Sentencia de Tutela nº 358/23 de Corte Constitucional, 17 de Abril de 2023

Hechos y pretensiones

1. S.C.M.A., de nacionalidad venezolana, manifestó que, el 7 de octubre de 2022, presentó petición ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y solicitó que se le explicara el motivo por el cual el aplicativo “Acreditación de Personal Operativo -APO-” (en adelante, aplicativo APO) no había sido actualizado para que le permitiera realizar su registro en la plataforma con el Permiso por Protección Temporal (en adelante PPT) como documento de identificación.

2. El aplicativo APO fue creado mediante la Circular 011 de 2012,[3] expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con el fin de facilitar los trámites de acreditación del personal de vigilancia y seguridad privada. La accionante alegó que el registro en el aplicativo es requisito para acceder al mercado laboral en el área de seguridad privada. La señora M.A. manifestó que la accionada no emitió respuesta dentro del término legal, por lo que el 15 de noviembre de 2022 presentó acción de tutela contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante la cual solicitó el amparo al derecho de petición.

3. Refirió que, con ocasión de lo anterior, la accionada emitió respuesta donde afirmó que para el mes de diciembre de 2022, el aplicativo APO iba a permitir el registro con el PPT. La actora sostuvo que hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, la entidad no había contestado de fondo a la última petición ni actualizado, en los términos solicitados, la plataforma.

4. Por consiguiente, el 11 de enero de 2023, la señora S.C.M.A. interpuso nueva acción de tutela contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y solicitó el amparo a su derecho fundamental al trabajo y, en consecuencia, que se ordenara a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada efectuar la actualización del aplicativo APO, de manera que se le permitiera realizar su registro con el PPT.

   Trámite de la acción de tutela

5. El 16 de enero de 2023, el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones Mixtas de Arauca admitió la acción de tutela y ofició a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción[4]. Asimismo, se vinculó al Ministerio de Defensa Nacional[5], al Ministerio del Trabajo, a la Oficina de Trabajo de Arauca y a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia.

   Respuesta de la accionada y vinculadas

   Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[6]

6. La entidad solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. Al respecto, indicó que la solicitud de la actora “fue tramitada de conformidad con las disposiciones legales”. Esto, porque la accionada informó a la peticionaria los trámites que estaba adelantando para actualizar la plataforma APO, de acuerdo con sus requerimientos. Asimismo, manifestó que se encontraban en proceso de contratación para que la actualización estuviese lista en el mes de febrero de 2023, de manera que las personas con PPT pudiesen registrarse.

   Vinculadas[7]

7. El Ministerio del Trabajo, Migración Colombia y el Ministerio del Trabajo –Territorial Arauca solicitaron su desvinculación del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. El Ministerio de Defensa no dio respuesta.

   Decisiones objeto de revisión

8. Primera instancia[8]. El 27 de enero de 2023, el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones Mixtas de Arauca concedió las pretensiones de la acción de tutela. En consecuencia, amparó el derecho fundamental al trabajo y ordenó la identificación y puesta en marcha de un mecanismo “alterno” al aplicativo APO, para que la accionante pudiera “presentar su solicitud de acreditación de personal operativo”. Asimismo, ordenó dar celeridad en los procesos internos, técnicos y de contratación para la actualización del referido aplicativo, de cara a la aceptación del PPT como documento de identificación.

9. Impugnación[9]. La sentencia de primera instancia fue impugnada por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. La entidad accionada destacó que, de acuerdo con la normatividad vigente, las solicitudes relacionadas con el aplicativo APO no se realizan por personas naturales, sino por empresas de seguridad a las cuales se encuentren afiliados los trabajadores, razón por la cual la demandante no cumplía con el requisito de legitimidad para su solicitud, así como tampoco con los documentos exigidos para el registro, los cuales corresponden a: (i) diploma de capacitación en los términos del Decreto 1565 de 2022, (ii) examen de aptitud psicofísica, conforme a lo dispuesto en la Ley 1539 de 2012, y (iii) certificado de antecedentes judiciales. Por último, señaló que, en cumplimiento del fallo de primera instancia, dispuso el correo electrónico acreditacionppt@supervigilancia.gov.co para que, una vez la accionante cumpliera con los requisitos legales, remitiera, por ese medio, la documentación correspondiente.

10. Segunda instancia[10]. El 15 de marzo de 2023, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca -Sala única- resolvió la impugnación interpuesta por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y revocó el fallo. Expuso que la demandante no se encuentra habilitada para solicitar su registro en la plataforma, debido a que dicha solicitud no fue presentada por ninguna empresa de seguridad privada, en los términos de la Circular 011 de 2012 de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, y la demandante tampoco allegó la documentación mencionada por la entidad, en el escrito de impugnación.

    Actuaciones en sede de revisión

11. Auto de pruebas[11]. Mediante auto del 27 de junio de 2023, el despacho ofició a S.C.M.A. y a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para que informaran si, en la actualidad, la entidad accionada permite que una empresa de seguridad privada solicite el registro de una persona con el PPT como documento de identidad y si la tutelante se encuentra registrada en el aplicativo APO.

    Respuesta de S.C.M.A.[12]

12. La señora M.A. informó que la empresa de seguridad a la que se encuentra vinculada pudo efectuar su registro en el aplicativo APO. Es decir, ya cuenta con el registro que pretendía. No obstante, advirtió que dicho trámite fue posible porque se aportó su pasaporte como documento de identificación, de manera que la imposibilidad de acreditar la identidad mediante el PPT persiste. En ese sentido, destacó que la demandada no ha realizado la actualización que, en el trámite de tutela, afirmó haría. D. mismo modo, aclaró que tanto la petición ante la accionada como la acción de tutela fueron motivadas por la información que le suministró la empresa de seguridad ante la cual solicitó empleo, señalándole la imposibilidad de realizar el registro con el PPT.

    Respuesta de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[13]

13. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada afirmó que el APO ya permite el registro de personas con PPT, para lo cual adjuntó un documento con el que se acredita el registro de la accionante.

Competencia

14. La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

    Cuestión previa

15. De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Sala estudiará, como cuestión previa, si se configura la carencia actual de objeto. Lo anterior, en la medida en que la accionante sostuvo que pudo registrarse en la plataforma APO con su pasaporte (§ 12). Para el efecto, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre los supuestos en los cuales se constata la carencia actual de objeto y, luego, establecerá si esto ocurrió en el caso concreto.

    Carencia actual de objeto. Reiteración de jurisprudencia

16. La jurisprudencia constitucional[14] ha determinado que la carencia actual de objeto sucede cuando la acción de tutela ha perdido su razón de ser, ya sea por un “hecho superado”, por un “daño consumado” o por una “situación sobreviniente”[15]. Se trata de una figura procesal por medio de la cual el juez constitucional debe constatar si, en efecto, la situación que motivó la solicitud de amparo se encuentra superada.

17. En la Sentencia SU-522 de 2019[16] la Sala Plena de la Corte hizo un balance de la jurisprudencia constitucional en la materia y explicó las hipótesis que la configuran. Respecto del hecho superado reiteró que corresponde a la satisfacción de lo pretendido en la acción de tutela por parte de la entidad accionada. En estos casos, al juez le corresponde comprobar si: (i) lo pedido mediante acción de tutela ha sido satisfecho de manera integral y (ii) si la entidad demandada actuó o cesó en su accionar, según corresponda, de manera voluntaria.

18. Por su parte, el daño consumado se presenta cuando no es posible proteger el derecho fundamental, debido a que la afectación que se pretendía evitar se materializó[17].

19. En cuanto a la circunstancia, o el hecho sobreviviente, que es relevante en este caso, en el fallo aludido la Corte señaló que “[e]s una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado. El hecho sobreviniente remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”. No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada.”[18] (énfasis fuera del texto original). En ese sentido, se puede entender que el hecho sobreviniente tiene un carácter residual, es decir, se configura cuando la circunstancia estudiada no encuadra dentro de alguno los dos conceptos tradicionales (hecho superado y daño consumado) en materia de carencia actual de objeto.

20. Así, lo que diferencia a la circunstancia sobreviniente del hecho superado es que en la primera situación el objeto de la tutela pierde su razón de ser por un hecho ajeno a la parte accionada –bien sea, por ejemplo, por la actuación de un tercero, del mismo accionante o porque este ha perdido interés en la satisfacción de su pretensión–, mientras que el hecho superado se configura cuando el extremo demandado ha satisfecho, por iniciativa propia, el objeto de la acción de tutela.

21. Aunado a lo anterior, la Corte ha destacado que en los casos en que se configura el hecho sobreviniente, si bien no es imperioso que el juez de tutela profiera una decisión de fondo, puede emitir un pronunciamiento en ese sentido cuando lo considere necesario para: “a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.”[19] (énfasis fuera del texto original).

    Configuración de la carencia actual de objeto en el presente caso por hecho sobreviniente

22. La Sala considera que en la acción de tutela promovida por S.C.M.A. contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se configuró la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente. En efecto, y a partir del material probatorio recaudado en sede de revisión, se constató que el registro requerido por la actora se hizo efectivo.

23. Para la Sala, lo descrito no corresponde a una actuación voluntaria de la entidad accionada, sino a una actuación de la misma accionante que aportó su pasaporte como documento de identidad para permitir el registro por medio de la empresa. Esto es así, debido a que, como se explicó, el mencionado registro no se realizó porque la entidad demandada haya removido el obstáculo referido, sino porque la demandante diligenció la expedición de su pasaporte, el cual le sirvió como documento de identidad para que su empleador solicitara su registro. Si bien la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada afirmó que puso a disposición de S.A. un correo electrónico para que remitiera la documentación correspondiente,[20] lo cierto es que dicha medida no es la herramienta adecuada para la realización del trámite referido, como se explicará más adelante (§ 51 a 55). En consecuencia, la satisfacción del objeto de la tutela no fue consecuencia de la voluntad de la demandada, sino que se originó porque la tutelante asumió una carga para la satisfacción de su pretensión.

24. La Sala concluye entonces que las circunstancias fácticas del caso objeto de estudio encuadran dentro de los parámetros de la figura procesal de la carencia actual de objeto por circunstancia sobreviniente y así será declarado en la parte resolutiva. En efecto, quedó acreditado que la pretensión de la accionante fue satisfecha, al asumir ella misma la carga correspondiente en materia de acreditación de identidad.

25. A pesar de lo anterior, la Sala considera que debe emitir un pronunciamiento de fondo teniendo en cuenta la necesidad de corregir la decisión de segunda instancia, con el propósito de precisar el alcance del derecho vulnerado y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan (§ 21). Como se explicó, el juez de segunda instancia revocó la decisión de primera y negó el amparo invocado, por consiguiente, la orden dirigida a la accionada de actualizar el aplicativo APO quedó sin efectos. En consecuencia, aún existe la imposibilidad de que una empresa de seguridad privada solicite el mencionado registro de una persona natural con PPT como documento de identidad. Por lo anterior, se evaluará si la decisión adoptada en segunda instancia se ajusta a los parámetros jurisprudenciales que establecen la protección especial de personas migrantes.

26. Para este efecto, se analizará, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, para luego plantear el problema jurídico sustancial.

    Análisis de procedibilidad de la acción de tutela

27. La acción de tutela satisface el requisito de legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución establece que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces (…), por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Asimismo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 2021 dispone que esta acción constitucional puede ser interpuesta a nombre propio, mediante representante o agente oficioso. La Sala constata que en el caso sub examine se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa, en la medida en que S.C.M.A. es la titular del derecho al trabajo reclamado en la acción de tutela y fue quien, a título personal, presentó la solicitud de amparo. Aunque el trámite de inscripción del personal debe realizarlo la empresa contratante, la restricción tiene que ver con la documentación de la señora M.A., pues la identificación es un presupuesto para que la empresa pueda inscribir a la persona en el APO. Para este análisis, es importante tener en cuenta que la Circular 011 de 2012 de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada surgió como consecuencia del artículo 103 del Decreto Ley 19 de 2012[21], el cual dispuso que las empresas de seguridad privada están obligadas a registrar a todo su personal para efectos de obtener la acreditación para el ejercicio de su actividad por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. De ahí que la solicitud de registro en el aplicativo APO la debe solicitar una persona jurídica, pero la identificación la debe proveer la persona natural a la que se inscribe.

28. La acción de tutela satisface el requisito de la legitimación en la causa por pasiva. La legitimación en la causa por pasiva tiene lugar cuando la acción de tutela es interpuesta contra el responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. De igual forma, el artículo 86 de la Constitución dispone que la solicitud de amparo puede ser ejercida contra cualquier autoridad pública o particular[22].Para el caso concreto, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva, puesto que la entidad contra la cual se interpuso la acción de tutela es la responsable[23] de la herramienta que impide el registro del PPT como documento de identidad, lo cual constituye el objeto de la tutela, por la barrera que se impone respecto al ejercicio del derecho al trabajo.

29. La acción de tutela satisface el requisito de inmediatez. La Sala constata que en el presente asunto se supera el requisito de la inmediatez, pues la última solicitud que la señora M.A. presentó a la accionada tuvo lugar el 19 de diciembre de 2022, mientras la acción de tutela fue interpuesta el 11 de enero 2023[24]. Es decir, la parte demandante acudió a la acción de tutela en un término razonable, al transcurrir menos de un mes entre el hecho vulnerador y la presentación de la acción.

30. La acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. La Sala encuentra que la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad. Al respecto, la accionante afirmó que la pretensión de la acción constitucional ya había sido solicitada a la accionada sin que esta hubiese logrado satisfacer lo pedido. De esta manera, la tutelante no cuenta con otro mecanismo para la protección del derecho al trabajo. En efecto, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada no expidió un acto administrativo susceptible de ser controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como tampoco existe una acción en el ordenamiento jurídico que permita la protección inmediata del derecho al trabajo y, particularmente, en su componente de accesibilidad.

31. Adicionalmente, es importante reiterar que la jurisprudencia de la Corte[25] ha sostenido que la población migrante es sujeto de especial protección constitucional, debido a su situación de vulnerabilidad, exclusión y desventaja, que puede estar ocasionada por la ausencia de lazos familiares y comunitarios, así como que resulta consecuencia del desconocimiento del sistema jurídico nacional, entre otros factores. Lo anterior implica que la acción de tutela se convierte en el mecanismo procedente para efectos de proteger los derechos fundamentales de los migrantes y que el análisis del requisito general de subsidiariedad se analice de manera flexible.

    Problema jurídico

32. Conforme al escrito de tutela, la contestación de la entidad accionada y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala considera que el problema jurídico que se debe resolver en el presente caso es el siguiente:

33. ¿Vulnera el derecho al trabajo de una persona migrante la restricción consistente en no admitir el PPT como documento de identificación en el aplicativo -Acreditación de Personal Operativo -APO- cuyo responsable es la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada?

34. Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre: (i) el derecho al trabajo respecto de personas migrantes y los límites a su ejercicio, (ii) el Permiso por Protección Especial -PPT- como documento válido para el acceso al mercado laboral, (iii) el derecho al habeas data y, finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.

    Derecho al trabajo respecto de personas migrantes y límites a su ejercicio

35. El artículo 25 de la Constitución consagró el trabajo como (i) un derecho y (ii) una obligación social. En ese sentido, toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el núcleo esencial de este derecho radica en la libertad de selección y, en consecuencia, en mejorar la calidad de vida de los trabajadores[26].

36. La Sentencia C-212 de 2022 refirió a la Observación General No. 18 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC)[27], la cual hizo mención a los elementos del derecho al trabajo, dentro de los cuales se encuentran (i) la disponibilidad entendida como ese deber del Estado de contribuir en la identificación de empleos disponibles y (ii) la accesibilidad relacionada con la prohibición de toda clase de discriminación, la superación de barreras físicas, sociales y culturales, y en la difusión de información acerca de los mecanismos disponibles para la obtención de empleo[28]. A lo anterior se le añadió el enfoque de protección a grupos poblacionales específicos, como los trabajadores migratorios. Dicho enfoque se refiere al deber de crear programas destinados a este grupo poblacional, en aras de garantizar su derecho al trabajo en condiciones de igualdad. Asimismo, el artículo 2° del Convenio 111 de la OIT, ratificado por Colombia[29], estableció la obligación de “[t]odo Miembro” de implementar políticas destinadas a la igualdad de oportunidades en materia de empleo y, de esta manera, eliminar cualquier tipo de discriminación en este ámbito. Dicho precepto encuadra dentro del componente de accesibilidad del derecho al trabajo.

37. En todo caso, se aclaró que este derecho no tiene un carácter absoluto y que existen restricciones en función de las actividades y condiciones propias del trabajo. Desde sus primeros pronunciamientos[30], la Corte ha señalado que el carácter inviolable de los derechos, como el del trabajo, no los hace absolutos[31]. En concreto, las restricciones del derecho al trabajo se fundamentan en permitir su ejercicio en armonía con los derechos ajenos. Este derecho no implica, per se, que se haga efectiva una vinculación laboral, ya que se deben tener en cuenta circunstancias particulares como la legítima expectativa de un grupo de personas con igual derecho[32].

38. En materia de actividades de seguridad, los artículos 22A, 216 y 223 de la Constitución establecen el monopolio de las armas en cabeza del Estado y el uso de estas por particulares como de carácter restringido, previo al cumplimiento de ciertos requisitos legales.

39. A partir de estas disposiciones constitucionales, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que las actividades desempeñadas por las empresas de seguridad privada se encuentran bajo supervisión del Estado; de ahí que los procesos de formación y capacitación, así como las labores de inspección, vigilancia y control sobre las mismas, están en cabeza de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Por este motivo, el artículo 3 del Decreto Ley 356 de 1994 (Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada) dispuso que los servicios de vigilancia y seguridad privada[33], únicamente, podrán prestarse mediante acreditación expedida por esta Superintendencia. En ese orden, las empresas privadas de seguridad, a partir de su función colaborativa con la protección del orden público, cuando no está asociado a un conflicto armado, no pueden ser vistas “como simples nichos empresariales, de mercado o de inversión”[34]. Lo dicho se fundamenta en que, comoquiera que se trata de una actividad de alto riesgo, el control realizado por el Gobierno debe tener un carácter restrictivo que impida que los particulares que ejerzan esta actividad desborden las competencias del uso legítimo de las armas[35].

40. Por lo anterior, la exigencia de requisitos como la expedición de certificados físicos, mentales y motrices; el requerimiento de diplomas de capacitación, así como antecedentes judiciales establecidos por las normas que regulan la materia, resultan razonables y proporcionados. Es decir, la exigencia de estos requisitos no implica una vulneración a los derechos fundamentales de los particulares que deseen trabajar en el área de la seguridad privada. No obstante, lo anterior no justifica la imposición de barreras administrativas. Es decir, la exigencia de requisitos legales no habilita la transgresión del elemento de accesibilidad del derecho al trabajo.

    El Permiso por Protección Temporal – PPT- como documento válido para el acceso al mercado laboral

41. En la Sentencia 404 de 2021[36] esta Corte destacó que el fenómeno migratorio Venezuela-Colombia corresponde a una migración mixta. Lo anterior se debe a que dicha población, en su mayoría, está conformada por migrantes económicos, mientras que otro grupo, en una menor medida, se compone por solicitantes de refugio. De igual forma, señaló que la tasa de desempleo de los migrantes venezolanos es el doble respecto a las “personas residentes del país”. Además, resaltó las dificultades señaladas (§ 31) para la integración de esta población a la sociedad colombiana y, por ende, para su ingreso al mercado laboral.

42. Por su parte, el artículo 100 superior dispuso que los extranjeros en territorio nacional tendrán los mismos derechos que los ciudadanos colombianos, salvo las excepciones que establezca el sistema normativo interno[37]. Asimismo, el artículo 4 señaló el deber que tienen los extranjeros, así como los nacionales, de acatar la Constitución y las leyes y de respetar a las autoridades.

43. De este modo, la Sentencia T-223 de 2023[38] estableció que el PPT es un mecanismo de regularización más flexible que el aplicado en forma ordinaria. Asimismo, la Sentencia T-234 de 2023[39] destacó que la razón de ser del PPT es la superación de barreras relacionadas con el acceso a servicios ofrecidos por el Estado y al desarrollo de actividades como la vinculación al mercado laboral para migrantes venezolanos. Lo anterior, teniendo en cuenta la masiva migración de nacionales venezolanos a territorio colombiano y la necesidad de remover los distintos tipos de obstáculos que enfrenta esta población para su regularización.

44. De esta manera, el Permiso por Protección Temporal -PPT- fue creado por medio del artículo 10 del Decreto 216 de 2021[40]. En dicha norma se dispuso que el PPT, además de constituir un mecanismo de regularización migratoria, también sirve como documento de identificación, el cual le permite a los migrantes venezolanos acceder al mercado laboral, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico nacional.

45. Lo anterior refleja los esfuerzos realizados por el Estado colombiano en materia migratoria. Incluso, la Organización Internacional para las Migraciones -OIM- ha destacado el “intenso proceso de movilidad humana” que ha vivido el país. D. mismo modo, reconoció a Colombia como un país precursor de la Red Nacional de Naciones Unidas para las Migraciones, que contribuirá a la implementación, seguimiento y revisión del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular. En ese mismo sentido, Colombia ha sido exaltada por parte de la jefe de Misión y la Dirección Regional para América del Sur de la OIM por su labor frente al fenómeno migratorio[41].

    Derecho fundamental al habeas data

46. El derecho fundamental al habeas data se encuentra consagrado en el artículo 15 de la Constitución, el cual dispuso que toda persona tiene derecho a “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.”. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que los datos personales son el objeto de protección de este derecho fundamental[42], cuyo núcleo esencial contiene los siguientes elementos: “1) el derecho de las personas a conocer (acceder) a la información que sobre ellas está recogida en las bases de datos; 2) el derecho a incluir nuevos datos con el fin de que se provea una imagen completa del titular; 3) el derecho a actualizar la información; 4) el derecho a que la información contenida en las bases de datos sea corregida; y, 5) el derecho a excluir información de una base de datos (salvo las excepciones previstas en las normas)”[43].

47. Asimismo, esta garantía también implica la posibilidad de que el titular de los datos limite su divulgación. D. mismo modo, en el ámbito de la autodeterminación informática, el titular de la información se encuentra facultado para exigir que el administrador de la base de datos actúe con estricta sujeción a los límites constitucionales[44].

48. De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala evaluará si la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada vulneró el derecho fundamental al trabajo de S.C.M.A..

49. A pesar de que la actora ya cuenta con registro en el aplicativo APO, se considera relevante analizar los fallos de instancia y, en particular, la conducta de la accionada, ya que la restricción para que una empresa solicite el registro de una persona con PPT persiste.

50. De este modo, resulta claro que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada vulneró el derecho al trabajo de la accionante. Lo anterior se debe a que, pese a que la misma entidad admitió su deber de actualizar el aplicativo APO de cara a la solicitud de la tutelante, lo cierto es que dicha plataforma no ha sido actualizada para acreditar la identificación con el PPT. Incluso, la actora tuvo que acudir a su pasaporte para que la empresa a la cual se encuentra ahora vinculada pudiese solicitar el respectivo registro.

51. Por otro lado, si bien la entidad demandada, en la impugnación del fallo de primera instancia, afirmó que dispuso un correo electrónico para que la señora M.A., una vez cumpliera con los requisitos legales, remitiera la documentación correspondiente, lo cierto es que dicho mecanismo no reemplaza la función de una base de datos como el aplicativo APO, así como tampoco la entidad suministró razones de cara a argumentar que se trata de un mecanismo equivalente. Con todo, la noción de base de datos no es equivalente a la de correo electrónico desde el punto de vista funcional, como se explica en el siguiente cuadro.

    Base de datos

    Correo electrónico[45]

    El artículo 3 de la Ley 1581 de 2012 definió que una base de datos es un “[c]onjunto organizado de datos personales que sea objeto de Tratamiento”. Asimismo, definió el término “Tratamiento” como “[c]ualquier operación o conjunto de operaciones sobre datos personales, tales como la recolección, almacenamiento, uso, circulación o supresión.”.

    El correo electrónico puede entenderse como un “[s]istema de transmisión de mensajes por computadora u otro dispositivo electrónico a través de redes informáticas.”[46]. Es decir, de acuerdo con esta acepción, el correo electrónico puede considerarse como un medio para el envío de mensajes (o información).

52. De acuerdo con lo anterior, es importante tener en cuenta que el “Instructivo” de la Circular 011 de 2012 describe el aplicativo como un sistema que permite la captura y almacenamiento de datos. Asimismo, establece que la responsable de la referida plataforma es una dependencia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, como lo es la Superintendencia D.egada para la Operación. En ese sentido, la entidad demandada, como responsable del aplicativo, tiene unos deberes[47] como es el de garantizar el derecho de habeas data del titular de la información (proteger los datos suministrados para evitar un uso fraudulento de estos, actualizar, rectificar o suprimir, según corresponda, la información aportada).

53. La Sala constata que, difícilmente, esos deberes quedarían garantizados mediante el uso del correo electrónico para el asunto específico, en la medida en que: (i) la accionada no explicó ni aportó prueba alguna de que el correo suministrado que, en principio, no es una base de datos, tuviera las condiciones propias de una de ellas, máxime cuando el aplicativo APO, en los términos de la Circular 011 de 2012, corresponde a un validador en línea. De acuerdo con esta función validadora, (ii) la Superintendencia accionada tampoco explicó la forma en que un correo electrónico puede modificar la casilla de identificación del aplicativo y que permitiera un registro exitoso con el PPT y (iii) no indicó la dependencia de la Superintendencia D.egada para la Operación del correo electrónico suministrado como mecanismo alternativo, lo cual genera incertidumbre en cuanto a la garantía del habeas data de S.C.M.A..

54. En suma, un correo electrónico no cumple con los estándares de protección de una base de datos, máxime cuando uno de los documentos exigidos para el proceso de acreditación como personal de seguridad es el de exámenes mentales y físicos, los cuales corresponden a datos sensibles, de acuerdo con la clasificación contenida en el artículo 5 de la Ley 1581 de 2012[48].

55. De este modo, la Sala considera que la utilización del correo electrónico, en reemplazo del aplicativo APO, pondría en riesgo el derecho al habeas data.

56. En ese orden, la Sala constata que la omisión de la accionada, relacionada con la actualización del aplicativo APO para que acepte el PPT como documento de identidad, contraría la normatividad laboral y migratoria colombiana. De esta manera, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada quebrantó el núcleo esencial del derecho al trabajo de la accionante, al obstaculizar su libre elección y afectar el componente de accesibilidad de este derecho, al no remover una barrera frente a la presentación de un documento de identidad válido para las autoridades nacionales (§ 36). Por lo anterior, dicha Superintendencia vulneró los artículos 25 y 100 de la Constitución, al impedir el goce efectivo de un derecho fundamental, del cual también es titular la población migrante (§ 35-42). D. mismo modo, pasó por alto lo dispuesto en la jurisprudencia relacionada (§ 43) y en el Decreto 216 de 2021, el cual estableció que mediante el PPT -como mecanismo de regularización y documento válido de identidad- un migrante venezolano puede acceder al mercado laboral, sin perjuicio de las normas y requerimientos nacionales. Esto último implica una violación legal con alcance constitucional por afectación a un derecho fundamental (§ 44).

57. En ese sentido, se reitera que el PPT es un documento que sirve como medio de identificación y que sólo opera para estos efectos, es decir, la accionante o cualquier otro migrante debe acreditar, además, los requisitos para prestar el servicio de seguridad privada, los que, como se indicó, resultan razonables.

58. Lo referido hasta aquí se logró acreditar, en primera medida, por lo afirmado por S.M. en su respuesta al auto de pruebas. En segundo lugar, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, pese a la remisión de documentos, no acreditó lo contrario. Si bien en su respuesta aportó una imagen que acredita la realización del registro, lo cierto es que el número de documento de identidad no corresponde al PPT de la accionante. Incluso, dentro de las opciones como documento de identidad no aparece el PPT. Asimismo, la accionada allegó el “Instructivo Validador Acreditación Personal Operativo de Vigilancia y Seguridad Privada”, cuya fecha es del 15 de mayo de 2020, es decir, un documento anterior al presente trámite de tutela, lo que da cuenta de que no se ha efectuado la actualización para permitir la inscripción con el PPT. Este instructivo muestra que se debe llenar un formato en Excel, cuyas opciones en documento de identidad se señalan de la siguiente manera:

    Tipo Documento (Columna C): Según corresponda se debe registrar el siguiente código:

    1 Cédula de Ciudadanía

    3 Cédula de Extranjería

    6 Pasaporte

59. Como se puede evidenciar, el PPT no se encuentra dentro de las alternativas para ser ingresado como documento de identidad.

60. Así las cosas, en el en el proceso se acreditó lo siguiente:

    (i) La empresa de seguridad privada a la cual se encuentra vinculada la S.M. logró que se realizara su registro en el aplicativo APO, pero no con el PPT como documento de identidad. La accionante afirmó que la inscripción se realizó con su pasaporte.

    (ii) La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada aún no permite el registro en el aplicativo APO con el PPT como documento de identidad para los aspirantes.

    Necesidad de corregir la decisión de instancia

61. Como se explicó (§ 25), en esta ocasión resulta necesario revocar la decisión del 15 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca -Sala única-. Si bien la solicitud de registro en el aplicativo APO amerita el cumplimiento de requisitos como acreditar (i) diploma de capacitación en los términos del Decreto 1565 de 2022, (ii) examen de aptitud psicofísica, conforme a lo dispuesto en la Ley1539 de 2012 y (iii) certificado de antecedentes judiciales, además de que dicho trámite debe ser adelantado por una persona jurídica (Decreto Ley 19 de 2012 y Circular 011 de 2012), lo cierto es que el ad-quem no tuvo en cuenta la necesidad de actualizar la plataforma de registro, en aras de garantizar el derecho al trabajo de la accionante, de conformidad con lo expuesto en líneas anteriores. En este sentido, la identificación es un presupuesto para acceder a la prestación del servicio con el cumplimiento de los demás requisitos legales, pero el mantenimiento de una barrera, por no actualización y en aplicación a un mandato normativo, impide siquiera acceder a las condiciones esenciales para aplicar al empleo.

62. En este estado de cosas, se constata la necesidad de ordenar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada actualizar el aplicativo APO, con el fin de que incluya el PPT como documento de identidad válido para el registro que solicite una empresa de seguridad privada respecto a un migrante venezolano en condición regular.

63. En consecuencia, se revocará el fallo de segunda instancia, se declarará la configuración de la carencia actual de objeto por circunstancia sobreviniente, se ordenará a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada proceder con la actualización del aplicativo APO en los términos expuestos, con el fin de evitar que la situación que motivó la presentación de la acción se vuelva a presentar en otros casos. Finalmente, la Sala exhortará a la Procuraduría General de la Nación para que verifique el efectivo cumplimiento de la orden impartida.

    Síntesis de la decisión

64. La Sala Segunda de Revisión conoció una acción de tutela instaurada por S.C.M.A., migrante venezolana, en contra de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada por violación de su derecho fundamental al trabajo. La accionante solicitó que se actualizara el aplicativo APO, cuyo responsable es la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para que permitiera que una empresa de seguridad privada pudiese solicitar su registro con el Permiso por Protección Temporal PPT como documento de identidad. En primera instancia, se acogió la pretensión de la acción de tutela y, por consiguiente, se ordenó a la accionada la identificación y puesta en marcha de un mecanismo “alterno” al aplicativo APO, para que la demandante pudiera registrarse. Asimismo, ordenó a la entidad adelantar con celeridad los procesos internos, técnicos y de contratación, de cara a actualizar el aplicativo APO respecto a la identificación con PPT. No obstante, en segunda instancia se revocó la orden proferida en primera instancia y se negó el amparo invocado. El juez de segunda instancia adujo que la accionante no cumplía con los requisitos legales para su registro en la referida plataforma.

65. De manera preliminar, la Corte consideró que la pretensión de la acción de tutela quedó satisfecha porque la accionante aportó su pasaporte como documento de identidad y, en consecuencia, pudo registrarse en el aplicativo, pero dicho registro no fue posible acreditando el PPT. Por consiguiente, se configuró en el caso la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente. Sin embargo, la Sala consideró la necesidad de un pronunciamiento de fondo, para corregir la decisión de segunda instancia y evitar que se mantenga la vulneración del derecho al trabajo en otros casos.

66. La Sala concluyó que, en este caso, la entidad accionada vulneró el derecho fundamental al trabajo de S.C.M.A., toda vez que no actualizó el aplicativo APO para que una empresa de seguridad privada pudiera solicitar el registro de la accionante con el PPT como documento de identificación. Además, el suministro de un correo electrónico, como medida alternativa, no cumple la función de una base de datos como el aplicativo APO y no garantiza el tratamiento adecuado de información sensible. De esta manera, pese a que el empleador de la tutelante logró realizar el referido registro, la restricción frente al PPT persiste, lo cual contraría el componente de accesibilidad del derecho fundamental al trabajo y las normas aplicables a los migrantes en Colombia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,