Sentencia de Tutela nº 224/22 de Corte Constitucional, 24 de Junio de 2022

1. El accionante, de 48 años de edad,[2] manifestó en su escrito de tutela que el 8 de abril de 2011 falleció su madre, la señora N.Z.T., quien era acreedora de una pensión de sobrevivientes a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal.

2. Para explicar lo anterior, indicó que antes del fallecimiento de su progenitora cursó un proceso laboral en cuya primera instancia, decidida por el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá, el 20 de abril de 2007, se dispuso lo siguiente:

   “ORDÉNESE A LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, reanudar el pago de la pensión de sobrevivientes que le venía cancelando a la señora N.Z.T., mediante resolución Nº 3881 del 13 de marzo de 2002, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”

3. Tal decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 27 de marzo de 2009.

4. Sin especificar fecha, el demandante afirmó que producto de lo anterior, y después del deceso de la señora N., requirió a la UGPP el cumplimiento de las sentencias mencionadas. Particularmente, el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales causadas y no cobradas en vida por la beneficiaria. Sin embargo, mediante Resolución del 8 de febrero de 2013 la entidad negó la solicitud por inexistencia de trámite de sucesión y determinación de herederos.

5. El 24 de mayo de 2021, a través de apoderado, el actor y sus dos hermanas radicaron ante la UGPP copia de la escritura pública de liquidación notarial de herencia, en la que se repartió un patrimonio líquido por valor de $53’.000.000, correspondiente a “las mesadas causadas y no cobradas de la pensión de sobrevivientes que la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, reconoció en vida a la causante, señora NECTALIA ZUÑIGA TOLOSA.”[3] Al mismo tiempo, solicitaron dar cumplimiento a la precitada orden judicial.

6. En respuesta, la UGPP, en comunicación del 6 de junio de 2021, informó a los interesados que debían diligenciar un formulario de prestaciones económicas con el fin de que se estudiara el acceso a la prestación requerida. Sin especificar fecha, el demandante afirmó que dicho formulario fue radicado con posterioridad, sin obtener respuesta.

7. Con base en los anteriores hechos, el 31 de agosto de 2021 el señor J.A.C.Z. promovió a nombre propio la acción de tutela de la referencia, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y a la seguridad social, entre otros. Como consecuencia, pidió que se ordene: “a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, emitir acto administrativo donde de cumplimiento a lo ordenado por el HONORABLE TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, mediante sentencia de fecha 27 de marzo de 2009. YA QUE HAN TRASCURRIDO MAS DE 12 AÑOS Y NO HA SIDO POSIBLE EL PAGO DE LA SENTENCIA JUDICIAL.”[4]

8. Mediante escrito del 3 de septiembre de 2021, la accionada se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, con base en los siguientes argumentos: en primer lugar, indicó que existía temeridad, puesto que el 2 de junio de 2021 el Juzgado 25 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá dictó sentencia en una acción de tutela cuyo contenido es idéntico al que ahora se analiza. En segundo lugar, explicó que en atención a la solicitud radicada por el actor el 24 de mayo de 2021 (hecho 5), la entidad comunicó que debía allegar “formulario único de solicitudes prestacionales”. Tal documento fue allegado efectivamente el 14 de julio de 2021 por parte de J.E.A.A., quien manifestaba actuar como apoderado de los herederos de la señora Nectalia Zúñiga Tolosa. No obstante, el 3 de septiembre de 2021 se le informó al solicitante la inexistencia de poder debidamente otorgado, por lo cual no se accedió al estudio de la solicitud.

9. De este modo, la UGPP pidió declarar la improcedencia del amparo. Insistió en que a dicha entidad no se han allegado los documentos completos para proceder con el estudio del requerimiento y que las determinaciones respectivas han sido debidamente comunicadas. Agregó que en este caso no puede perderse de vista que las solicitudes de acceso a una prestación pensional no están sometidas al término de respuesta del derecho de petición, sino al plazo de 4 meses contemplado en el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, los cuales empiezan a contar desde que se radique la totalidad de los documentos necesarios para el efecto.

3. Sentencias objeto de revisión

10. En primera instancia, el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2021, decidió (i) “negar la existencia de temeridad en el presente asunto” y (ii) “declarar improcedente la acción de tutela presentada por J.A.C.Z.. Como fundamento de su decisión expuso que, por un lado, no existe identidad de partes entre esta acción de tutela y aquella con la cual la UGPP sustentó la supuesta temeridad. Por otro lado, no estaba acreditado que el actor fuera titular del derecho de petición elevado el 24 de mayo de 2021 ante la UGPP, pues en los documentos allegados no se evidencia poder otorgado al señor Ó.A.M.M., quien radicó tal solicitud.

11. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A,[5] decidió revocar la anterior decisión y otorgar el amparo, así:

    “PRIMERO. - REVÓCASE la sentencia proferida el catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Cuarenta y Ocho (48) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia y en consecuencia. // SEGUNDO. - AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del señor J.A.C.Z.. // TERCERO. - ORDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a dar cumplimiento a la orden judicial, contenida en sentencia ejecutoriada, proferida por el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá bajo radicado No. 1100131050042002-00119-00 relacionada con el pago de la pensión de sobrevivientes, a las personas reconocidas como tales, como son el accionante J.A.C.Z., quien se encuentra el mismo pie de igualdad de las señoras S.M.C.Z. y H.A.C.Z., quienes no obstante no haber formulado la acción de tutela, es lo cierto que la ejecución de la sentencia comprenderá también la protección de sus derechos.”

12. Para sustentar la anterior determinación, la autoridad judicial indicó que la tutela se torna procedente porque, desde el punto de vista de la subsidiariedad, en este caso ya existió un proceso laboral que culminó y reconoció el derecho en favor de la señora Nectalia Zúñiga Tolosa (fallecida), por lo que el amparo se enmarca en el cumplimiento de esa orden judicial. Agregó que en esta ocasión un proceso ejecutivo no sería idóneo, pues han transcurrido más de 11 años desde que se dispuso el acceso a la prestación. En ese mismo sentido, y al abordar el fondo del caso, concluyó que “la Sala encuentra violado el derecho al debido proceso del actor, en tanto que en forma injustificada, hace más de once años, no se ha dado cumplimiento a una orden judicial.”

13. La Sala Primera de Revisión es competente para conocer de las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Estudio de procedencia: la acción de tutela promovida por J.A.C.Z. es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad

14. Previo a proceder con el análisis de los requisitos de procedencia formal de la acción de tutela, la Sala Primera de Revisión encuentra necesario pronunciarse sobre la presunta cosa juzgada constitucional y temeridad alegada por la UGPP en la contestación dada a la solicitud de amparo. Según la entidad accionada, el 2 de junio del 2021 el Juzgado 25 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá falló una acción de tutela con contenido idéntico a la del expediente bajo estudio. Revisado el asunto se encontró que, en efecto, dicha autoridad judicial conoció una acción de tutela con pretensiones similares, pero con una diferencia fundamental: el señor J.A.C.Z. no fungió como demandante dentro de dicho trámite constitucional. Esto hace que, de entrada, se deba descartar la cosa juzgada y la temeridad, por inexistencia de la identidad en los sujetos procesales que es exigida para la configuración de ambas figuras, tal como lo ha reiterado uniformemente la jurisprudencia constitucional.[6]

15. Aclarado lo anterior, resulta pertinente ahora recordar que, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo constitucional de carácter residual, preferente y sumario, cuyo objeto es la protección judicial inmediata de los derechos fundamentales de la persona que lo solicita directa o indirectamente (legitimación por activa), con ocasión de la vulneración o amenaza que sobre los mismos ha causado cualquier autoridad pública, o excepcionalmente particulares (legitimación por pasiva). En esa medida, este mecanismo constitucional se encuentra supeditado, también, al cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, como pautas formales de procedibilidad, de las que se hace depender un pronunciamiento sobre el fondo del asunto por parte del juez constitucional.

16. En este caso, la Corte encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva porque, por un lado, el recurso de amparo fue promovido por J.A.C.Z., como titular de los derechos presuntamente trasgredidos. Recuérdese que en la demanda el actor solicitó la protección de los derechos de petición, al debido proceso y a la seguridad social, los cuales estima trasgredidos por la accionada porque, según indicó, se ha incumplido una orden judicial que dispuso el acceso a una pensión de sobrevivientes en favor de su madre, cuyo fallecimiento lo ha llevado a que ahora reclame su cumplimiento en calidad de heredero. Por otro lado, el mecanismo constitucional fue ejercido en contra de la UGPP. Entidad de carácter público, que presuntamente habría lesionado las garantías fundamentales del peticionario, como entidad administradora de pensiones ante la cual el actor habría requerido el acceso a los derechos prestacionales aparentemente derivados del fallecimiento de su progenitora.

17. Asimismo, se verifica el cumplimiento del requisito de inmediatez, pues además de la naturaleza del derecho prestacional que se demanda, en este asunto se advierte que la controversia planteada en la solicitud de amparo se enmarca, como bien lo explicó el actor, en la presunta falta de trámite y respuesta a un requerimiento que el actor habría allegado a la entidad el 24 de mayo de 2021. En respuesta a esa petición, el 6 de junio de 2021 la demandada informó al actor acerca de la necesidad de que diligenciara el “formulario único de prestaciones”. Según el demandante, con posterioridad cumplió dicha instrucción (sin especificar fecha) y, ante la supuesta falta de respuesta, el 31 de agosto siguiente radicó el escrito de tutela. Es decir, la solicitud de amparo fue promovida en un término razonable, en perspectiva de las últimas actuaciones surtidas tanto por la entidad como por el actor.

18. Ahora bien, el requisito de subsidiariedad se deriva del carácter residual de la acción de tutela. Por ello, pacíficamente la jurisprudencia constitucional ha indicado que el mecanismo constitucional procede como medio principal de protección de los derechos invocados cuando (i) el afectado no dispone de otro recurso judicial dentro del ordenamiento jurídico; o (ii) pese a disponer del mismo, éste no resulte idóneo o particularmente eficaz para la defensa de los derechos amenazados o vulnerados. Adicionalmente, la acción de tutela opera como medio transitorio cuando, aunque existan mecanismos ordinarios vigentes, sea imperioso evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual se configura ante la prueba siquiera sumaria[7] de su inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad.[8]

19. Para la Sala Primera de Revisión, en este caso no existió ni existe ninguna razón constitucionalmente válida para admitir que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, como autoridad judicial de segunda instancia, haya dado por superado el requisito de subsidiaridad. Se trata de una acción constitucional en cuya demanda no se hizo la más mínima referencia a condiciones particulares, especiales o excepcionales que den lugar a que el recurso de amparo desplace el agotamiento de los mecanismos jurídicamente idóneos, dispuestos en el ordenamiento jurídico para estudiar el fondo del asunto. Por el contrario, el accionante es una persona de 48 años de edad, que no manifiesta presentar una situación económica o de salud apremiante, no se encuentra registrado en el Sisbén IV y, según el reporte electrónico de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, tiene afiliación activa al régimen contributivo de salud. Es más, en el escrito de tutela se evidencia que, según el actor, los trámites recientes ante la UGPP se han adelantado a través de apoderado judicial. Todo lo anterior da cuenta de que en este caso no es posible identificar si quiera un indicio que dé lugar a asumir que la formulación de la acción de tutela obedece a una situación urgente, cuya intervención judicial sea estrictamente impostergable.

20. En el fondo, el actor pretende hacer exigible el pago de las mesadas pensionales que no habrían sido canceladas en vida a su progenitora, la señora N.Z.T., y que ahora él reclama en su calidad de heredero, en los términos y cuantías establecidas en la liquidación notarial allegada como anexo de la tutela. Emolumentos que tienen su origen en el reconocimiento judicial de pensión que hizo el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá a favor de la beneficiaria, mediante sentencia del 20 de abril de 2007, confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral el 27 de marzo de 2009. Es claro, entonces, que el accionante lo que reclama es el presunto incumplimiento de una orden judicial por parte de la UGPP. Asunto para el cual el ordenamiento jurídico contempla el ejercicio de mecanismos judiciales como lo son los procesos ejecutivos de que trata, por ejemplo, el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 422 y demás aplicables del Código General del Proceso. Asimismo, desde el punto de vista administrativo, el accionante cuenta con los recursos a través de los cuales puede controvertir las actuaciones de la entidad accionada, así como la vía jurisdiccional que es posible agotar contra las mismas.

21. Contrario a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A (autoridad judicial de segunda instancia de la acción de tutela), consideró que el requisito de subsidiariedad se cumplía porque “en el presente caso el proceso ejecutivo no es el idóneo para perseguir el amparo de las pretensiones del accionante, toda vez que han transcurrido más de 11 años desde que el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá proyectó la sentencia de la cual se busca cumplimiento, igualmente del material probatorio aportado por el accionante, se observa que la pensión se reconoce a quien tiene derecho a ello.” Para la Corte Constitucional, tal argumentación es ciertamente insuficiente no sólo por la inexistencia de condiciones especiales de vulnerabilidad o atención que ya se ha resaltado, sino porque deja de lado que a la tardanza en la que basó su decisión también ha contribuido la parte accionante. No se puede perder de vista que, por un lado, fue hasta el año 2013 que el demandante solicitó a la UGPP el pago que ahora quiere hacer exigible por vía de tutela. Por otro lado, fue hasta el año 2021 –ocho años después de haber obtenido una primera respuesta–, que el actor allegó los documentos requeridos por la demandada, necesarios ante la novedad que representó el fallecimiento de la titular del derecho. Por tanto, no es cierto que se haya tratado de un lapso injustificado.

22. De hecho, no sólo llama la atención de la Corte Constitucional el que la autoridad judicial de segunda instancia hubiera encontrado formalmente procedente el recurso de amparo, sino que de fondo, y sin motivación alguna, hubiera decidido proferir una orden que no es acorde con lo solicitado por el demandante. Como ha quedado claro en esta providencia, el actor pretendía hacer exigible a la UGPP el pago de las mesadas pensionales que en vida no fueron pagadas a la señora N.Z.T.. Con todo, en un claro desbordamiento de tal pretensión, el ad quem dispuso (i) el acceso y pago de la pensión de sobrevivientes (ii) en favor tanto del accionante como de las demás presuntas herederas. Dos circunstancias que son equívocas si se tiene en cuenta, primero, que el actor en ningún momento buscó hacerse titular de la pensión de sobrevivientes reconocida a su madre; segundo, que en esos términos se trataría de una determinación cercana a la figura de la “sustitución de la sustitución” la cual, como lo ha aclarado esta Corporación, está por regla general proscrita en el ordenamiento jurídico;[9] y tercero, que se adoptó una decisión en beneficio de terceros que nunca estuvieron vinculados a este trámite constitucional y cuya agencia nunca fue planteada y acreditada por el demandante.

23. Sobre este último aspecto, a continuación la Sala encuentra pertinente ahonda en sus consideraciones. El hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, adoptara una decisión en beneficio de terceros que nunca fueron convocados en este litigio constitucional es inadmisible por varias razones. Por un lado, porque el actor en ningún momento pretendió la tutela de derechos de sus hermanas S.M.C.Z. y H.A.C.Z.. Su solicitud estuvo expresa y claramente dirigida a obtener el pago, para él, del monto de dinero que en su criterio le correspondía de manera personal y directa por la liquidación notarial a la que se ha hecho referencia a lo largo de este pronunciamiento. Por otro lado, si el ad quem hubiera advertido que eventualmente estas dos personas adicionales tenían un interés tal que merecieran su participación efectiva en el trámite constitucional, lo propio era proceder anticipadamente con su vinculación procesal, con la motivación respectiva y en los términos que lo ha indicado esta Corporación.[10]

24. Con todo, en esta oportunidad la Corte Constitucional no sólo encuentra errado haber dado la orden a los terceros mencionados, sino que de ninguna manera considera que estas dos personas fueran susceptibles de una eventual vinculación procesal en la acción de tutela ejercida por J.A.C.Z.. Al respecto, esta Corporación ha señalado que el juez constitucional está obligado a integrar en debida forma el contradictorio, vinculando efectivamente al proceso de tutela no solo a quienes hayan sido demandados, sino también a las personas que tengan un interés legítimo en la actuación y que puedan resultar afectadas con las decisiones que allí se adopten.[11] En este caso, la Sala no advierte la configuración de tal interés, pues si bien las señoras S.M.C.Z. y H.A.C.Z. estarían aparentemente incluidas en la liquidación sucesoral de la que también hace parte el accionante, lo cierto es que en la solicitud de amparo el actor únicamente reclamó hacer efectivo el pago del emolumento parcial o hijuela que le habría correspondido de acuerdo con la repartición de la masa hereditaria. Es decir, en ningún momento reclamó el pago de las acreencias reconocidas a los demás herederos, por lo que no hay dudas de que el demandante acudió al juez de tutela para defender única y exclusivamente sus propios intereses. Por ende, mal haría esta Sala en extender el reclamo del actor a terceros cuyos intereses derivados de la liquidación sucesoral son perfectamente separables, justamente por la repartición que allí se estableció y porque en este caso no se cuestionaba el resultado de la sucesión, sino el pago de una de las asignaciones allí establecidas.

25. Así las cosas, no hay dudas de que la sentencia de segunda instancia, proferida el 16 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, está llamada a ser revocada por la evidente improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor J.A.C.Z.. Así lo dispondrá esta Corporación y, en su lugar, confirmará la sentencia de primera instancia, proferida el 14 de septiembre de 2021 por el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, en la que se declaró la improcedencia de la tutela y se descartó adecuadamente la configuración de la cosa juzgada alegada por la UGPP en su escrito de tutela.

3. Síntesis de la decisión

26. La Sala Primera de Revisión estudió la acción de tutela promovida por J.A.C.Z. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de hacer exigible el cumplimiento de una orden judicial que, en el año 2009, reconoció en favor de su madre una pensión de sobrevivientes. Tras analizar el asunto, se estableció que el mecanismo constitucional incumplió el requisito de subsidiariedad, pues no se acreditaron circunstancias especiales o de vulnerabilidad que dieran lugar a que la acción de tutela desplazara el agotamiento de los mecanismos judiciales ordinarios con los que disponía el accionante. Situación que llevó a revocar la sentencia de segunda instancia, que había otorgado el amparo constitucional, y en su lugar confirmar la improcedencia declarada en primera instancia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,