Auto nº 023/22 de Corte Constitucional, 19 de Enero de 2022

1. M.E.S.H. presentó demanda de impugnación de acto de asamblea en contra de la Unidad Administrativa Especial - UAE Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, con el fin de que se declare la nulidad del acta de la Asamblea Nacional de Bomberos, llevada a cabo el día 30 de abril de 2019, a través de la cual la Delegación Nacional de Bomberos eligió sus representantes ante la Junta Nacional de Bomberos.

2. Previa admisión de la demanda[1], mediante decisión del 21 de febrero de 2020, el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá resolvió las excepciones previas formuladas por la parte demandada, encontrando probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia. Como consecuencia, ordenó la remisión del proceso a la oficina de reparto de los Juzgados Administrativos de Bogotá. El despacho consideró que por ser la entidad demandada una Unidad Administrativa Especial y persona jurídica de derecho público, el asunto escapaba del ámbito de competencia de la jurisdicción ordinaria previsto en el artículo 382 del Código General del Proceso (CGP), que circunscribe la competencia de dicha jurisdicción a la impugnación de actas a “personas jurídicas de derecho privado”[2].

3. El asunto fue repartido al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, sección primera, que, mediante decisión del 1º de septiembre de 2020, propuso el conflicto negativo de competencias y ordenó la remisión del proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Dicha autoridad consideró, por un lado, que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) no contempla el acto de asamblea demandado, pues no “[son] decisiones unilaterales de la administración, sino corporativas de orden privado ajenas a la función administrativa”. Por otro lado, indicó que la demanda no invocó ninguno de los medios de control incluidos en el CPACA[3].

4. El 22 de abril de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional[4]. El 25 de mayo de 2021, la Secretaría General de la Corporación repartió el asunto al despacho de la magistrada sustanciadora[5].

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones. (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas de competencia para conocer los asuntos que se originan en la impugnación de las actas proferidas por la Asamblea Nacional de Bomberos. (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra)

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[7], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[8].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[9].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por M.E.S.H. en contra de UAE Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. De un lado, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción contencioso administrativa, y (ii) el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, el cual integra la jurisdicción ordinaria[11]. De otro lado, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de impugnación de acto de asamblea interpuesta para declarar la nulidad de acta de la Asamblea Nacional de Bomberos, el cual debe ser decidido en un trámite de naturaleza judicial. Por último, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. Competencia para conocer las demandas de impugnación de las actas de la Asamblea Nacional de Bomberos

10. Regulación de la actividad bomberil en el ordenamiento jurídico colombiano. La Ley 1575 de 2012 regula la actividad bomberil en Colombia. Dicha norma dispone que la “gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos”[12] es responsabilidad de los municipios, los departamentos y la Nación. Igualmente, la ley prescribe que dicha gestión integral estará “a cargo de las instituciones B. y para todos sus efectos, constituyen un servicio público esencial a cargo del Estado”[13].

11. Distribución de competencias en materia de prestación del servicio público de gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos. La Nación y las entidades territoriales están a cargo de este servicio púbico, bajo los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia. La Nación se encarga de adoptar políticas, planear, regular y cofinanciar la gestión integral del riesgo contra incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos. Por su parte, los departamentos tienen a su cargo coordinar, complementar la acción de los distritos y municipios, intermediar entre estos y la Nación para la prestación del servicio y contribuir a la financiación tendiente al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos. Finalmente, los distritos y municipios son los encargados de la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios[14].

12. Organización para la gestión integral del riesgo contra incendios. La organización que garantiza el servicio público esencial se denomina Bomberos de Colombia, la cual está integrada por ocho instituciones: (i) los Cuerpos de Bomberos Voluntarios Reconocidos; (ii) los Cuerpos de Bomberos Oficiales; iii) los Bomberos Aeronáuticos; (iv) las Juntas Departamentales de Bomberos; (v) la Confederación Nacional de Cuerpos de Bomberos; (vi) la Delegación Nacional de Bomberos de Colombia; (vii) la Junta Nacional de Bomberos de Colombia y la (viii) la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia. Todas ellas se articulan a través del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres[15].

13. La Dirección Nacional de Bomberos. La Dirección Nacional de Bomberos es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personería jurídica, adscrita al Ministerio del Interior, con autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio. Su funcionamiento está regulado en los artículos 5[16] y 6[17] de la Ley 1575 de 2012 y en el Decreto 350 de 2013[18]. En particular, el artículo 2 del mencionado decreto le asignó como objetivo “[d]irigir, coordinar y acompañar la actividad de los cuerpos de bomberos del País”[19]. En tal sentido y de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, la Dirección Nacional de Bomberos integra el sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva en el orden nacional y, en consecuencia, es una entidad pública.

14. La Junta Nacional de Bomberos de Colombia. El funcionamiento de este órgano fue dispuesto por mandato de la Ley 1575 de 2012[20], y reglamentado en el Decreto 352 de 2013. Acerca de su naturaleza jurídica, se determinó que es “un organismo decisor de los recursos del Fondo Nacional de Bomberos; y asesor de la Dirección Nacional de Bomberos”[21], que tiene, entre otras, la función de formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y sus integrantes, para la prestación del servicio público esencial. A su vez, la junta emitió el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, a través de la Resolución 661 de 2014[22], por la cual fueron definidas en detalle las funciones y los procedimientos de las instituciones que integran a los Bomberos de Colombia. Por otra parte, la Junta está integrada, entre otros, por “[c]uatro (4) delegados de las Juntas Departamentales de Bomberos del país”[23], los cuales, a su turno, son elegidos por la Delegación Nacional de Bomberos[24].

15. La Delegación Nacional de Bomberos. La Delegación Nacional de Bomberos es un órgano de la Institución Bomberos de Colombia. Está integrada por los delegados elegidos por las juntas departamentales de bomberos del país. Tiene a su cargo dos funciones: (i) elegir a los delegados de las juntas departamentales de bomberos que integrarán la Junta Nacional de Bomberos y (ii) evaluar en reuniones anuales la aplicación y desarrollo por los cuerpos de bomberos de las políticas, programas y proyectos operativos, educativos, organizativos y tecnológicos emanados de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia y hacer las recomendaciones a que haya lugar[25]. Su funcionamiento está desarrollado legal y reglamentariamente por el artículo 10 de la Ley 1575 de 2012 y los artículos 22, 23, 24[26] y 25[27] de la Resolución 661 de 2014, que prevén los requisitos para acceder a la delegación nacional, periodo y procedimiento de elección. Conforme a dicha regulación, la Delegación Nacional de Bomberos es un órgano que hace parte de Bomberos de Colombia, contribuye en la prestación de un servicio público y cuyo funcionamiento se encuentra desarrollado por la ley, el reglamento y los estatutos.

16. Un acta de la Asamblea Nacional de Bomberos, a través de la cual se designa a los delegatarios, debe entenderse sujeta al derecho administrativo. El Consejo de Estado[28] amplió el ámbito de competencia respecto de los actos que son susceptibles de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. En ese sentido, interpretó el cambio de redacción que propuso del artículo 104 del CPACA en contraste con el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo (CCA). Mientras que el código derogado hacía referencia a “actos administrativos” como objeto de control de la jurisdicción, el artículo 104 del CPACA propone un término más amplio al referirse a “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (subrayado fuera de texto).

17. En ese sentido, la decisión de prescindir de la referencia concreta a los actos administrativos se ha interpretado como una voluntad del legislador de “alargar el radio de cobertura del control a cargo de la justicia administrativa más allá de las simples manifestaciones unilaterales de la Administración capaces de producir efectos jurídicos directos”[29]. En consecuencia, se ha establecido que el ámbito de control de esa jurisdicción se extenderá a “aquellas manifestaciones de la función administrativa que pese a proyectar sus efectos únicamente sobre la órbita interna de la Administración o limitarse a informar o a instar a los particulares a una determinada conducta deben también someterse plenamente a la Constitución y la ley”[30].

18. Así pues, un acta de la Asamblea Nacional de bomberos, especialmente si en esta consta la designación de los delegatarios hecha en Asamblea de la Delegación Nacional de Bomberos, debe entenderse sujeta al derecho administrativo por las siguientes razones. Primero, porque la actividad desarrollada por las instituciones que integran los Bomberos de Colombia, cualquiera su sea naturaleza, corresponde a un servicio público esencial a cargo del Estado. Segundo, porque en esta se plasma el resultado de un procedimiento previsto en la ley y los reglamentos, a través del cual se escogen a los representantes ante la Junta Nacional de Bomberos, la cual, a su turno, cumple importantes funciones decisoras, sobre los recursos públicos que hacen parte del Fondo Nacional de Bomberos, y asesoras, sobre los lineamientos generales de los cuerpos de bomberos y sus integrantes, atribuciones ambas adelantadas ante la Dirección Nacional de Bomberos[31].

19. Cláusula de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El procedimiento de impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo, previsto en el artículo 382 de la Ley 1564 de 2012, solamente aplica para las personas jurídicas de derecho privado y no para actos sujetos al derecho público.

20. La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de la impugnación de un acta de la Asamblea Nacional de Bomberos. Conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: (i) estén sujetos al derecho administrativo y (ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas[32]. En ese sentido, la controversia sobre la impugnación de las decisiones adoptadas en el acta de la Asamblea de la Delegación Nacional de Bomberos es un acto sujeto al derecho administrativo, cuando involucra a una entidad pública, activa la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa[33], establecida en artículo 104 del CPACA.

21. Regla de decisión. La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de la impugnación de un acta de la Asamblea Nacional de Bomberos, por tratarse de un acto sujeto al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con el inciso 1º del artículo 104 del CPACA.

22. La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer del conflicto sub examine. La impugnación del acta de la Asamblea Nacional de Bomberos, llevada a cabo el día 30 de abril de 2019, a través de la cual se realizó la elección por parte de la Delegación Nacional de Bomberos de sus representantes ante la Junta Nacional de Bomberos, debe ser conocida por la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, por cuanto (i) es un acto que involucra a una entidad pública la –Dirección Nacional de Bomberos –, (ii) el cual está sujeto al derecho administrativo, toda vez que se profirió en el ejercicio de las funciones legales y reglamentarias previstas para dicha delegación. En estos términos, la Corte concluye que el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente asunto y, en consecuencia, ordenará remitirle el expediente CJU-776, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a las partes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,