Auto nº 1785/23 de Corte Constitucional, 2 de Agosto de 2023

1. La Sentencia SU-288 de 2022

1. Mediante la precitada sentencia, la Corte Constitucional revisó los fallos de tutela proferidos dentro de trece (13) casos acumulados y estableció que los jueces de pertenencia habían incurrido en defecto sustantivo al interpretar que los predios rurales pretendidos eran de naturaleza privada y, por tanto, prescriptibles, con base en la ocupación con explotación realizada en los términos del artículo 1º de la Ley 200 de 1936. Durante el trámite de la revisión la Corte evidenció una problemática estructural en el cumplimiento del deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos y, por lo mismo, decidió dictar órdenes complejas tendientes a la superación de tal problemática.

2. Las solicitudes de aclaración

   2.1. Solicitud de aclaración presentada por el ciudadano R.J.V.P.

2. Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corporación el 23 de agosto de 2022, el señor R.J.V.P., en su calidad de miembro de las Comunidades Afrocolombianas delegado ante el Espacio Nacional de Consulta Previa, solicitó:

   - Aclarar, respecto al resolutivo décimo cuarto[1] “¿Si el exhorto al Congreso de la República y al Gobierno Nacional para que adopten “…las medidas necesarias para impulsar en la mayor medida posible el cumplimiento del punto 1?1 (sic) sobre acceso y uso de la tierra, el cual forma parte del Acuerdo sobre Reforma Rural Integral” comprende la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente por las Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras?”.

   - Aclarar, respecto al resolutivo vigésimo tercero[2] “¿Si en la expresión “…y a otras organizaciones de la sociedad civil a participar en el seguimiento al cumplimiento de la presente sentencia” quedan comprendidos Consejos Comunitarios, Organizaciones, demás formas y expresiones organizativas de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras?”.

   2.2. Solicitud de aclaración presentada por el presidente y el secretario técnico del Comité Técnico de Seguimiento a la Sentencia SU-288 de 2022

3. Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corporación el 25 de abril de 2023[3], el presidente y el secretario técnico del Comité Técnico de Seguimiento a la Sentencia SU-288 de 2022 solicitaron aclaración sobre la periodicidad con la que el Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural (CSOSR) debe presentar informes a la Corte Constitucional sobre el avance en el cumplimiento de las órdenes contenidas en dicho pronunciamiento, así:

   “(…) una vez decantada y aclarada la disparidad de interpretación de las normas agrarias mediante el precitado fallo [SU-288 de 2022], donde la ratio decidendi y el obiter dicta de la Sentencia T-488 de 2014 se configuran como elementos fundacionales y prevalentes para la decisión de unificación, por extensión se evidencia que las órdenes resolutivas de la Sentencia T-488 de 2014 y en especial del Auto 040 de 2017, se encuentran subsumidas dentro de las nuevas órdenes constitucionales (…). Así las cosas, a partir de la fecha de notificación de esta decisión judicial de unificación, en lógica de armonización, se debe entender que los informes, reportes, avances, indicadores, entre otros productos reportados de los que fuera el informe trimestral de la Sentencia T-488 de 2014 se subsumen en aquel producto que se deba presentar al órgano constitucional en el marco de la SU-288, constituyéndose como el un [sic] único informe de seguimiento institucional de las órdenes complejas derivadas de dicho fallo, y como consecuencia se entienda proscrito el informe trimestral de T-488.

   No obstante, teniendo en cuenta que dentro de la sentencia no se vislumbra explícitamente el término de presentación de informes institucionales de avance, como si [sic] estaba establecido para la Sentencia T-488, desde el Comité Técnico de Seguimiento a la Sentencia SU-288, creado mediante el Acuerdo 007 de 2023 del Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural, donde participan delegados de las entidades responsables de las diferentes órdenes constitucionales y también miembros de la Mesa Interinstitucional de Seguimiento a la Sentencia T-488 de 2014, se denota que en estricto sentido, se ha ordenado al Ministerio público y a la Contraloría General de la República la función de reportar cada seis meses los avances institucionales (…).

   (…) sin embargo, dentro de la parte motiva del fallo también se insta al Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural (CSOSR), en su calidad de instancia superior encargada de la coordinación y articulación de políticas públicas en materia de ordenamiento del suelo rural (…) empero no teniendo término en específico, con el fin de poder tener claridad institucional al respecto, quedamos atentos a la línea y términos de manejo que espera la honorable Corte Constitucional que deba cumplir el Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural a través del Comité Técnico de Seguimiento”.

   2.3. Solicitud de aclaración presentada por la Juez Promiscuo Municipal de Jenesano

4. Mediante escrito fechado 17 de marzo de 2023, la señora Juez Promiscuo Municipal de Jenesano, en su calidad de autoridad judicial accionada, solicitó aclarar el numeral décimo segundo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-288 de 2022 en tanto no incluyó un “pronunciamiento expreso frente a la sentencia emitida por este Juzgado el 20 de septiembre de 2017 dentro del proceso VERBAL DECLARATIVO DE PERTENENCIA con radicado N°. 153674089001 2015-00145-00, en cumplimiento a la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí el 3 de mayo de 2017 en trámite de Tutela, donde este Juzgado profirió nueva sentencia acogiendo las pretensiones de la demanda y dispuso levantar la medida de inscripción de demanda e inscribir la respectiva sentencia”.

1. Procedencia excepcional de las solicitudes de aclaración de las providencias dictadas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia[4]

5. Por regla general, los fallos proferidos por la Corte Constitucional en desarrollo de su facultad de revisión eventual no son susceptibles de modificación porque esas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada[5].

6. Sin embargo, cuando la Corte evidencia -de oficio o a solicitud de parte- yerros que de manera excepcional deben ser subsanados, con fundamento en el artículo 285 del Código General del Proceso[6] ha procedido a aclarar el contenido de sus pronunciamientos, cuando “cont[ienen] conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella”[7]. Conforme a esta regla, “se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquélla”[8].

7. A ese propósito, la Corte ha precisado que se deben acreditar los siguientes requisitos formales de procedencia: (i) legitimación para actuar, que se refiere a que la petición sea presentada por alguno de los sujetos procesales, o por un tercero con interés; y (ii) oportunidad, es decir, que la solicitud sea realizada dentro del término de ejecutoria de la providencia. Solo en caso de cumplir con dichos requisitos formales, entrará la Sala a analizar el cumplimiento de la carga argumentativa necesaria para conocer de fondo la solicitud.

2. La solicitud de aclaración presentada por el ciudadano R.J.V.P. incumple el requisito de legitimación para actuar

8. La Sala encuentra que el solicitante no cumple el requisito de legitimación para actuar porque no tiene la calidad de sujeto procesal pues no fue parte en ninguno de los expedientes acumulados, y tampoco tiene la calidad de tercero con interés en ninguno de los procesos de tutela cuyos fallos fueron revisados por la Corte Constitucional mediante la Sentencia SU-288 de 2022.

9. Sobre los terceros con interés[9], la Corte ha señalado que la solicitud de aclaración puede ser promovida por quien demuestre interés directo y legítimo en la decisión[10], y la legitimidad del interés está sujeta a la certeza de la afectación de sus propios intereses como consecuencia directa de las decisiones y las órdenes de la sentencia[11]; lo anterior, porque no es procedente que se cuestione el fallo con base en juicios hipotéticos sobre los efectos de las órdenes dictadas por esta Corte[12].

10. Algunas órdenes contenidas en la sentencia SU-288 de 2022 son complejas en tanto están “dirigida[s] a dinamizar la actuación de las autoridades competentes y a superar el bloqueo institucional que trae consigo la transgresión masiva y sistemática de derechos fundamentales" y, en ningún caso, a definir de manera precisa lo que estas autoridades deben hacer, ni a suplantar las competencias constitucionales de las instituciones encargadas de diseñar, implementar y evaluar las acciones requeridas para resolver la situación”[13]. Y si bien tienen por objetivo garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de la población campesina, están dirigidas a las entidades responsables en la materia. De ello no puede inferirse una afectación directa de los intereses -que respalde la legitimación para solicitar la aclaración de la sentencia- de quienes pretenden la agilización de los trámites de constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente por las Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras.

11. No obstante, en relación con el alcance de la invitación a realizar seguimiento al cumplimiento de la sentencia[14], la Sala precisa que, además de las universidades, la invitación se hizo extensiva a otras organizaciones de la sociedad civil, sin exclusiones de ninguna naturaleza.

3. La solicitud de aclaración presentada por el presidente y el secretario técnico del Comité Técnico de Seguimiento a la Sentencia SU-288 de 2022 cumple el requisito de legitimación para actuar, pero incumple el requisito de oportunidad

12. Conviene precisar, antes de analizar la solicitud, que el Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural fue creado mediante el Decreto 2367 de 2015 por el presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el literal d) del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, como organismo del gobierno nacional encargado de formular lineamientos generales de política y coordinar y articular la implementación de políticas públicas en materia de ordenamiento del suelo rural.

13. Por tratarse de un espacio de coordinación y articulación encargado de formular lineamientos de política en materia de ordenamiento del suelo rural, en tanto cuenta con la participación de todas las entidades con competencia en la materia[15], la Corte, en el resolutivo décimo sexto de la Sentencia SU-288 de 2022, le ordenó coordinar las acciones interinstitucionales necesarias para el cumplimiento de la sentencia y para la asignación de los recursos necesarios para su ejecución.

14. En el fundamento jurídico 489 de la Sentencia SU-288 de 2022 la Corte indicó que la sentencia T-488 de 2014 y los Autos de seguimiento 222 de 2016 y 040 de 2017, al haber sido proferidos antes de la firma del Acuerdo Final de Paz, debían ser actualizados “teniendo en cuenta el cambio en el contexto normativo que dicho Acuerdo y su implementación han implicado, con el fin de identificar las medidas que han de adoptarse para superar el grave incumplimiento del deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos”. En consecuencia, las órdenes contenidas en la Sentencia T-488 de 2014 fueron ajustadas atendiendo al nuevo marco normativo y, en los términos de la Sentencia SU-288 de 2022, se atribuyó al Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural la responsabilidad de la coordinación y articulación de las órdenes complejas -tal como se indicó en los fundamentos jurídicos 504 a 510-, así como la obligación de informar tanto a la Procuraduría General de la Nación como a la Contraloría General de la República sobre el cumplimiento de las mencionadas órdenes con el fin de que esos organismos de control puedan presentar a esta Corporación un informe ejecutivo semestral sobre el cumplimiento de la sentencia en los términos del resolutivo décimo octavo de la misma providencia. Y si bien no se estableció la periodicidad con la que debe rendir los informes correspondientes, así lo dispuso la Sala para que el propio Consejo Superior, en coordinación con la Procuraduría y la Contraloría, diseñe la metodología de seguimiento y rendición de cuentas ante dichos organismos de control en tanto las órdenes dirigidas a las distintas entidades varían en nivel de complejidad y periodicidad.

15. Con el fin de permitir la articulación y coordinación interinstitucional necesarias para el cumplimiento de la Sentencia SU-288 de 2022, el Consejo Superior creó el Comité Técnico de Seguimiento como su instancia asesora, mediante el Acuerdo 07 de 2023. Lo anterior, con fundamento en el artículo 4 del Decreto 2367 de 2015 que dispone que, para el cumplimiento de sus funciones, el Consejo Superior podrá constituir comités técnicos de trabajo intersectoriales.

16. En consecuencia, dado que la solicitud de aclaración la presentaron el presidente y el secretario técnico del Comité Técnico creado por el Consejo Superior, la Sala tiene por satisfecho el requisito de legitimación para actuar, por ser éste el mecanismo creado para el cumplimiento de la orden contenida en el resolutivo décimo sexto de dicha providencia.

17. Sin embargo, la solicitud incumple el requisito de oportunidad. Mediante correo electrónico de 7 de julio de 2023, la secretaría general de la Corte Constitucional informó al magistrado sustanciador que la orden contenida en el resolutivo décimo sexto de la Sentencia SU-288 de 2023 fue comunicada al Consejo Superior de Ordenamiento Social del Suelo Rural mediante oficio STB-085-23 enviado el 13 de marzo de 2023 a la dirección de correo electrónico que tiene habilitado el Departamento Nacional de Planeación para notificaciones judiciales, en su calidad de secretario técnico del Consejo Superior[16]. También informó que el acuse de recibo se generó en la misma fecha.

18. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 2213 de 2022, la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuando el iniciador reciba el acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje[17]. En este caso, el envío del mensaje y el acuse de recibo ocurrieron el 13 de marzo de 2023, por lo que los dos días hábiles se cumplieron el 15 de marzo siguiente. Pero como la norma también dispone que “los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”, en el caso concreto el de ejecutoria corrió los días 16, 17 y 20 de marzo de 2023. La solicitud de aclaración fue recibida en esta Corporación mediante correo electrónico certificado el 25 de abril siguiente de manera que la misma resulta extemporánea.

4. La solicitud de aclaración presentada por la Juez Promiscuo Municipal de Jenesano cumple tanto el requisito de legitimación para actuar como el de oportunidad

19. La Sala encuentra que la solicitud cumple el requisito de legitimación para actuar porque la solicitante es la autoridad judicial que profirió, el 30 de marzo de 2017, la sentencia que resolvió negar las pretensiones y abstenerse de prescribir el predio El Aljibe dentro de la demanda de saneamiento de dominio de la pequeña propiedad rural con radicado Nro. 2015-00145, contra la cual el señor M.Á.C.C. presentó solicitud de tutela por considerar que había incurrido en varios defectos que resultaron en la violación de su derecho al debido proceso. A dicho expediente de tutela le correspondió el número T-6.387.749.

20. También cumple el requisito de oportunidad. En efecto, mediante correo electrónico enviado al magistrado sustanciador el 12 de julio de 2023, la secretaría general de la Corte Constitucional informó que el Juzgado Civil del Circuito de R. certificó que la notificación de la sentencia SU-288 de 2022 al Juez Promiscuo Municipal de J. se surtió el día 11 de julio de 2023[18]. En consecuencia, se entiende que la señora Juez Promiscuo Municipal de J. se notificó por conducta concluyente en tanto la solicitud de aclaración fue presentada el 17 de marzo de 2023, previo a la notificación de la sentencia[19].

5. Conclusión sobre el cumplimiento de los requisitos formales

21. De acuerdo con lo señalado en precedencia, la Sala encuentra que la solicitud de aclaración presentada por el ciudadano R.J.V.P. y por el presidente y el secretario técnico del Comité Técnico de Seguimiento a la Sentencia SU-288 de 2022 incumplen los requisitos formales de procedencia, por lo que la Sala las rechazará.

22. Por el contrario, la solicitud de aclaración presentada por la Juez Promiscuo Municipal de Jenesano cumple los requisitos formales de procedencia por lo que la Sala entrará a analizar el cumplimiento de la carga argumentativa necesaria para conocer de fondo la solicitud.

6. La solicitud de aclaración presentada por la Juez Promiscuo Municipal de J. debe ser negada

23. Para la Sala, la solicitud de aclaración de sentencia debe ser negada por las siguientes razones:

24. El 30 de marzo de 2017, el Juez Promiscuo Municipal de J. resolvió negar las pretensiones y abstenerse de prescribir el predio El Aljibe dentro de la demanda de saneamiento de dominio de la pequeña propiedad rural con radicado Nro. 2015-00145. En efecto, descartó la calidad prescriptible del bien pretendido porque “no se logró determinar que la naturaleza del predio objeto del proceso sea privado para poder ser adjudicado por declaración de pertenencia al no haberse desvirtuado la presunción de bien baldío contenida en la Ley 160 de 1994, norma aplicable en el caso en estudio”.

25. Contra la anterior decisión se interpuso acción de tutela la cual fue decidida el 3 de mayo de 2017 por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, el cual (i) amparó los derechos del señor M.Á.C.C.; (ii) dejó sin valor ni efecto la sentencia de 30 de marzo de 2017 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Jenesano; y (iii) ordenó al Juzgado proferir nueva sentencia en la que califique la naturaleza del predio pretendido y, de ser necesario, recaude y haga una nueva valoración probatoria y razonadamente vuelva a decidir atendiendo los criterios constitucionales, legales y jurisprudenciales. Impugnado el fallo por la ANT, el 7 de junio de 2017, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja confirmó la decisión.

26. El 20 de septiembre de 2017 el Juez Promiscuo Municipal de J. cumplió la orden de tutela de dictar nueva sentencia. En esta ocasión declaró la prescripción adquisitiva del dominio sobre el predio El Aljibe. Lo anterior, porque pudo establecer, indiciariamente, que el predio es de naturaleza privada al tenor de las presunciones consagradas en los artículos 1º y 2 de la Ley 200 de 1936.

27. En sede de revisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó revocar las sentencias revisadas por carecer de fundamento, y negó el amparo solicitado en tanto la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal de Jenesano que resolvió no acceder a las pretensiones de prescripción está ajustada a derecho y no incurrió en defectos. No obstante lo anterior, y con el fin de garantizar el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra que, en el caso concreto, el prescribiente no podía reclamar en juicio de pertenencia, ordenó a la ANT que, en ejercicio de sus competencias y mediante el procedimiento que corresponda, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la providencia adjudique, formalice o regularice, según el caso, la propiedad sobre el bien pretendido por el accionante de conformidad con lo señalado en la parte considerativa, teniendo en cuenta sus condiciones objetivas y subjetivas.

28. La revocatoria de los fallos de tutela implicó que la sentencia de reemplazo dictada el 20 de septiembre de 2017 por el Juez Promiscuo Municipal de J., quedara sin valor y sin efectos jurídicos. Es la consecuencia natural y obvia de la decisión de revocatoria y no debe hacerse explícita en la sentencia. Lo anterior, en virtud del artículo 7° del Decreto 306 de 1992 compilado en el artículo 2.2.3.1.1.6 que establece que “cuando el juez que conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo”.

29. Podría alegarse que la norma citada refiere únicamente las actuaciones que adelanten las autoridades administrativas, sin que sea igualmente aplicable a decisiones judiciales emitidas en cumplimiento de una orden de tutela. Sin embargo, el Consejo de Estado ha entendido que también incluye a las autoridades judiciales. En efecto, con ocasión de un proceso de nulidad contra esa disposición y al negar una solicitud de suspensión provisional de la misma, el consejero de Estado competente señaló que «el Gobierno Nacional, en su labor de reglamentación del decreto 2591, estaba velando por la cumplida ejecución de la ley, y es por ello que se ocupó de complementar lo preceptuado en el artículo 36 del citado decreto, bajo la premisa consistente en que no se entendería que continuarán vigentes o surtiendo efectos jurídicos las decisiones judiciales o administrativas que se adoptaron para efectos del cumplimiento de fallos de tutela y que posteriormente fueron revocados y es por ello que le asiste la razón al apoderado judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, al señalar que lo accesorio sigue la suerte de lo principal “accesorium sequitur principale” de manera que, la norma cuestionada, no hace más que indicar el efecto previamente establecido en la ley»[20].

30. Con ello, el juez constitucional queda relevado de hacer explícitos los efectos de la revocatoria de los fallos de tutela en sede de revisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,