Auto nº 403/22 de Corte Constitucional, 24 de Marzo de 2022

1. El 11 de marzo de 2019, el señor Segundo H.R., mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Defensa Nacional, del Fondo de Reserva Pensional de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (en adelante, CAPRECOM) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP). El demandante solicitó al juez declarar la nulidad de las Resoluciones No. RPD 008385 del 5 de marzo de 2018 y RDP 019293 del 28 de mayo de 2018. Dichos actos administrativos negaron la reliquidación de su pensión de jubilación[1].

   Para fundamentar sus pretensiones, el actor expuso que CAPRECOM le reconoció su pensión de jubilación mediante Resolución No. 1249 del 22 de julio de 1998[2]. Indicó que, durante su último año de prestación de servicios, fue funcionario público. Lo anterior, porque de enero a diciembre de 1998 ocupó el cargo de guardalíneas en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (en adelante, TELECOM)[3]. Para probar esto, anexó: (i) un certificado expedido por dicha empresa el 16 de julio de 1997[4]; (ii) el documento que contiene los valores para la liquidación parcial de la pensión[5]; y, (iii) la aceptación de la renuncia al cargo[6]. A juicio de la parte demandante, al actor le es aplicable el régimen especial establecido en la Ley 33 de 1985[7]. Sin embargo, señaló que, en su caso, la UGPP omitió la aplicación de la normativa referida y liquidó su prestación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[8]. Por lo tanto, considera que la entidad debe reliquidar su prestación y pagarle la diferencia que resulte del proceso.

2. La acción le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. Dicha autoridad judicial admitió la demanda y ordenó imprimirle el trámite correspondiente[9]. Así, a través Auto del 10 de noviembre de 2020[10], resolvió las excepciones previas y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión[11].

3. Mediante Auto del 5 de marzo de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto[12]. Consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo debe conocer de aquellas controversias de seguridad social que presentan los empleados públicos afiliados a regímenes administrados por personas de derecho público[13]. Sin embargo, en su criterio, el demandante no tenía dicha calidad. Al respecto, aseguró que, de conformidad con las normas de restructuración de TELECOM[14] previstas en el Decreto 2123 de 1992[15], el cargo que desempeñó el accionante no involucraba el desempeño de funciones de dirección o manejo. Sobre el particular, explicó:

   “…[E]l Despacho establece que el señor S.H.R., cuando le fue reconocida la pensión de jubilación, a través de la Resolución No. 1249 de 22 de julio de 1998, ocupaba el cargo de “Guardalineas”, es decir, no desempeñaba funciones de dirección o manejo, por lo tanto, de conformidad con lo previsto en la norma de restructuración de Telecom, el demandante ejercía la condición de trabajador oficial.

   Por consiguiente, se establece que el demandante, mantuvo la condición de trabajador oficial, desde que se presentó la transformación de la entidad hasta su retiro, razón por la que el presente asunto debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral”[16].

   Adicionalmente, señaló que, de conformidad con la excepción prevista en el artículo 105.4 del CPACA[17], la competencia para conocer de las demandas de seguridad social presentadas por trabajadores oficiales, como en este caso, recae en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por ende, remitió el expediente para su reparto entre los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Pasto[18].

4. Repartido nuevamente el asunto, la demanda correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Por Auto del 13 de julio de 2021[19], ese despacho se abstuvo de avocar el conocimiento de la demanda. Al respecto, consideró que “la competencia recae en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en este caso en el JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO (Nariño)”[20]. En ese sentido, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional, para que definiera cuál es la autoridad competente para conocer del proceso. En su criterio, no es posible determinar si el demandante era trabajador oficial o empleado público. De esta manera, señaló:

   “1. En los Hechos de la demanda NO se menciona las funciones que desempeñaba el Actor como trabajador de TELECOM, razón por la cual NO es posible determinar si el D. ejercía la condición de trabajador oficial o de empleado público.

2. En la Parte Considerativa del Acto Administrativo que reconoce la Pensión de Jubilación al Actor (Resolución 1249 del 22 de julio de 1998, expedida por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM), NO se afirma que el Demandante ocupaba el cargo de “Guardalíneas” en Telecom, motivo por el cual NO es posible determinar si el Actor ejercía como trabajador oficial o como empleado público. En este punto, téngase en cuenta que la mencionada Pensión de Jubilación le fue reconocida al Actor únicamente con la calidad de ser S.P. (sin importar si el D. era miembro de corporación pública, o empleado público, o trabajador oficial).

3. En el Auto del 26 de julio de 2019, por medio del cual se Admitió la demanda de la referencia, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto NO señaló ninguna motivación respecto al cargo ni a las funciones que desempeñaba el Actor para la fecha del 22 de julio de 1998 (data en que le fue reconocida la pensión de jubilación del Demandante), razón por la cual adquirió la competencia.

4. La Falta de Jurisdicción y la Falta de Competencia son Excepciones Previas (conforme el Artículo 100 del CGP)[21], sin embargo, dentro del término de traslado de la demanda, ninguno de los Demandados (sic) propuso este tipo de excepciones”[22].

5. El expediente del conflicto fue enviado a la Corte Constitucional, para que resuelva el asunto. En sesión virtual del 28 de enero de 2022, la Sala Plena repartió el caso a la Magistrada Sustanciadora. Aquel fue remitido por la Secretaría General de la Corte a este despacho el 2 de febrero del mismo año[23].

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[24] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[25].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[26]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan asumir el conocimiento de un mismo asunto, por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[27].

3. En ese sentido, mediante el Auto 155 de 2019[28] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[29].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se genere la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, sobre el cual deba definirse la competencia[30].

   (iii) Presupuesto normativo: demanda que las autoridades judiciales en colisión manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[31].

4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto. Y, del otro, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad.

   (ii) Existe una controversia entre ambos despachos, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el señor Segundo H.R.. El propósito de la acción es declarar la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la UGPP le negó la reliquidación de la pensión de jubilación[32]. En consecuencia, solicita al juez correspondiente ordenar a la entidad demandada que: (i) reliquide la pensión de jubilación; y, (ii) pague las diferencias que resulten con la pensión que percibe, junto con los reajustes correspondientes.

   (iii) Los dos despachos enuncian fundamentos jurídicos que soportan sus posiciones. Por un lado, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto argumentó su falta de competencia con base en los artículos 5° del Decreto 2123 de 1992[33] y 105.4 del CPACA. Por otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa ciudad invocó el artículo 100 del CGP para sustentar su falta de jurisdicción.

5. La Corte ha analizado la configuración del presupuesto normativo con fundamento en la garantía de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia. En esos eventos, es posible establecer que el mismo se satisface a partir de explicaciones generales por parte de los jueces, aunque no señalen de forma expresa una disposición normativa en concreto[34]. Sin embargo, esas manifestaciones no pueden obedecer a criterios de conveniencia[35].

6. En el sub examine, es posible determinar los argumentos esgrimidos por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto para proponer el conflicto de jurisdicción. En efecto, rechazó su competencia con fundamento en que la pensión de jubilación le fue reconocida al actor en su calidad de servidor público[36]. Asimismo, cuestionó que, en el auto admisorio de la demanda, el juez administrativo no se pronunció sobre las funciones que desempeñaba el demandante en el momento en que fue causada la pensión de jubilación. Finalmente, adujo que la falta de jurisdicción es una excepción previa y, por consiguiente, debe ser propuesta por las partes durante el traslado de la demanda. Por lo tanto, la Sala constata el cumplimiento del presupuesto normativo.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

7. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Primero Laboral del Circuito la misma ciudad. Para ello se referirá a: (i) las normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado; y, (ii) la naturaleza jurídica de TELECOM. Finalmente, (iii) resolverá el caso concreto.

   Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria laboral[37]

8. Los numerales 1° y 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS)[38] disponen que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de“[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Adicionalmente, el artículo 12[39] de la Ley 270 de 1996 establece que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados expresamente a cualquier otra.

9. De otro lado, el artículo 104.4 del CPACA consagra que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público”. En esa misma línea, el artículo 105.4 de esa normativa precisa que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está excluida para conocer de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

10. Mediante providencia del 28 de marzo de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado aclaró que las controversias “sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial”[40] son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.

11. Así las cosas, el Auto 314 de 2021[41] indicó que, para resolver los conflictos de jurisdicciones suscitados respecto de controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, resulta determinante distinguir la naturaleza de la vinculación y las funciones desarrolladas por el trabajador de la siguiente manera:

    (i) La jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene una competencia especial para conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria, entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen está administrado por una persona de derecho público”[42]. Tal es el caso de los empleados públicos que, en efecto, tienen una vinculación de origen legal y reglamentario. Sin embargo, la mencionada jurisdicción no conocerá aquellos conflictos que surjan entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, en materia laboral y de seguridad social[43]. Por lo tanto, su competencia debe establecerse “mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[44].

    (ii) La jurisdicción ordinaria laboral tiene una competencia residual para adelantar los procesos que involucran a trabajadores oficiales, porque se trata de personas que “suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras”[45]. En esa medida, el Legislador determinó expresamente que dicha jurisdicción tendrá a su cargo los procesos que surjan de la “ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[46]

    Naturaleza de TELECOM y tipo de vinculación a esa entidad[47]

12. Antes de la expedición del Decreto 2123 de 1992 del Gobierno Nacional, T. era un “establecimiento público descentralizado del orden nacional”[48]. Sin embargo, con la entrada en vigor del citado decreto, la entidad fue transformada en una “empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente"[49].

13. Según el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968, “(…) [l]as personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales” (énfasis añadido). De manera que, tal y como lo reconoció la Sentencia C-068 de 1996[50], la reestructuración de TELECOM no solo modificó el régimen jurídico aplicable a las actividades que desempeña la compañía; también, cambió la naturaleza jurídica de las relaciones laborales con sus servidores. En ese sentido, la normativa que dispuso la reestructuración de TELECOM estableció en su artículo 5°:

    "Régimen de los Empleados. En los estatutos internos de la empresa se determinarán los cargos que serán desempeñados por empleados públicos; en todo caso quienes desempeñen las funciones de Presidente, V., S. General, Director de Oficina, Director del Instituto Tecnológico de Capacitación ITEC, Gerente de Servicio, Gerente Regional, Asistente y Jefe de la División tendrán la calidad de empleados públicos, los demás funcionarios vinculados a la planta de personal a la fecha de reestructuración de la Empresa pasarán a ser automáticamente trabajadores oficiales". (énfasis añadido).

    En la misma línea, el artículo 29 del Decreto 666 de 1993 “por el cual se aprueban los Estatutos de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom” expedido por el Gobierno Nacional señaló:

    “Las personas que presten sus servicios a [TELECOM], son trabajadores oficiales; sin embargo quienes desempeñen funciones de: Presidente, V., S. General, Director de Oficina, Director del Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones, ITEC, Gerente de Servicios, Gerente Regional, Asistente y Jefe de División tendrán la calidad de empleado público.” (énfasis añadido).

14. En consecuencia, la Sala advierte que, por regla general, los funcionarios de TELECOM tenían la calidad de trabajadores oficiales. Excepcionalmente, el ordenamiento jurídico les atribuyó la condición de empleados públicos a algunos de ellos.

15. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Existe un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad), en los términos de los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) La Sala dirimirá el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Segundo H.R.. Esto con fundamento en las siguientes razones:

(iii) La controversia planteada se suscita por parte de una persona que, prima facie, tuvo la calidad de trabajador oficial al momento de la causación de la prestación cuya reliquidación se pretende. De conformidad con los artículos 5° del Decreto 3135 de 1968, 5° del Decreto 2123 de 1992 y 29 de los Estatutos de TELECOM, las personas que laboran en esa entidad son, por regla general, trabajadores oficiales. Excepcionalmente, quienes desempeñen las funciones de “Presidente, V., S. General, Director de Oficina, Director del Instituto Tecnológico de Capacitación ITEC, Gerente de Servicio, Gerente Regional, Asistente y Jefe de la División tendrán la calidad de empleados públicos” (énfasis añadido).

Así las cosas, por regla general la vinculación de los servidores públicos en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como TELECOM, es la de trabajadores oficiales, mientras la excepción la constituyen los empleados públicos. Sin embargo, no se evidencia que el cargo ocupado por el demandante fuera regido por una relación legal y reglamentaria.

En efecto, la demanda y sus anexos[51] establecen que CAPRECOM reconoció la pensión de jubilación al actor con fundamento en su calidad de “servidor público”[52]. De conformidad con (i) el documento que contiene los valores para la liquidación parcial de la pensión[53]; y, (ii) la aceptación de la renuncia al cargo[54], se evidencia que el actor laboró en el cargo de “guardalíneas” en TELECOM hasta el 1° de enero de 1999, fecha en la que fue aceptada su renuncia. Desde un análisis preliminar, que se circunscribe únicamente a la definición de la competencia judicial, en ese momento se causó la pensión de jubilación del actor, es decir, se estructuró la condición contenida en la Resolución No. 1249 del 22 de julio de 1998. Este acto administrativo señaló que esta prestación estaba sujeta “a partir de la fecha en la cual demuestre el retiro definitivo del servidor oficial”[55].

De esta forma, la Sala concluye que, en principio, el demandante no laboró en alguno de los cargos a los que se le atribuyó la calidad de empleados públicos. De allí que, de acuerdo con un análisis preliminar, este tenía la condición de “trabajador oficial” al momento en que se causó la citada prestación. Con todo, la decisión de este auto no incide en el eventual estudio que debe realizar el juez correspondiente, sino que se limita a desarrollar un análisis que es necesario para determinar la competencia judicial. En consecuencia, la controversia formulada debe debatirse ante la jurisdicción ordinaria en aplicación de lo dispuesto en los artículos 105.4 del CPACA y 2.4 del CPTSS.

(iv) La jurisdicción no está determinada por la proposición de excepciones previas. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto aseguró que las partes debieron proponer las excepciones previas de “falta de jurisdicción” y “falta de competencia”, en los términos establecidos en el artículo 100 del Código General del Proceso (en adelante CGP). Al respecto, la Sala advierte que no le asiste razón al mencionado despacho judicial. Esto, porque la verificación de la jurisdicción no depende del debate que formulen las partes con ocasión de la proposición de excepciones previas. Esto se sustenta en que la jurisdicción es improrrogable en los términos del artículo 16[56] del CGP.

En ese sentido, la Sentencia C-537 de 2016[57] señaló que, en virtud del carácter improrrogable de la jurisdicción, el juez que carece de ella no podrá dictar sentencia. En caso de hacerlo, incurre en un vicio de nulidad insubsanable y la decisión deberá ser anulada[58]. De manera que, cuando una autoridad judicial advierte su falta de jurisdicción no puede dictar sentencia válidamente. En ese evento, puede declarar la falta de jurisdicción, aunque tal excepción no haya sido propuesta por las partes.

(v) De conformidad con lo expuesto, la Corte considera que, prima facie, el servidor público tuvo la calidad de trabajador oficial, por cuanto esta era la regla general de vinculación de dicha entidad, de conformidad con los artículos 5° del Decreto 3135 de 1968, 5° del Decreto 2123 de 1992 y 29 del Decreto 666 de 1993. Además, en principio, el cargo que desempeñó el demandante no es de dirección o manejo de la compañía, ni está contenido dentro de las excepciones previstas[59], en las que se señala a los servidores que tienen la naturaleza de empleados públicos en esta entidad. De este modo, la reliquidación del monto de la pensión de jubilación del trabajador demandante es un asunto que debe debatirse ante la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

(vi) Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral para obtener una reliquidación pensional, promovido por una persona que, en principio, tuvo la calidad de trabajador oficial. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,