Sentencia de Tutela nº 043/22 de Corte Constitucional, 14 de Febrero de 2022

Las demandantes promovieron acción de tutela para que se protegieran sus derechos fundamentales de petición, a la libertad de información, al acceso a la información pública y a la participación ciudadana en la conformación y en el control del poder político, presuntamente vulnerados por cuenta de la negativa en la entrega o la no satisfacción en el suministro íntegro de la información solicitada.

Hechos relevantes y acción de tutela interpuesta[3]

1. El 31 de enero de 2018, las accionantes solicitaron acceso a la información pública a 20 parlamentarios[4], para que, en su calidad de congresistas de la República, les entregaran: (i) copia de sus Declaraciones Juramentadas de Bienes y Rentas, del período correspondiente a su ejercicio en el Congreso de la República; e (ii) información de actividad económica durante el periodo correspondiente a su ejercicio en el Congreso de la República. Elevaron solicitud en igual sentido ante el S. General del Senado de la Republica, tendiente a obtener copia de dichos documentos[5].

   Las accionantes adujeron que los requerimientos se dieron en el marco de la investigación periodística que Dejusticia y el medio periodístico digital Cuestión Pública estaban realizando, en el contexto de la renovación del Congreso de la República. Invocaron como fundamento el artículo 13 de la Ley 190 de 1995, que señala que la entrega de esa información es requisito para la posesión y el desempeño del cargo y debe actualizarse cada año, que a su vez es desarrollo del artículo 122 Superior, y el artículo 1° del Decreto 2232 de 1995 que consagra la obligación de presentar “la información de la actividad económica privada”.

   También manifestaron que se encontraban constitucional y legalmente facultadas para pedir la información en cuestión, en virtud del artículo 74 de la Constitución Política, que señala que “[t]odas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”, y del artículo 24 de la Ley 1712 de 2014, que contempla que “[t]oda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto obligado, en la forma y condiciones que establece esta ley y la Constitución”. Al respecto, aclararon que si bien la información tenía relación con datos personales, el artículo 18 de la misma Ley sostiene que el acceso solo puede ser negado cuando este pueda causar un daño al “derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público”, en concordancia con lo estipulado en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 que contempla “la protección de ciertas informaciones incluidas en la historia clínica, expedientes pensionales o historia laboral”.

   A su juicio, una lectura articulada de las normas citadas permite establecer que existe una menor protección de la que goza el derecho a la intimidad de los servidores públicos, cuando la información que se requiere es necesaria para ejercer otros derechos como la participación y el escrutinio ciudadanos, en tanto esos datos se relacionan estrechamente con su condición de servidor o funcionario de los congresistas. Además, se trata de información de interés público para el ejercicio de la democracia participativa y de la rendición de cuentas por parte de quienes ocupan esos cargos, por cuanto permite identificar si los congresistas “han obtenido incrementos injustificados en sus patrimonios durante los cuatro años de su periodo” o si, debido a sus actividades económicas privadas, “pueden estar impedidos o pueden estar incurriendo en algún conflicto de interés”.

2. El 8 de febrero de 2018, el Presidente de la Cámara de R.s, R.L.R., respondió la solicitud negando la entrega de la información. Adujo, por una parte, que desconocía “el sentido y la orientación” que las solicitantes podrían darle a la información solicitada, “sin siquiera conocer el propósito y uso de la información, la garantía de que no se utilizará de manera indebida y el riesgo que su publicación conlleva, en particular y en mi caso, por la condición de víctima de hechos ocurridos al prestar servicios mi familia al Estado”. Por otro lado, señaló que la información solicitada tiene el carácter de clasificada en tanto hace parte de su esfera íntima[6].

3. El 13 de febrero de 2018, las accionantes radicaron recurso de reposición contra la respuesta del R., con el fin de controvertir sus argumentos y reconsiderar su decisión, ante lo cual el accionado guardó silencio[7].

4. El 21 de junio de 2018, la R. a la Cámara V.A.M. contestó la solicitud, negando la entrega de la información solicitada. Manifestó que la misma hace parte del ámbito fundamental de su derecho a la intimidad. Además, que la declaración juramentada de bienes y patrimonios tiene carácter reservado, por cuanto hace parte de la hoja de vida de todo servidor público[8].

5. El 27 de junio de 2018, las accionantes radicaron recurso de reposición contra la respuesta de la R., con el fin de controvertir sus argumentos y reconsiderar su decisión[9]. El 6 de julio de 2018, la R. confirmó su decisión. Insistió en la prevalencia de su derecho a la intimidad sobre el derecho a la información[10].

6. El 13 de febrero de 2018, la R.G.B.M. negó la entrega de la información solicitada bajo el argumento de que vulnera sus derechos a la intimidad y a la seguridad, toda vez la publicación de este tipo de información y el tratamiento de estos datos, podría poner en riesgo su integridad o la de su familia[11].

7. El 16 de febrero de 2018, las accionantes radicaron recurso de reposición contra la respuesta de la R., con el fin de controvertir sus argumentos y reconsiderar su decisión[12]. El 2 de marzo de 2018, la parlamentaria entregó la información solicitada, pero negó su divulgación. Insistió en la prevalencia de su derecho a la seguridad sobre el derecho a la información[13]. El 6 de marzo de 2018 se presentó un segundo recurso de reposición contra la segunda respuesta[14].

8. El 9 de marzo de 2018, la R.B. remite un cuadro de elaboración propia en el que relacionó el valor total (no desagregado) de sus: (i) salarios y demás ingresos laborales; (ii) otros ingresos y rentas; (iii) total de rentas; (iv) total de activos; (v) total de pasivos; y (vi) patrimonio líquido durante los primeros tres años de la legislatura correspondiente (2014-2016). Además, indicó que no se autorizaba la publicación de ningún otro documento o información distinta a la contenida en el mencionado documento[15].

9. El 13 de febrero de 2018, la R.A.P.A. negó la entrega de la información solicitada, bajo el argumento de que se podrían poner en riesgo sus derechos a la intimidad y a la seguridad personal[16].

10. El 16 de febrero de 2018, las accionantes radicaron un recurso de reposición contra la respuesta de la R., con el fin de controvertir sus argumentos y reconsiderar su decisión[17]. El 1° de marzo de 2018, la R. reconsidera su decisión y entrega la información solicitada, pero niega cualquier tipo de divulgación de la información entregada. Insistió en la prevalencia de su derecho a la seguridad sobre el derecho a la información[18].

11. El 6 de marzo de 2018 se presentó un segundo recurso de reposición contra la segunda respuesta[19]. La R. guardó silencio frente al mismo.

12. El 11 de julio de 2018, el Senador de la República R.L.B. respondió a la solicitud, anexando su declaración juramentada de bienes y rentas de 2016 y un archivo de Excel con el formato diligenciado de declaración juramentada de bienes y rentas de 2014, 2015 y 2017. En su escrito, sostuvo que “este tipo de información tiene un manejo especial tal y como lo establece la Ley 1712 de 2014, toda vez que involucra el derecho a la intimidad, que es un derecho constitucional fundamental, que no puede ser limitado sino bajo específicos criterios de ponderación, generalmente definidos por el juez constitucional”[20].

13. El 22 de junio de 2018, la Senadora de la República D.C.V. dio respuesta a la solicitud, accediendo a la entrega de la información. Adjuntó su declaración juramentada de bienes y rentas del año en el que se posesionó (2012), la cual no estaba firmada[21].

14. El 6 de marzo de 2018, el Senador de la República J.E.R. manifestó que quería hacer pública la información solicitada, pero que la misma se encontraba bajo custodia de la Secretaría General del Senado. Por ese motivo, añadió que les sería remitida a las accionantes a más tardar el 9 de marzo de ese mismo año[22]. Las demandantes manifestaron que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no se había obtenido comunicación alguna con copia de los referidos documentos.

15. El Senado de la República, por intermedio de su S. General, mediante oficio del 1° de marzo de 2018, contestó la petición negando la información solicitada. Por una parte, manifestó que con fundamento en los numerales 3 y 5 del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015, la entrega de los documentos solicitados implicaba un riesgo para el derecho a la intimidad de los congresistas. Adicionalmente, sostuvo que “las declaraciones juramentadas a las que hace referencia en su solicitud no son requisito de exigencia en las hojas de vida que presentan los Honorables Senadores de la República de Colombia, debido a que, al ser elegidos popularmente, no son titulares de cargos públicos, entendiéndose como cargos los que hacen parte de la estructura de un Organismo del Estado (…)”[23].

16. El 13 de febrero de 2018, las accionantes radicaron un recurso de reposición contra la respuesta del S. General, con el fin de controvertir sus argumentos y solicitar que se reconsidere la decisión[24]. Mediante oficio del 7 de mayo de 2018, el S. General reiteró que las declaraciones de bienes y rentas no son un requisito exigible para la presentación de las hojas de vida de los Senadores, como quiera que, en su concepto, al ser elegidos popularmente, no son titulares de cargos públicos. Sin embargo, aseveró que los archivos solicitados por las demandantes reposaban en el archivo de la Secretaría General, por lo que podían acercarse a la Corporación para acceder a la información[25].

    Respecto de los R.s a la Cámara cuya información fue solicitada en la consulta, la Secretaría del Senado dio traslado por competencia a la Secretaría General de la Cámara de R.s, a la Directora General Administrativa del Senado de la República y a la Directora General Administrativa de la Cámara de R.s.

17. Los parlamentarios I.L.N., A.B., L.F.V. y A.J.C. no dieron respuesta a las solicitudes elevadas por las accionantes. Tampoco dio respuesta la Secretaría General de la Cámara de R.s, ni la Directora General Administrativa del Senado de la República, ni la Directora General Administrativa de la Cámara de R.s, en relación con la petición que les fue trasladada por competencia por parte de la Secretaría del Senado el 7 de mayo de 2018.

18. El 16 de julio de 2018, las demandantes ejercieron la acción de tutela en contra del Senado de la República, la Cámara de R.s, y los congresistas R.L.R., V.A.M.B., G.B., A.P.A., R.L.B., D.C.V., J.E.R., I.L.N., A.B., L.F.V. y A.J.C., al estimar que sus actuaciones y omisiones vulneraron sus derechos fundamentales de petición, a la libertad de información, al acceso a la información pública y a la participación ciudadana en la conformación y en el control del poder político, derivado, por una parte, de la negativa en la entrega de la información o, por otra, del suministro restringido o incompleto de la misma.

    En consecuencia, las accionantes solicitaron al juez de tutela ordenar:

    - A los Congresistas R.L.R., V.A.M.B., J.E.R., D.C.V., R.L.B., I.L.N., A.B., L.F.V. y A.J.C., que realicen la entrega de las declaraciones juramentadas de bienes y rentas y de actividad económica privada, correspondientes a la totalidad de años en los que los parlamentarios ejercieron como congresistas.

    - Permitir la libre divulgación de las declaraciones juramentadas de bienes y rentas y de actividad económica privada de los congresistas G.B.M., A.P.A. y R.L.B., correspondientes a los años en los que ejercieron su cargo como congresistas.

    - A las secretarías del Senado de la República y de la Cámara de R.s: (i) exigir a cada uno de los 102 Senadores y 166 R.s a la Cámara salientes y a quienes se posesionaron en julio de 2018, la entrega de esas declaraciones; (ii) hacer entrega de la totalidad de esa información a las demandantes; (iii) publicar todas las declaraciones en las páginas web de ambas células legislativas, y (iv) la realización de capacitaciones sobre el derecho de acceso a la información pública a los funcionarios de la entidad[26].

    Actuación procesal y respuesta de las entidades y parlamentarios accionados

19. En auto del 16 de julio de 2018, el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá admitió la acción de tutela y corrió traslado de esta, a las entidades y personas accionadas[27].

20. Mediante escrito del 18 de julio de 2018, el senador L.F.V.C. informó que ese mismo día había dado respuesta al requerimiento de información elevado por las demandantes y remitió al Despacho copia de esta. En el escrito dirigido a las tutelantes, afirmó que, en ejercicio del derecho a la intimidad, al habeas data y la autodeterminación informática, no encuentra mérito para acceder a sus pretensiones, por cuanto se trata de información de carácter reservado. Además, sostuvo que su publicación y divulgación podría poner en riesgo sus derechos fundamentales y los de su familia[28].

21. Mediante escrito del 19 de julio de 2018, la senadora D.C.V.Q. se refirió a los hechos de la tutela. En su memorial, indicó que, en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, el artículo 13 de la Ley 190 de 1995, el artículo 1º del Decreto 2232 de 1995 y el artículo 268 de la Ley 5 de 1992, los parlamentarios tienen la obligación de presentar y mantener actualizada la declaración de bienes y rentas de los servidores públicos, antes de su posesión, durante el ejercicio del cargo y cuando se retiran. Sin embargo, estimó que estos documentos mantienen una especial reserva y no pueden entregarse ante cualquier particular que los solicite, pues ello podría vulnerar los derechos a la intimidad, a la vida, y a la seguridad de quienes suministraron la información y de sus familias. También indicó que es función de la Secretaría General del Congreso tramitar la solicitud de las ahora demandantes y determinar si la petición tiene reserva legal[29].

22. El 19 de julio de 2018, la senadora G.B.M. adjuntó copia del oficio del 1° de febrero de 2018, con el cual dio respuesta a la petición de las tutelantes. En dicha ocasión, la parlamentaria entregó a las solicitantes el Formulario de declaración de bienes y rentas, el Formato de información de actividad económica y el Formulario de Declaración de Renta de la DIAN correspondiente a los periodos 2014, 2015 y 2016. En el escrito, advirtió que dicha información debía ser tratada con fines estadísticos y sin identificar al titular de la información. Manifestó que no autorizaba a Dejusticia, ni a Cuestión Pública, ni a ningún tercero vinculado a aquellas organizaciones, para publicar o difundir los documentos entregados[30].

    Así mismo, adjuntó copia del oficio del 9 de marzo de 2018, mediante el cual da respuesta al recurso de reposición que le presentaron las accionantes, pero en esta ocasión les suministra extractos de las declaraciones juramentadas de los años 2014, 2015, 2016 y 2017. Resaltó que no se vulneró el derecho fundamental de petición, como quiera que dio respuesta oportuna a las solicitudes y se entregaron los documentos requeridos. Finalmente señaló que su deber de rendir cuentas es ante la ciudadanía, específicamente sobre las actividades realizadas durante su periodo legislativo, lo cual, dice ella, ha hecho cumplidamente.

23. El 19 de julio de 2018, la senadora A.P.A.G. presentó su contestación de tutela. En su escrito, hizo un recuento de las diferentes respuestas que dio a las solicitudes de las libelistas, aportando los respectivos documentos. Así mismo, afirmó que la información requerida está revestida con reserva legal y no puede ser publicada ni divulgada, entre otras cosas, porque divulgar su patrimonio, rentas y actividad económica podría ponerla en riesgo y su familia[31].

24. Por medio de memorial del 19 de julio de 2018, el senador A.B. manifestó que, si bien la solicitud fue radicada ante la oficina de correspondencia del Senado de la República, solo tuvo conocimiento de su existencia hasta el 29 de junio de 2018, fecha en que los solicitantes lo remitieron al correo electrónico de una de sus colaboradoras adscritas a su Unidad de Trabajo Legislativo. El Senador B. accedió a las solicitudes de las tutelantes y remitió la información sobre su declaración juramentada de bienes y rentas, así como la relacionada con su actividad económica privada como persona natural. Respecto de la copia de los formularios únicos de declaración de renta, ofició a la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales para que entregara copia de dichos documentos a las accionantes[32].

25. El 27 de julio de 2018, el S. General de la Cámara de R.s contestó la solicitud de tutela en el sentido de que se niegue el amparo pretendido. Afirmó que ya había dado respuesta, mediante correos electrónicos, a las solicitudes hechas por las accionantes. De otra parte, argumentó que no considera vulnerado el derecho a la libertad de información de las peticionarias, toda vez que la información solicitada hace parte de la hoja de vida que reposa en la Secretaría, adquiriendo el carácter de información pública clasificada y que es su deber constitucional salvaguardar su privacidad y su intimidad de conformidad con el artículo 15 de la Constitución Política[33].

    Decisión de primera instancia

26. Mediante providencia del 31 de julio de 2018[34], el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dispuso lo siguiente:

    (i) Concedió el amparo de los derechos fundamentales de petición, de libertad de información, de acceso a la información pública y a la participación ciudadana en la conformación y en el control del poder político de las accionantes, y ordenó a la Secretaría del Senado de la República y a los Congresistas I.L.N., J.C.J. y J.E.R. que, en las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, le dieran respuesta de fondo a las peticiones formuladas por las libelistas.

    Estimó que las Secretarías Generales de ambas cámaras tienen la obligación de dar respuesta de fondo a las peticiones formuladas por los accionantes, toda vez que en sus dependencias reposan las declaraciones juramentadas de bienes y rentas y de actividad económica de los congresistas. Así mismo, concluyó que no había prueba alguna que evidenciara que los congresistas antes mencionados dieran respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a las peticiones de las accionantes.

    (ii) Declaró la carencia actual de objeto de la acción por hecho superado frente a los Congresistas A.B., L.F.V. y la Secretaría de la Cámara de R.s. Consideró que en estos casos se había presentado el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto se acreditó que habían respondido la petición en el trámite de la acción de tutela.

    (iii) Negó por improcedente la protección en relación con los congresistas R.L.R., V.A.M., R.L.B., A.P.A., G.B.M. y D.C.V..

    Indicó que en el expediente está acreditado que estos parlamentarios sí contestaron las solicitudes elevadas por las accionantes y que, si bien algunos negaron el acceso a la información y otros restringieron su divulgación, ello no implica la transgresión de la garantía fundamental de petición, toda vez que la petición fue contestada en el sentido de no acceder a la pretensión de las demandantes. En esa medida, la improcedencia recae sobre el derecho de acceso a la información. Además, sostuvo que en virtud del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente, porque las accionantes cuentan con el recurso de insistencia establecido en la Ley 1755 de 2015, para controvertir las decisiones adoptadas por los accionados.

    Impugnación de las accionantes

27. Las demandantes solicitaron la revocatoria parcial del fallo. Pidieron que se ordenara a los congresistas R.L.R., V.A.M., D.C.V., R.L.B., A.B. y L.F.V. (i) entregar sus declaraciones juramentadas de bienes y rentas y de actividad económica privada de los años en que han ostentado dicha calidad; (ii) publicar tal información en los términos del artículo 14 de la Ley 1712 de 2014, y (iii) permitir la divulgación de esta.

    Sostienen que el senador B. entregó la información requerida de forma incompleta y por ello no se configuró la carencia de objeto. Afirman que, si bien operó la carencia actual de objeto por hecho superado respecto del derecho fundamental de petición, aún continúa la transgresión de sus derechos fundamentales a la libertad de expresión, de acceso a la información pública y a la participación en la conformación y control del poder político.

    Consideraron que el juez omitió en su análisis las disposiciones del artículo 27 de la Ley 1712 de 2014, que dispone que, cuando se niegue el acceso a determinada información por razones de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, procede el recurso de insistencia para resolver dicha controversia. Agrega que, para los demás casos en que se niegue determinada información por razones diferentes a las anteriores, procede la acción de tutela.

    Las accionantes también invocaron la existencia de una antinomia entre lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 1712 de 2014 y el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 y que en aplicación del criterio de especialidad establecido en los Leyes 57 y 153 de 1887, prevalece lo dispuesto en la Ley 1712 de 2014. A su juicio, ello encuentra su fundamento en que se regula de forma especial el derecho de petición de acceso a la información, como una especie dentro del género del derecho fundamental de petición, regulado por las disposiciones generales establecidas sobre la materia en la Ley 1755 de 2015. En ese sentido, el recurso de insistencia de la Ley 1755 de 2015 debe interpretarse y aplicarse en consonancia con lo establecido en el artículo 27 de la Ley 1712 de 2014, entendiéndose que tal recurso procede cuando la negación de información se sustenta únicamente en razones de defensa y seguridad nacional o relaciones internacionales, y que la tutela procede para los demás casos en que se niegue el acceso a determinada información.

    De igual manera solicitaron que se accediera a las pretensiones formuladas en el escrito de tutela dirigidas a la Secretaría General del Senado de la República y la Secretaría General de la Cámara de R.s[35].

    Informes recibidos con posterioridad al fallo de primera instancia

28. En respuesta del requerimiento del juez del 16 de julio de 2018, allegada al expediente con posterioridad a la sentencia de primera instancia, la Secretaría General del Senado de la República señaló que dio respuesta a la petición de las accionantes mediante oficio SGE-CS-0569-2018 (sin fecha), contra el cual las interesadas interpusieron recurso de reposición, que fue resuelto a través del oficio SGE-CS-1800-2018 del 7 de mayo de 2018.

    Mencionó que en lo que no era de su competencia dio traslado de la petición a la Secretaria General de la Cámara de R.s, a la Dirección General Administrativa de la Cámara de R.s y a la Dirección General del Senado de la República, a través de oficios del 16 de marzo de 2018. Añade que el 24 de julio de 2018, por medio del oficio SGE-CS-2974-2018, envió a la señora D.M.S., accionante dentro del proceso de la referencia, copia simple de los formatos de declaraciones juramentadas todas de bienes y rentas y registros de interés privado que solicitó.

    Indica que frente a la solicitud de los accionantes de que se publiquen en la página web de la Corporación las declaraciones juramentadas de bienes y rentas y los registros de intereses privados, esto información se publica en la Gaceta del Congreso en la página web de la Imprenta Nacional de Colombia, donde se encuentra la publicación de Registro de Intereses Privados del periodo constitucional 2014-2018[36].

29. El congresista I.L.N. allegó constancia de envío de correo electrónico a las accionantes, en el que indicó que había dado respuesta a la petición el 23 de febrero de 2018, y que como la información que solicitan se encuentra en la Secretaría General del Senado de la República, autoriza su consulta, pero no su divulgación de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de lo Ley 1755 de 2015. También remitió constancia del traslado de la petición a la Secretaría General del Senado de la República[37].

30. El congresista A.J.C., adujo que las accionantes le solicitaron copia de su “declaración de renta” de los años 2014 a 2017, que dio respuesta clara y oportuna a tal petición, anexando las “declaraciones de renta que estuvieron a la mano”, que fueron tres. La que faltaba fue anexada a ese escrito[38].

31. La organización Transparencia por Colombia, actuando como coadyuvante, resaltó que la información pública de un Congresista es muestra clara de la transparencia con la cual ejerce su investidura. En ese sentido y de conformidad con el artículo 7 de la Ley 5 de 1992, los miembros del Congreso deben actuar consultando el bien común y la justicia. Consideró que la solicitud de información del patrimonio personal de los congresistas es una forma de ejercer control social en ejercicio del artículo 40 de la Constitución y la Ley 1755 de 2015, que permite evaluar la labor de los congresistas de acuerdo con el mandato legal del bien común[39].

    Solicitó que se conceda el amparo de los derechos fundamentales de las accionantes, a fin de que prevalezca el derecho de los colombianos a tener acceso a la información de interés público y al ejercicio del control social.

32. La Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) presentó escrito coadyuvando la demanda. Destacó que, en virtud del derecho a acceder a información pública, toda persona puede conocer lo información y documentos que estén en posesión, bajo control o custodia de los sujetos obligados por la Ley 1712 de 2014. Sostienen que quien niega el acceso a determinada información debe señalar la excepción constitucional o legal en que se fundamenta, demostrar que tal excepción está relacionada con uno de los objetivos legítimos establecidos en los artículos 18 y 19 de la ley mencionada, y exponer los razones que demuestren que entregar la información solicitada causa un daño presente, probable y específico[40].

    Decisión de segunda instancia

33. Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2018[41], la Sección Segunda, Subsección F, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó parcialmente el fallo de primera instancia. Sostuvo que debía declararse la improcedencia de la acción de tutela respecto de los derechos fundamentales a la libertad de información y de acceso a la información, porque no se había agotado el trámite de los recursos de insistencia, y la acción de tutela no operaba como mecanismo principal.

34. Refiere el Tribunal que la Ley 1712 de 2014 estableció de manera específica en el artículo 27 el recurso de insistencia como un mecanismo idóneo y eficaz para decidir sobre el acceso o divulgación de información solicitada cuando dicha información es negada por razones de reserva. Específicamente se tiene que la acción de tutela sólo es procedente para aquellos casos no contemplados en el mencionado artículo, una vez agotado el recurso de reposición del Código Contencioso Administrativo.

35. Adicionalmente, entiende el Tribunal que por virtud de la Ley 1755 de 2015 existe actualmente un recurso de insistencia para reclamar el acceso a información cuando esta sea negada por razones diferentes a las de defensa, seguridad nacional y relaciones internacionales, el cual es idóneo y eficaz, pues entre otras razones, es decidido por una autoridad judicial.

36. En cuanto al derecho fundamental de petición, sostuvo que, ante la falta de respuesta a las peticiones de las accionantes, el suministro incompleto de la información requerida o las respuestas brindadas no se acompasaban con la realidad, persistía la trasgresión del derecho fundamental. Indicó que la falta de garantía del derecho de petición conducía a la vulneración del derecho de participación en la conformación y control del poder político, pues el primero se constituye como herramienta para la materialización del segundo. En síntesis, pueden verse las respuestas de los accionados resumidas de la siguiente manera:

    CONGRESISTA

    RESPUESTA DERECHO DE PETICIÓN

    RESPUESTA AL RECURSO DE REPOSICIÓN

    PRIMERA INSTANCIA JUZGADO 58

    R.L.R.

    El 8 de febrero de 2018 respondió negando la solicitud e indicando: (i) que desconocía el propósito de la información y la legitimidad de las peticionarias; y (ii) Dice que hace parte de su hoja de vida y es información clasificada

    Se interpuso recurso de reposición indicando que no se había cumplido con la carga de la prueba del art. 28 de la Ley 1712 de 2014, toda vez que no señaló el daño. No se dio respuesta al recurso de reposición

    Niega la tutela por improcedente, existe el recurso de insistencia como mecanismo principal

    V.A.M.B.

    Respondió la petición negando la información, argumentando que al hacer parte de su hoja de vida, dicha información está protegida por su derecho a la intimidad

    Responde el recurso ratificando su negativa con fundamento en la prevalencia del derecho a la intimidad

    Niega la tutela por improcedente

    G.B. Montaño

    Niega señalando que es de carácter privado. Asegura que la información hace parte de su derecho a la intimidad y a su seguridad y la de su familia

    Accede a entregar las declaraciones, pero prohíbe cualquier tipo de divulgación de información

    Niega la tutela por improcedente

    A.P.A.

    Niega la información por pertenecer a su esfera íntima. Alega derechos a la intimidad y seguridad.

    Entrega la información, pero prohíbe expresamente su divulgación, por el riesgo a su seguridad

    Niega la tutela por improcedente, en tanto que existe el recurso de insistencia como mecanismo principal

    R.L.B.

    Responde de manera positiva, pero entrega información incompleta

    Niega la tutela por encontrarla improcedente

    D.C.V.

    Responde de manera positiva y entrega información, pero incompleta y sin firma

    Niega la tutela por encontrarla improcedente

    J.E.R.

    Accede a la petición, pero indica que estos se encuentran bajo custodia de la Secretaría General del Senado, solicita a dicha dependencia la entrega. El congresista no entregó la información.

    Concede el amparo del derecho fundamental de petición, libertad de información, acceso a información pública y a la participación ciudadana en la conformación y en el control del poder político

    Secretaría del Senado de la República

    Negó la entrega de la información alegando el derecho a la intimidad de la información solicitada.

    Ratificó la respuesta en el recurso de reposición; pero adujo que los documentos reposaban en las hojas de vida y que las solicitantes podían acercarse a la Corporación. La petición de los R.s a la Cámara fue trasladadas a la Secretaría general de la Cámara de R.s

    Concede la tutela al derecho de petición por no haber dado acceso real a la información solicitada

    I.L.N.

    No dio respuesta a las solicitudes en un primer momento

    Concede el amparo del DF de petición, libertad de información, acceso a información pública y a la participación ciudadana en la conformación y en el control del poder político. Ordenó que se diera respuesta

    A.J.C.

    No dio respuesta a las solicitudes

    Concede el amparo del derecho fundamental de petición, libertad de información, acceso a información pública y a la participación ciudadana en la conformación y en el control del poder político

    Secretaría de la Cámara de R.s

    No dio respuesta a la petición que les fue trasladada por competencia por parte de la Secretaría del Senado el 7 de mayo de 2018

    Responde negando la información

    Declara improcedente la acción de amparo respecto a los derechos de libertad de información y acceso a la información por contar con otros mecanismos de defensa, por carecer de objeto por hecho superado

    A.B.

    No dio respuesta a las solicitudes

    Entrega información pero incompleta

    Declara improcedente la tutela por carencia actual de objeto por hecho superado

    L.F.V.

    No dio respuesta a las solicitudes

    Responde negando el acceso a la información

    Declara la carencia actual de objeto por haber dado respuesta antes del fallo de la tutela

    Fuente: elaboración propia

37. Teniendo en cuenta los diversos escenarios, el Tribunal decidió lo siguiente:

    (i) Declarar la improcedencia de la acción de tutela respecto de los derechos de libertad de información y acceso a la información, toda vez que no se agotó el recurso de insistencia para solicitar la reconsideración de la decisión adoptada, respecto de todos los accionados.

    (ii) Negar la acción de tutela en relación con los derechos de petición y participación en el control político, respecto de los congresistas V.A.M.B., G.B.M. e I.N..

    (iii) Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con los derechos de petición y participación política, respecto del congresista L.F.V. y la Secretaría de la Cámara de R.s.

    (iv) Conceder el amparo de los derechos fundamentales de petición y participación en el control político de las accionantes y ordenar a los Congresistas R.L. y A.A. resolver de fondo los recursos de reposición que los accionantes formularon contra sus respuestas.

    (v) Conceder el amparo de los derechos fundamentales de petición y participación en el control político de las accionantes y ordenar a la Secretaría General del Senado de la República y a los congresistas J.R., R.B., A.B., D.V. y A.C. contestar las peticiones de acceso a información presentados por las accionantes a cada uno de ellos de forma clara y congruente. Lo anterior, debido a que estos senadores no contestaron o presentaron una respuesta incompleta, por lo que no cabría dar lugar al mecanismo de insistencia y en su lugar, se habilita la procedencia de la tutela.

    Actuaciones en sede de revisión

38. El 7 de diciembre de 2018, el Programa Congreso Visible de la Universidad de Los Andes presentó escrito coadyuvando la tutela. Explicó que los datos solicitados son jurídicamente exigibles y democráticamente convenientes. Explicó que las normas constitucionales y legales no impiden la solicitud, divulgación y publicación de las declaraciones de renta y bienes de los servidores públicos. Además, que estos cuentan con una expectativa de intimidad reducida debido a la importancia de su cargo para la ciudadanía, que tienen la obligación de entregar esos datos al momento de la posesión, y que su entrega no supone aumento de riesgo a su seguridad. Finalmente, destacó que el principio de máxima divulgación, acuñado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, permite el control político de los funcionarios gubernamentales, promueve la rendición de cuentas y permite el debate público sobre su gestión.

39. El 7 de diciembre de 2018, la FLIP sostuvo que existía una antinomia en cuanto al recurso a presentar cuando una autoridad niega el acceso a la información. De un lado, el artículo 27 de la Ley 1712 de 2014 indica que cuando se presente una vulneración al derecho de acceso a la información, se podrá presentar la acción de tutela como mecanismo de defensa “una vez agotado el recurso de reposición del Código Contencioso Administrativo”. Ese mismo artículo estableció una norma especial, según la cual el solicitante, cuando reciba una negativa fundamentada en reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales “podrᔠacudir al recurso de reposición en un plazo no superior a tres días y que, una vez negado este recurso, se dará trámite ante el Tribunal o juez Administrativo, dependiendo del caso, para que decida sobre la controversia en sede judicial. Posteriormente, el legislador estableció en el artículo 26 de la Ley 1755 de 2015 el recurso de insistencia para todos los casos de reserva. Este recurso tiene un trámite similar al establecido como norma especial en la Ley 1712 de 2014 y previamente en normas como la Ley 57 de 1985 y la Ley 1437 de 2011. Al respecto, sostuvo que la multiplicidad de mecanismos puede afectar a los ciudadanos que, de buena fe, opten por una vía procesal o por otra. Esa situación se traduce en que no puedan ser considerados como recursos claros y efectivos de cara a al derecho al acceso a la información pública.

40. El 10 de diciembre de 2018, Coljuristas sostuvo que el derecho al acceso a la información es prerrequisito necesario para garantizar la materialización del principio democrático, de forma que se asegure el principio de máxima divulgación. Indicó que, como soporte del principio democrático, está la posibilidad de que los ciudadanos conozcan aquella información sobre las autoridades que tiene relación con el desempeño de sus funciones, incluyendo sobre su gestión sobre recursos públicos. Indicó que existe un umbral más amplio de protección del derecho de acceso a la información respecto de los funcionarios públicos que conlleva el conocimiento de aquella información que pueda ser útil para el ejercicio de la veeduría ciudadana y la transparencia, como elementos fundamentales de la lucha contra la corrupción.

41. El 18 de diciembre de 2018, la Misión de Observación Electoral (MOE) manifestó que la negativa a entregar la información solicitada vulnera los derechos a la libertad de información y de acceso a la información pública de las demandantes, así como el derecho de los ciudadanos colombianos a ejercer el control político sobre sus representantes. Explicó que no procede el recurso de insistencia establecido por la Ley 1755 de 2015 y la acción de tutela es el medio idóneo para reclamar el derecho al acceso a la información pública. Al respecto, manifestó que ante la antinomia entre las leyes estatutarias de petición y de información pública, prevalece esta última, en virtud del principio de especialidad. Sostuvo que los derechos fundamentales a la libertad de información y al acceso a la información pública, constituyen un medio para que la ciudadanía ejerza un control riguroso a las instituciones que conforman el poder político. Finalmente, argumentó que las declaraciones juramentadas de bienes y renta y de actividad económica privada no constituyen documentos reservados legal o constitucionalmente y su divulgación tampoco pone en riesgo la intimidad de los servidores públicos a los cuales fue solicitada y, en cambio, posibilita la veeduría ciudadana.

42. El 18 de diciembre de 2018, Dejusticia pidió que se revocara la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela para proteger los derechos fundamentales a la información, al acceso a la información pública y a la participación ciudadana. Explicó que existe una antinomia jurídica entre los recursos dispuestos por la Ley 1712 de 2014 y la Ley 1755 de 2015, que no ha sido resuelta y que ha conducido a posiciones divergentes en la jurisdicción contencioso-administrativa. A su juicio, el criterio de la ley especial sería el apropiado para resolverla, dando aplicación al procedimiento consagrado en la Ley 1712 de 2014, por referirse específicamente al acceso a información pública. A esta conclusión también se llegaría si se tiene que la Ley 1712 habla sobre información clasificada, mientras que la Ley 1755 de 2015 habla sobre información reservada. De conformidad con la ley aplicable, resulta necesario establecer la carga de la prueba en cabeza de la autoridad que niega la información. Se tiene que incluso si se aceptara que la información contenida en la Declaración Juramentada de Bienes y Rentas y Actividad Económica Privada está cobijada por una clasificación, la negativa de los congresistas a entregarla o a permitir su divulgación sigue siendo ilegítima e inconstitucional, pues no supera el análisis de proporcionalidad y razonabilidad que dispone el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014.

43. Entre marzo de 2019 y agosto de 2020, se dio trámite a los impedimentos presentados por todos los magistrados que integran esta Corporación. Mediante oficio de 2 de septiembre de 2020, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente para continuar con el trámite de revisión.

44. Por medio de Auto de 4 de septiembre 2020, en consideración a que no se contaba con elementos de juicio suficientes para adoptar una decisión de fondo acorde con la situación fáctica planteada, la Sala Cuarta de Revisión de T. resolvió vincular a la acción de tutela de la referencia al Departamento Administrativo de Función Pública y ordenar la práctica de algunas pruebas para el mejor proveer en el presente caso.

    También, solicitó el concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, a la Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, C.B.M.; a Transparencia Internacional (Colombia) y a la Fundación Karisma para que se pronunciaran respecto de los hechos y de las pretensiones planteadas en la presente acción de tutela y para brindar su concepto sobre las materias objeto de estudio. Finalmente, se suspendieron los términos del presente expediente de tutela por 40 días, contados desde la recepción de las pruebas solicitadas.

45. El 18 de septiembre de 2020, A.P.A. remitió copia de las contestaciones brindadas a las accionantes.

46. El 24 de septiembre de 2020, V.M. preguntó en qué calidad había sido convocada en el trámite de tutela, por que no sabía que ella estaba en curso.

47. El 25 de septiembre de 2020, G.B. manifestó que, para el momento de las peticiones, los congresistas no estaban obligados a entregar las declaraciones de renta a personas naturales o personas jurídicas de carácter privado, tan solo tenía el deber de presentar las declaraciones de Bienes y Rentas ante las secretarías de cada Cámara. Aun así, entregó los documentos solicitados, razón por la cual afirmó que no vulneró sus derechos.

48. El 28 de septiembre de 2020, R.L. indicó que había dado respuesta a los distintos requerimientos a lo largo del trámite de la tutela.

49. El 29 de septiembre de 2020, la Secretaría de la Cámara de R.s informó que, como lo establece la ley 190 de 1995 en su artículo 13, es requisito para tomar posesión del cargo de R. a la Cámara, la presentación de la Declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada en formato de la Función Pública, documento que se integra a la Hoja de vida y queda en custodia de la Secretaría General. Además, que los representantes no tienen la obligación de diligenciar el formato de hoja de vida a través del SIGEP y por lo tanto no puede ser exigible que su hoja de vida sea visible a través del directorio de servidores públicos, empleados y contratistas, según el artículo 2.2.17.10 del Decreto 1083 de 2015. Que, ante la solicitud de datos por ciudadanos y organizaciones, se toman los datos del SIGEP, se eliminan aquellos sensibles y se entrega la información pedida.

50. El 30 de septiembre de 2020, el Departamento Administrativo de Función Pública sostuvo que lidera desde el año 2010 la implementación del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP) con el fin de compilar información de gestión del talento humano al servicio del Estado Colombiano, en cumplimiento del artículo 18 de la Ley 909 de 2004. En ese marco, indicó que no tenía relación con las solicitudes realizadas por las actoras y que debía desvincularse del trámite.

51. El 30 de septiembre de 2020, la Contraloría General de la República manifestó que no está legitimada en la causa por pasiva para intervenir de manera puntual en el trámite de la tutela ni para emitir concepto alguno sobre el caso.

52. El 1 de octubre de 2020, Transparencia por Colombia señaló que la información referenciada está estrechamente ligada con la búsqueda del buen actuar del funcionario público y de la promoción de la moralidad administrativa para evitar la ocurrencia de posible corrupción. Agregó que el carácter público de la declaración de bienes y rentas a su vez es reafirmado por el mismo Congreso de la República mediante la expedición de la Ley 2013 de 2019, con el fin de garantizar los aludidos principios de transparencia y publicidad en relación con estas declaraciones y a los conflictos de intereses de cualquier servidor público sin importar la naturaleza jurídica de su cargo o funciones. Para definir la tensión entre intimidad y datos personales, y la información pública recomendó la realización del test del daño, obligando a la autoridad a demostrar el daño que revelar el documento podría causar y el test de interés público, que pretende determinar si existe un interés público que justifique su divulgación.

53. El 6 de octubre de 2020, el Archivo General de la Nación manifestó que ninguna de sus funciones tenía relación con lo debatido en el presente caso.

54. El 16 de octubre de 2020, la Secretaría del Senado informó que, antes de la expedición de la Ley 2013 de 2019, no reportaba las declaraciones de bienes y rentas y de actividades económicas de los congresistas en el SIGEP. Ellas se consignaban en las hojas de vida de cada uno de ellos y la entidad se abstenía de entregar esa información, toda vez que tiene el carácter de reservada.

55. En auto de 30 de octubre de 2020, se solicitó al Senado de la República y a la Cámara de R.s que informara si el 17 de julio de 2018, fecha en la que fueron remitidos los oficios de notificación por el juez de primera instancia, los congresistas demandados tenían acceso a las cuentas de correo institucionales.

56. El 18 de noviembre de 2020, la Secretaría del Senado informó que para el día 17 de julio de 2018, los congresistas R.B., J.E.R., I.N. y L.F.V. tenían acceso a las cuentas de correo institucionales.

57. El 24 de noviembre de 2020, Dejusticia informó que desde que se inició el trámite de revisión, solo recibió comunicación de L.F.V. el 2 de marzo de 2020, quien reiteró los argumentos brindados antes de presentar la tutela.

1. Competencia

58. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo previsto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, por los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Metodología de decisión

59. Corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, la procedibilidad de la demanda de tutela. En particular, si la solicitud de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad. En segundo lugar, siempre que resulte pertinente, será necesario formular y solucionar los problemas jurídicos sustanciales que se deriven del caso.

60. Para resolver el problema jurídico de procedibilidad, la Sala de Revisión: (i) examinará si se cumplen los requisitos de legitimación en la causa y de inmediatez, (ii) se abordará el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente y se diferenciará de aquellos casos en donde procede la tutela por violación del derecho de petición; así mismo (iii) se analizará el requisito de subsidiariedad de la tutela cuando las autoridades niegan el acceso a información; por último, y, con base en las anteriores consideraciones (iv) resolverá el caso concreto.

    2.1. Requisitos de legitimación en la causa y de inmediatez

61. En el caso se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa. Las actoras son a quienes, presuntamente, le vulneraron sus derechos de petición, de acceso a documentos públicos, a la información y a la participación política. También se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de los congresistas accionados[42] y de las secretarías del Senado y la Cámara de R.s, en tanto son sujetos pasivos del derecho de petición, en los términos del artículo 13 del CPACA[43] y las solicitudes de información fueron presentadas ante ellos.

62. También se satisface el requisito de inmediatez puesto que las peticiones iniciales fueron presentadas el 31 de enero de 2018 y la tutela fue presentada el 13 de julio del mismo año. Entre esas dos fechas, las accionantes recibieron respuestas de parte de los accionados y presentaron recurso de reposición en contra de estas. Por ende, la Sala encuentra que el amparo se presentó en un término razonable.

    2.2. Análisis sobre la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente

63. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado la figura del hecho sobreviniente como una categoría más amplia que cobija supuestos que no estarían de otro modo contemplados en el daño consumado o en el hecho superado. El hecho sobreviniente, tiene lugar cuando entre la solicitud de tutela y la decisión del juez constitucional, desaparece la afectación al derecho fundamental alegada y se satisfacen las pretensiones del accionante.

64. El hecho sobreviniente se refiere “otra circunstancia que determine que (…) la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío. No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada. A manera de ilustración, la jurisprudencia ha declarado un hecho sobreviniente cuando: (i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora; (ii) un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada- ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis.”[44]. En estos casos, pierde sentido que el J. constitucional profiera una decisión de fondo[45].

    Sobre el alcance del derecho de petición

65. Debe reiterarse que la satisfacción del derecho de petición no puede entenderse únicamente cuando la respuesta sea la pretendida por el peticionario en los términos establecidos en la petición elevada. En este sentido, el artículo 26 de la Ley 1712 de 2014, define la respuesta a solicitud de acceso a información como el "acto mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo sujeto obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud de acceso a información pública" (énfasis añadido). De modo que no cualquier respuesta puede entenderse satisfactoria, sino que la misma debe cumplir con la calidad de ser veraz y completa. Así mismo, resulta razonable diferenciar aquellos casos en los cuales se da una respuesta incompleta, de aquellos en donde se niega la información solicitada por motivos de reserva. En estos casos, resulta procedente invocar la protección a un derecho constitucionalmente protegido como lo es el derecho de petición, a través del mecanismo de la tutela.

66. Por lo anterior, resulta adecuada la decisión del Tribunal de no conceder el amparo en los casos en los cuales se constató una respuesta posterior a la presentación del derecho de petición y antes del trámite de tutela, y esta respuesta fue completa y veraz; esto es, frente al congresista L.F.V. y la Secretaría de la Cámara de R.s. Contrario a los casos donde la respuesta entregada fue incompleta o no fue veraz, esto es, para el caso de los congresistas A.B., R.L., A.P.A., R.B., D.C.V. y A.C., donde resulta ostensible la violación al derecho fundamental de petición.

67. La procedencia del amparo, igualmente puede predicarse con mayor respecto del congresista J.E.R. y la Secretaría del Senado de la República, quienes negaron de facto el derecho de petición. Se reitera que el objeto de protección constitucional es el derecho fundamental de petición y no el derecho al acceso a la información pública.

    Sobre la obligación de publicar y divulgar la declaración de bienes y rentas

68. Por otro lado, con la entrada en vigor de la Ley 2013 de 2019, se hizo obligatoria la publicación y divulgación de la declaración de bienes y rentas, del registro de conflictos de interés y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios (artículo 1) para algunos sujetos que adquirieron la calidad de obligados, entre ellos, los servidores públicos electos mediante voto popular de conformidad con el artículo 2 de dicho estatuto. A efectos de facilitar el acceso a dicha información, se dispuso el acceso público al SIGEP donde reposa la información mínima de que trata el artículo 4 de este estatuto. En consecuencia, a partir del 30 de diciembre de 2019 la información correspondiente a la declaración juramentada de bienes y rentas resulta de obligatoria difusión y no es dable predicar de ella su carácter de reserva.

69. Al verificar el cumplimiento de las obligaciones antes mencionadas por parte de los accionados se encontró lo siguiente:

    CONGRESISTA

    CUMPLE CON LA OBLIGACIÓN EN SIGEP

    V.A.M.B.

    Su información fue publicada en la fecha 2020-05-07 únicamente respecto al Ministerio de Cultura toda vez que a la fecha no es congresista

    R.L. Restrepo

    Sí, su información fue publicada en la fecha 2021-01-04 en calidad de senador

    G.B.M.

    No. Su período constitucional terminó antes de que fuera promulgada la Ley 2013 de 2019, y por tanto la obligación de publicar su declaración de bienes y rentas no le era exigible

    A.P.A.

    Sí, su información fue publicada en la fecha 2020-01-29 y actualizada el 2021-01-15

    R.L.B.

    Sí, su información fue publicada en la fecha 2020-02-10.

    D.C.V.

    No. Su período terminó antes de que fuera promulgada la Ley 2013 de 2019, y por tanto, no le era exigible publicar la información de su declaración juramentada de bienes y rentas.

    J.E.R.

    Sí, su información fue publicada en la fecha 2020-02-20 y actualizada en 2020-12-29.

    I.L.N.

    Sí, su información fue publicada en la fecha 2020-02-26.

    A.J.C.

    No. Su período constitucional terminó antes de que fuera promulgada la Ley 2013 de 2019 y por tanto no le era exigible divulgar dicha información.

    A.B.

    Sí, su información fue publicada en la fecha 2020-02-11

    L.F.V.

    Sí, su información fue publicada el 2020-02-10

    Fuente: elaboración propia

70. De acuerdo con lo anterior, luego de haber entrado en vigor de la Ley 2013 de 2019, la obligación de publicar la declaración juramentada de bienes y rentas en el SIGEP fue cumplida por los congresistas referidos en la forma como se indicó. Por lo anterior, respecto de los congresistas que reportaron su información en el SIGEP, se entiende que opera la figura de carencia actual de objeto por hecho sobreviniente.

    2.3.Requisito de subsidiariedad de la tutela para la protección del derecho al acceso a la información pública

71. La protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado a los procesos de tutela. Con fundamento en la obligación que el artículo 2 de la Constitución impone a las autoridades de la República de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades, los distintos mecanismos judiciales previstos en la ley han sido establecidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental[46]. De ahí que los artículos 86 superior y 6 y 8 del Decreto 2591 de 1991 dispongan que la acción de tutela es procedente si se cumple con el requisito de subsidiariedad, lo cual puede suceder: (i) cuando el accionante no dispone de un medio ordinario de defensa judicial, o el medio de defensa dispuesto por la ley no es idóneo o eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso, o (ii) a pesar de este, la tutela se utiliza para evitar la configuración de un perjuicio irremediable[47].

72. Desde la vigencia de la Ley 57 de 1985[48], antes de la expedición de la Ley 1437 de 2011 y la 1755 de 2015, esta Corporación por medio de Sentencia T-446 de 2010[49] analizó la procedencia de la tutela frente a la posible vulneración del derecho al acceso a la información de los documentos públicos, y concluyó que: “(i) el acceso a los documentos públicos es un derecho de carácter fundamental, que encuentra su límite en el carácter reservado de cierta información; (ii) la obtención de información oficial se rige por las normas del derecho de petición contenidas en el Código Contencioso Administrativo; (iii) los recursos de la vía gubernativa (reposición, apelación y queja) proceden contra los actos administrativos que decidan sobre una solicitud de acceso a documentos públicos y (iv) la acción de tutela resulta improcedente ante la negativa de la administración de proveer información pública bajo el argumento de estar bajo reserva, ya que es el recurso de insistencia el mecanismo judicial específicamente diseñado para ventilar tales controversias”[50].

    De los límites al acceso a la información pública

73. Esta Corporación ha reconocido que el derecho al acceso a documentos públicos debe ser entendido como una manifestación concreta del derecho a la información, que en muchas ocasiones se encuentra determinado por la efectiva garantía del derecho fundamental de petición, previsto como el mecanismo por antonomasia para acceder a la información de carácter público. De igual modo, la salvaguarda de la libertad de información y acceso a los documentos públicos no es solo un derecho de los medios de comunicación social y de quienes ejercen la actividad periodística, sino una libertad y un derecho fundamental de toda persona en un régimen democrático, en la medida en que “la libertad de información que protege la libertad de buscar, transmitir y recibir información veraz e imparcial sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole. Tanto la libertad de opinión como la de información, pueden ser ejercidas por cualquier persona y a través de cualquier medio de expresión[51].

74. Sin embargo, el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 establece límites frente a los cuales puede predicarse el carácter reservado de la información y por tanto, no podría hacerse exigible el derecho de petición. El numeral 3 de este artículo, en particular, establece que tendrán carácter de reservada la información y los documentos que: “involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica”[52]. De este modo, la tutela no es el mecanismo procedente para garantizar el derecho a la información cuando se trata de información con carácter reservado.

    La subsidiariedad de la tutela para garantizar el acceso a información pública

75. Respecto del requisito de la subsidiariedad de la tutela como mecanismo para proteger los derechos fundamentales del acceso a la información es necesario precisar cuál es la naturaleza de la información cuyo acceso se pretende. Si bien es cierto que al momento de la posesión los congresistas deben entregar la identificación de sus bienes, información que deben actualizar cada año y en todo caso al momento de su retiro (Ley 190 de 1995), no se deriva de allí la naturaleza pública de la información aportada. En esta medida, la Corte ha diferenciado la información en: (i) reservada o secreta: es aquella que versa sobre información personal y guarda estrecha relación con los derechos fundamentales del titular a la dignidad, la intimidad y la libertad (T-729 de 2002, T-238 de 2018); (ii) privada: aquella que por versar sobre información personal y por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones; (iii) semiprivada: son los datos que versan sobre información personal o impersonal que no está comprendida por la información pública, porque para su acceso y conocimiento presenta un grado mínimo de limitación, y solo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa o judicial en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales; según la Ley Estatutaria 1266 de 2008 del habeas data se incluyen en los datos semiprivados la información financiera y crediticia de actividad comercial o de servicios; y por último, la información (iv) pública: es aquella que según los mandatos de ley o constitucionales, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna.

76. La Declaración Juramentada de Bienes y Rentas por regla general no es pública, contiene información detallada de ingresos, cuentas bancarias, bienes patrimoniales, acreencias y obligaciones y participación en juntas, consejos directivos, corporaciones, sociedades o en cualquier organización o actividad privada de carácter económico o sin ánimo de lucro dentro o fuera del país y sólo puede ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público de conformidad con el Decreto 1083 de 2015.

77. Si bien es cierto que el derecho a la intimidad esgrimido por varios demandados es un derecho fundamental, debe tenerse en cuenta que tal como la ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, existe una diferenciación en el umbral de protección del derecho a la intimidad tratándose de funcionarios públicos, “más aún de aquellos que son elegidos popularmente”[53]. Adicionalmente, la Ley 1712 de 2014 en el artículo 18 literal a corregido por el artículo 1 del Decreto 2199 de 2015 establece una remisión expresa a la Ley 1437 de 2011 al estipular “el derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437”.

78. De conformidad con la Ley 1581 de 2012, artículo 4-C, el tratamiento de los datos personales sólo puede ejercerse con el “consentimiento previo, expreso e informado del titular. Los datos personales no podrán ser obtenidos o divulgados sin previa autorización, o en ausencia de mandato legal o judicial que releve el consentimiento”. Lo anterior hace que, ante la ausencia de norma estatutaria expresa, el derecho de acceso a la información ceda ante la reserva de la que goza la información referida a los bienes y rentas. En consecuencia, no procede la tutela en los eventos en los cuales los congresistas manifiestan su derecho a la intimidad, tanto para abstenerse de entregar la información, como para no autorizar su divulgación. Por lo anterior, se precisa que no procede la tutela para la protección de los derechos al acceso a la información de la Secretaría del Senado de la República, los senadores R.L., A.P.A., J.R., A.B., D.V. y A.C., V.M., G.B., I.N. y R.B..

    Sobre los recursos procedentes ante la negativa de la información

79. El artículo 23 de la Constitución establece que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades[54] por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. En desarrollo de esta garantía, el legislador promulgó la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que regula el derecho fundamental de petición. En ella dispuso qué sucede en los casos en los cuales las personas que solicitan información cuyo acceso fue rechazado por las autoridades al considerar que está bajo reserva, pero a la que los ciudadanos insisten en acceder. En efecto, en los artículos 25 y 26 del CPACA, modificados por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 se prevé lo siguiente:

    “Artículo 25. Rechazo de las peticiones de información por motivo de reserva. Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente.

    La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.

    Artículo 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.

    Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:

1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.

2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.

   P.. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella”.

80. En la sentencia C-951 de 2014[55], esta Corte consideró que ese recurso era constitucional porque consistía en un procedimiento sumario para hacer efectivo el derecho a la información, cuando los administrados consideren que este no ha sido satisfecho por parte de la administración. En sentencia T-466 de 2010[56] se determinó que cuando la autoridad emita una repuesta negativa a la solicitud de información, en consideración a su carácter reservado, e invoque disposiciones constitucionales o legales, el recurso de insistencia es el mecanismo judicial procedente, “en tanto aquel constituye un instrumento específico, breve y eficaz para determinar la validez de la restricción a los derechos fundamentales en cuestión”[57]. Debe tenerse en cuenta que el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 trae un listado taxativo y recuerda que “solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial” (énfasis añadido), por lo cual, en casos distintos a los señalados resulta improcedente la insistencia[58].

81. Además, estableció que se trataba de un recurso idóneo, en la medida en que se trata de un proceso judicial de única instancia a través del cual se decide de manera definitiva sobre la validez de la restricción al acceso de los documentos públicos. Aclaró que en los municipios que no cuentan con juez administrativo, la competencia para resolver acerca del recurso de insistencia correspondería a cualquier juez del municipio sede de la autoridad que aplicó la reserva.

82. Para la Corte, con la formulación del recurso de insistencia “la acción de amparo recobra su carácter subsidiario para efectos de proteger el derecho fundamental de petición”[59]. A través de este recurso es posible que los ciudadanos cuestionen la razonabilidad de los argumentos brindados por las autoridades para negar el acceso a la información ante un juez.

83. Ahora bien, algunos intervinientes mencionaron una antinomia normativa en cuanto a la vía procesal a seguir para reclamar el acceso a los documentos solicitados, al considerar que el artículo 27 de la Ley 1712 de 2014 consagra un mecanismo paralelo. Esa norma indica:

    “ARTÍCULO 27. Recursos del solicitante. Cuando la respuesta a la solicitud de información invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el solicitante podrá acudir al recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito y sustentando en la diligencia de notificación, o dentro de los tres (3) días siguientes a ella.

    Negado este recurso corresponderá al Tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales, decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.

    Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo en un plazo no superior a tres (3) días. En caso de que el funcionario incumpla esta obligación el solicitante podrá hacer el respectivo envío de manera directa.”

84. Una lectura de ambas normas permite establecer que ambas se refieren a supuestos de hecho distintos, que conducen a procedimientos distintos para cuestionarlos. Así, la Ley 1755 de 2015 contempla las solicitudes negadas con base en argumentos de reserva legal y la Ley 1712 de 2014 contempla los casos en los que se niega la información con base en motivos de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales. De ahí que no pueda considerarse que existe una antinomia sobre el recurso que procede.

    2.4. Solución del caso en concreto

85. Para el caso sub examine se tiene que en primera instancia se negó la tutela por carencia actual de objeto por hecho superado frente a los congresistas A.B., L.F.V. y la Secretaría General de la Cámara de R.s. En el caso del primero de los demandados, no hubo respuesta al derecho de petición, y posteriormente, ante el recurso de reposición se entregó una respuesta incompleta. Frente a los otros dos demandados, se tiene que no contestaron el derecho de petición, y ante el recurso de reposición respondieron negando el acceso a la información por motivo de reserva invocando el derecho al habeas data, la intimidad y la autodeterminación informática. En segunda instancia, el Tribunal confirmó la decisión respecto al congresista L.F.V. y a la Secretaría General de la Cámara de representantes[60], toda vez que no se evidenciaba violación al derecho de petición pues los requeridos habían dado respuesta antes del trámite de tutela de primera instancia. Para el caso del senador B., se concedió la tutela toda vez que la respuesta aportada se estimó incompleta y que no se acompasa con la realidad[61].

86. De otro lado, advierte la Sala que la acción de tutela de la referencia se orienta a controvertir la decisión de no otorgar la información solicitada o de no permitir su divulgación. Pasan por alto las accionantes que esas decisiones contaban con un mecanismo de control judicial sumario destinado a acceder a la información. En la demanda de tutela, las accionantes indicaron que la Corte Constitucional, en sentencia T-828 de 2014, sostuvo que la tutela procedía como mecanismo principal cuando la reserva alegada tenía un fundamento distinto a razones de seguridad, defensa nacional o relaciones internacionales. Sin embargo, no repararon que después de esa sentencia fue promulgada la Ley 1755 de 2015 que reguló el recurso de insistencia reseñado antes. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la promulgación de la sentencia en mención obedeció a un contexto definido en el cual, el artículo 26 de la Ley 1427 de 2011[62] fue declarado inexequible[63] y no existía un mecanismo idóneo que permitiera controvertir los rechazos al acceso a la información. En consecuencia, no resulta aplicable al caso concreto la sentencia T-828 de 2014[64].

87. En este mismo sentido, la sentencia T-119 de 2017[65] estableció dos momentos relevantes frente al derecho de petición y su protección constitucional. Un primer momento, antes del 2015 donde la jurisprudencia constitucional sostenía que la tutela era un mecanismo judicial idóneo para solicitar la protección de este derecho fundamental, ante la inexistencia de otro mecanismo ordinario que resultara igual de idóneo. Luego de la expedición de la Ley 1755 de 2015, se estableció un proceso destinado exclusivamente a que un funcionario judicial decida si los documentos de una determinada autoridad deben ser o no entregados al solicitante. En estos casos, la tutela recobra su carácter subsidiario.

88. Para la Sala, el presente asunto se trata de un caso en el que se acude la acción de tutela como un medio principal, sin que en la demanda se haya indicado alguna razón para no haber acudido al mecanismo legal. Por tanto, estima adecuada la decisión del juez de segunda instancia de tutela que declaró improcedente el amparo frente a la protección de los derechos a la libertad de información, al acceso a la información pública y a la participación ciudadana en el control político en los casos en los cuales se dio una respuesta al derecho de petición, a pesar de que dicha respuesta no fuera en el sentido que pretendían las peticionantes.

89. Por último, se encuentra configurada la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente para aquellos casos en los cuales existe la publicación de la información solicitada. En este caso se evidencia que, un tercero -el legislador como órgano colegiado distinto de los congresistas demandados- ha logrado que la pretensión de los accionantes resulte satisfecha al ordenar la publicación de la información solicitada a través de la Ley 2013 de 2019.

90. En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de T. de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,