modificado tal situación, luego es preciso darle crédito a lo que anota la accionante, porque (i) no hay prueba en contrario y (ii) y se presume su buena fe. El artículo 83 de la Constitucional preceptúa que las actuaciones de los particulares deben regirse y ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en cada una de sus actuaciones. La constitucionalización de este precepto sirve a los ciudadanos como una defensa frente al abuso del derecho, al tiempo que los ampara en la presunción. En este caso: (i) no hay prueba que desvirtúe el dicho de la accionante y (ii) por el contrario los documentos allegados como prueba en el expediente militan a favor de su situación; luego, es preciso presumir que actuó de buena fe en la solicitud de sus pretensiones.

3. Ante la evidencia del material probatorio y la aseveración que hace la entidad accionada negando la existencia de la afiliación, procedía en este caso, como ya se enunció, que los jueces de tutela dieran aplicación al principio de interpretación pro hómine, en virtud del cual se impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional. Este principio se deriva de los artículos 1º y 2º Superiores, en cuanto en ellos se consagra el respeto por la dignidad humana como fundamento del Estado Social de Derecho, y como fin esencial del Estado la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como la finalidad de las autoridades de la República en la protección de todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades.

4. No entiende la Corte, cómo la entidad accionada se mantiene en la negativa de la afiliación del esposo de la accionante, si existe una prueba contraria que no ha sido desvirtuada con otro documento dentro del expediente; no se advierte ninguna otra constancia que acredite afiliación a otra entidad y nadie justifica dentro de las resultas del caso, por qué coexiste ese registro de la afiliación vigente a la época en que sucedieron los hechos y otro en el que no hay afiliación. Es obvio que la duda debe favorecer a la accionante, mientras se estudia en debida forma el origen de tal inconsistencia. Debe en consecuencia esta S. reiterar, que los afiliados no pueden sufrir las consecuencias de la ineficiencia o de la falta de coordinación de las ARP, pues ello puede aparejar, como en este caso, la afectación del derecho a la seguridad social y otros derechos de rango constitucional como el interés superior del menor, y la vida en condiciones dignas.

5. La S. advierte igualmente una violación del derecho de petición, en la arista de la veracidad que hace parte del núcleo esencial de ese derecho. Al tenor de la jurisprudencia, dar una respuesta de fondo a una petición propuesta por un particular que solicita una prestación social, impone a la administración el deber de adelantar un proceso analítico y detallado que integre en una respuesta un proceso de verificación de hechos. De esta manera, la respuesta que profirió la entidad accionada, por demás por fuera de los términos de ley reglados para ello, incumple tal postulado, pues condena a la peticionaria a una situación de incertidumbre y confusión al advertir, que una es la información que ella acredita con pruebas documentadas y otra, la que le proporciona la entidad que la priva del disfrute de su posible pensión ante la inconsistencia de la ARP[3].

6. Ahora bien, las inconsistencias en las bases de datos del ISS ha sido preocupación de la jurisprudencia de esta Corporación que ya se ha ocupado del tema en diversas oportunidades, haciendo énfasis en que se trata de una situación particularmente reiterativa en esa entidad. En efecto, en la sentencia T-969 de 2004, la Corte consideró que:

   “A la luz de este caso, una vez más pone de presente la Corte que el desorden administrativo en la base de datos y de información del I.S.S., no puede ser padecido por los beneficiarios del Sistema, quienes no deben asumir con su vida y su salud la imprevisión y la desinformación en la prestación del servicio, pues ello insoslayablemente repercute en los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema.”

   De la misma manera, en la sentencia T-828 de 2004, en un caso en el que el I.S.S. afirmaba que una persona no se encontraba afiliada a esa entidad, la Corte hizo el siguiente análisis acerca del habeas data respecto a las bases de datos de las entidades del Sistema General de Seguridad Social.

   “La jurisprudencia constitucional ha denominado derecho al habeas data la garantía consagrada en el artículo 15 de la Constitución, según el cual, se reconoce a todas las personas el derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que sobre ellas se hayan recogido en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. En el caso concreto del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los afiliados a este sistema tienen el derecho a (i) identificar qué entidades del Sistema contienen datos de los que es titular el afiliado y quiénes administran tal información, (ii) exigir que la información consignada se ajuste a su realidad actual, es decir, que incorpore los hechos nuevos que modifiquen los datos incluidos en las bases de datos sobre afiliación y la información que se encuentra en las historias clínicas y (iii) exigir que la información consignada que no sea cierta, sea modificada o excluida, según el caso[4].

   Así mismo, la Corte Constitucional ha resaltado lo siguiente:

   “Es innegable que, junto con las centrales de información financiera, las bases de datos relacionadas con el sistema general de seguridad social tienen un alto impacto en el conglomerado, por lo que se constituyen en escenarios donde la protección del derecho al hábeas data cobra un mayor significado. Para el caso concreto del sistema de salud, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, de la calidad de la información contenida en las bases depende que los servicios a favor de los cotizantes y beneficiarios sean suministrados de forma oportuna y adecuada. Son comunes los casos en que, por inconsistencias sobre datos tales como fechas de afiliación, novedades de retiro de empleados, pago de cotizaciones, etc., se priva a los usuarios de la debida atención en salud o del suministro de otras prestaciones relacionadas con la seguridad social, como las pensiones, lo que, por lo general, involucra la amenaza de derechos fundamentales”.

   (...)

   “Este deber constitucional exige, además, que las entidades del sistema incluyan de forma inmediata la información que sobre las novedades del cotizante envíe el respectivo empleador, teniendo en cuenta que la mora en el registro de nuevos reportes es contraria a los principios de veracidad, integridad y, en especial, de incorporación del dato personal. Cuando de la inclusión de datos se derivan situaciones ventajosas para el titular, como es la posibilidad de obtener el pago de prestaciones económicas o el suministro de los servicios médicos asistenciales derivados de la afiliación al sistema de seguridad social, la mora en el registro de la información actual sobre el cotizante constituye una forma de negación injustificada de la incorporación del dato que reporta el beneficio, fundada en la propia negligencia de la entidad correspondiente, comportamiento que vulnera el derecho en comento”[5]. (negrillas fuera del texto).

7. Tal doctrina aplicada al presente caso, arroja el análisis que ya se ha anunciado: la ARP del Seguro Social, infringe el principio de veracidad de la información, el cual debe obedecer a situaciones reales y verdaderas y le comunica a la peticionaria una información ambigua, posiblemente errónea que termina afectando el disfrute de su derecho a la pensión de sobreviviente. De otra parte y en relación con el principio de caducidad, sobra decir, que la información inconsistente o que no corresponde a la realidad tenía que haber sido retirada en la oportunidad necesaria para no generar la negación del pedimento de la accionante. Es reprochable entonces, que ni la entidad accionada ni los jueces constitucionales de instancia adelantaran un esfuerzo por contrastar las pruebas de la accionante frente a la información incluida en la base de datos de la entidad accionada.

8. Para continuar con razones que acentúan la concesión de esta tutela a favor de la peticionaria, se advierte que las sentencias de instancia, erraron en la aplicación del artículo 20 del Decreto-ley 2591 de 1991 en relación con la presunción de veracidad de los hechos cuando las autoridades vinculadas a la tutela se abstienen de rendir el informe que les pide el juez de instancia. El ISS fue vinculado a la presente tutela por la afectación posible del fallo a proferir, pero no rindió el correspondiente informe ni respondió al juez dentro del término para ello. Ante tal circunstancia, el juez de primera instancia, “aplica” formalmente la presunción del artículo 20, dando por ciertos los hechos de la tutela, pero apartándose del material probatorio que operaba a favor de su amparo. Es claro, que a la luz de esta normativa, no puede el juez de tutela precipitarse a fallar dando por verdadero todo lo que afirman los accionantes; sin embargo, en este caso particular, es incoherente dar por ciertos los hechos de la demanda y al mismo tiempo ignorar los elementos de juicio fácticos que se aportaban al expediente y conducían a la veracidad de lo expuesto por la accionante, o por lo menos a una duda a ella favorable.

9. Finalmente, aparece probada la condición de persona desplazada de la peticionaria[6], lo que exigía tener en cuenta que, según lo ha entendido la jurisprudencia vigente, “las personas desplazadas por la violencia se encuentran en estado de debilidad, y ello los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado.”[7] Por tal razón, era menester, atender las circunstancias de la peticionaria de manera cuidadosa, por (i) su condición de madre cabeza de familia y (ii) por ser una persona víctima del desplazamiento forzado.

   Ante las razones expuestas, se revocarán las decisiones de instancia, para conceder la tutela de los derechos invocados y ordenarle a la entidad accionada, que en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie las diligencias para verificar los datos existentes relativos a la afiliación del señor O.B.P., muerto en hechos violentos ejerciendo sus funciones laborales como Personero Municipal de El Paso (C.), el día 11 de noviembre del 2003. Verificados los presupuestos para acceder a la pensión, la ARP deberá iniciarse inmediatamente los trámites para su reconocimiento.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución