Sentencia de Constitucionalidad nº 363/23 de Corte Constitucional, 13 de Septiembre de 2023

1. El 12 de enero de 2023, en ejercicio de la acci—n pœblica de inconstitucionalidad, el ciudadano J.O.M.–oz demand— el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, Ç. medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la pol’tica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposicionesÈ. En s’ntesis, el actor concentra la demanda en el desconocimiento de la Sentencia C-101 de 2022, mediante la cual la Corte ejerci— control de constitucionalidad sobre el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, que le permit’a a los departamentos y municipios imponer tasas y sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.

2. Mediante auto del 6 de febrero del 2023, el magistrado sustanciador admiti— la demanda. Por tanto, comunic— el inicio del proceso al presidente de la Repœblica, al presidente del Congreso de la Repœblica, al ministro del Interior, al ministro de Hacienda y CrŽdito Pœblico, al ministro de Defensa Nacional y al ministro de Justicia, para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaban la constitucionalidad de la norma sometida a control. A su vez, se invit— a la Direcci—n de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la Contralor’a General de la Repœblica, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federaci—n Colombiana de Municipios, a la Asociaci—n Colombiana de Ciudades Capitales ÐAsocapitalesÐ y a la Federaci—n Colombiana de Departamentos, para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto. As’ mismo, orden— fijar en lista el expediente y requerir el concepto de la procuradora general de la Naci—n.

3. Cumplidos los tr‡mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Naci—n, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia.

4. A continuaci—n, se transcribe el texto del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, objeto de la demanda.

LEY 2272 DE 2022

(noviembre 4)

Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la pol’tica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones

[É]

Cap’tulo IV

Otras disposiciones

Art’culo 12. Cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2¡ del art’culo 8¡ y 3¡ del par‡grafo del art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estŽn recaudando el tributo creado con fundamento en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripci—n a un servicio pœblico domiciliario, o de los municipios, los bienes ra’ces, sujetos al impuesto predial, podr‡n continuar cobr‡ndolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.

5. El accionante afirma que las expresiones acusadas contrar’an los art’culos 13, 95-9, 116, 105-12, 241-4, 243-2, 338 y 363 de la Constituci—n Pol’tica, para demostrarlo, formula cuatro cargos.

6. En el cargo primero, el demandante plantea que se vulneran los art’culos 116, 241-4 y 243-2 de la Constituci—n, puesto que la disposici—n acusada no fija el hecho generador de la tasa, sino que, por el contrario, desconoce la decisi—n de la Corte al validar el cobro realizado por algunos entes territoriales respecto de un tributo que fue declarado inconstitucional. Insiste en que, en vez de adoptar la norma requerida por la sentencia, el Congreso opt— por validar una situaci—n contraria a la Carta Pol’tica, en desacato de lo ordenado por la Corte y en contravenci—n del principio de cosa juzgada constitucional.

7. La demanda, en el cargo segundo, afirma que se desconocen los art’culos 150-12, 338 y 363 de la Constituci—n Pol’tica. Ello, debido a que persiste la vulneraci—n del principio de legalidad tributaria al omitirse, por parte del Congreso, la definici—n normativa de los elementos esenciales de la tasa y a partir de una indebida delegaci—n de esa competencia a las entidades territoriales. Considera que Çel Congreso no fij— directamente el hecho gravable de estos tributos si no se atuvo al ya definido por las entidades territoriales siempre que correspondiera a unas caracter’sticas definidas por el legislador con posterioridad a la creaci—n de los tributos en el orden territorial. En otros tŽrminos, el Legislador no defini— ningœn hecho gravable sino que declar—, cu‡les, dentro de los definidos por las entidades territoriales, consideraba v‡lidosÈ.[1] Adicionalmente, se–ala que se infringe el principio de irretroactividad tributaria, puesto que la norma permite que ingresos fiscales cuya base legal fue declarada inconstitucional, puedan seguir siendo recaudados y sin que el legislador haya cumplido su deber de definir el hecho generador de la tarifa.

8. El demandante considera, en el tercer cargo, que se desconocen los art’culos 13, 95-9 y 363 superiores, debido a que la disposici—n acusada impone un trato discriminatorio e inequitativo frente a los usuarios de los servicios pœblicos domiciliarios y de aquellos que deben pagar el impuesto predial de bienes ra’ces. Ello, por cuanto aquellos que eran responsables de tasas creadas al amparo de la legislaci—n anterior seguir‡n estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos a la tasa, en virtud de que la entidad territorial respectiva no hab’a cobrado ese ingreso tributario o lo hac’an por un hecho generador distinto, mantienen esa condici—n, sin que medie una raz—n constitucionalmente atendible para prodigar un trato diferenciado. As’ mismo, expresa diversos argumentos para demostrar que la medida no es necesaria y, antes bien, se muestra arbitraria e injustificada.

9. Adicionalmente, dentro de la censura contenida en el tercer cargo, estima aquel que ese trato inequitativo e injustificado tambiŽn se ve reflejado en Çlos sujetos activos en tanto que la autorizaci—n para seguir cobrando un tributo declarado inexequible, solo se extiende a las entidades territoriales que hayan tenido la suerte de que, al definir la tasa o sobretasa de seguridad ciudadana de que trata el art’culo 8 de la Ley 1421 de 2010, escogieron como hecho generador, en el caso de los departamentos, la suscripci—n a un servicio pœblico domiciliario y, en el de los municipios, los bienes ra’ces, sujetos al impuesto predial, mientras que las dem‡s entidades territoriales que no establecieron el tributo con fundamento en el referido art’culo 8 o que, habiŽndolo establecido, no perfilaron los hechos generadores que, a posteriori, el legislador califica como id—neos, no tendr‡n la posibilidad de disfrutar de esta rentaÈ.[2]

10. Por œltimo, como cuarto cargo, el actor afirma que la disposici—n censurada es contraria al art’culo 338 de la Constituci—n, al imponer un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas. Recuerda que, conforme con la jurisprudencia constitucional, las tasas pretenden recuperar los costos en que el Estado incurre para la prestaci—n de determinados servicios. Por tanto, carece de sentido que el criterio para fijar la responsabilidad tributaria por una tasa vinculada a la seguridad ciudadana, sea la titularidad de los servicios pœblicos domiciliarios.

Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero

11. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y A. considera que le asiste raz—n al demandante cuando advierte que el Congreso no corrigi— los defectos que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad parcial del art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. Por el contrario, se limit— a validar algunos hechos generadores establecidos previamente por algunas entidades territoriales, Ç. sin autorizaci—n a las dem‡s entidades para establecer los tributos ah’ permitidosÈ.[3]

12. En particular, se–ala que, del tenor literal de la norma acusada, se infiere que el tributo all’ indicado se limita a los departamentos y municipios que hubieren establecido el tributo en sus jurisdicciones, cuyos hechos generadores fueren la suscripci—n de un servicio pœblico domiciliario o los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial. As’, advierte lo siguiente:

    (i) El Congreso, en el marco de sus competencias, acat— la Sentencia C-101 de 2022, al establecer como hecho generador de las tasas y sobretasas los definidos previamente por algunas entidades territoriales.[4] Por consiguiente, la norma no vulnera los art’culos 116, 241-4 y 243 de la Constituci—n Pol’tica.[5]

    (ii) Con la adopci—n de los hechos generadores previstos por algunas entidades territoriales en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, el Congreso define los hechos generadores que regir‡n a futuro, raz—n por la cual, no es posible hablar de irretroactividad de la norma, pues tales hechos generadores aplicar‡n inmediatamente entre en vigencia la ley.[6] Adem‡s, el hecho generador se basa en la efectiva prestaci—n de un servicio pœblico y el tributo tiene una naturaleza retributiva.[7] En consecuencia, la disposici—n demandada no contrar’a los art’culos 150-2 y 363 de la Carta.[8]

    (iii) Con todo, la norma es inequitativa frente a los sujetos activos. Debido a que el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 subordina la aplicaci—n del tributo establecido œnica y exclusivamente a los departamentos y municipios que hubieren adoptado la tasa o sobretasa sobre la suscripci—n de contratos de prestaci—n de servicios pœblicos domiciliarios o sobre bienes ra’ces sujetos al impuesto predial y no autoriza a las dem‡s entidades territoriales. De este modo, el tributo crea un trato discriminatorio entre entidades territoriales.[9]

13. En suma, este interviniente solicita la inexequibilidad de la norma, pues vulnera el derecho a la igualdad de las entidades territoriales.[10]

    Federaci—n Colombiana de Municipios

14. La entidad inicia su intervenci—n advirtiendo que la norma acusada es confusa, Çen la medida en que no parece f‡cil entender si s—lo los entes territoriales que hab’a establecido y ven’an cobrando el tributo pueden seguirlo haciendo, o si aquŽllos que no lo han adoptado pueden expedir la respectiva ordenanza o acuerdo con sujeci—n al hecho generador que para cada caso se prevŽÈ. Con todo, se–ala que la norma establece el hecho generador, que fue lo que ech— de menos la Corte en la Sentencia C-101 de 2022. Por consiguiente, el legislador cumpli— con lo ordenado por esta Corporaci—n. Adem‡s, la disposici—n no desconoce el principio de irretroactividad, pues Ç. la ley dice ni posibilita entender que su contenido suponga la convalidaci—n de cobro de tributos por Departamentos y Municipios en el pasado, sino que est‡ aludiendo a una situaci—n futura, autorizando que en lo sucesivo se puedan cobrar esos tributos con base en los hechos generadores que la ley indicaÈ. As’ mismo, no ve raz—n alguna por la cual el legislador no tenga la facultad de establecer como hechos generadores la prestaci—n de un servicio pœblico o los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial para crear una tasa o sobretasa destinada a financiar los fondos-cuenta territoriales de convivencia y seguridad ciudadana, dada la amplitud del concepto.

15. No obstante, advierte que el test de proporcionalidad propuesto por el demandante para estudiar si se desconoce el principio de igualdad, no solo se debe aplicar con relaci—n a los contribuyentes sino tambiŽn respecto a las entidades territoriales. Esto, con el fin de verificar si es conforme a la Constituci—n Pol’tica una interpretaci—n segœn la cual aquellos entes territoriales que no hayan creado las tasas o sobretasas, o las que lo hicieron tomando con base un hecho generador diferente a los que la ley prevŽ diferenciadamente para departamentos o municipios, no podr‡n en adelante crear esos tributos con apego a la norma objeto de demanda. En tanto la seguridad ciudadana es un asunto que afecta a todas las entidades territoriales, la entidad solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada en el sentido de que todas las entidades territoriales puedan establecer los tributos, en los tŽrminos que autoriza la norma.

    Asociaci—n Colombiana de Ciudades Capitales[11]

16. La entidad recuerda que es competencia exclusiva del legislador precisar el hecho generador de cualquier tributo territorial y autorizar a las corporaciones pol’tico-administrativas para crear una obligaci—n tributaria. Para el caso concreto, la interviniente considera que el legislador, en efecto, defini— el hecho generador. Para los departamentos, consiste en la suscripci—n a un servicio pœblico y, respecto de los municipios, recae sobre los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial. Por tanto, concluye que la norma acusada cumple con el requisito de legalidad tributaria.[12]

17. Sin embargo, segœn lo dispuesto en el art’culo objeto de la demanda, el cobro ser‡ aplicable solamente por los entes territoriales que anteriormente estuvieran recaudando dicho tributo, por lo que las dem‡s entidades territoriales carecer’an de autorizaci—n legal para establecerlo.[13]

18. Finalmente, se–ala que cuatro (4) departamentos, noventa y cuatro (94) municipios y dos (2) ciudades capitales hab’an recibido ingresos con ocasi—n del tributo establecido en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por tanto, se ver’an seriamente afectados si la Corte declara la inexequibilidad de la norma.[14]

    Federaci—n Nacional de Departamentos

19. La interviniente comienza su an‡lisis indicando que la necesidad del tributo, inicialmente establecido en la Ley 1421 de 2010, recae en las distintas funciones que tienen las entidades territoriales. Respecto de los departamentos, se–ala que las asambleas departamentales deben dictar normas de polic’a en todo aquello que no sea materia de disposici—n legal[15], por ello lo deben hacer en temas tales como arreglar las c‡rceles y la conducci—n, custodia y seguridad de los reos, respetando las disposiciones que sobre el particular dicten el Congreso y el poder ejecutivo[16]; cuidar de la buena marcha de los establecimientos pœblicos que existan en el departamento[17] y estatuir lo relativo a la polic’a local.[18]

20. TambiŽn indica que los departamentos, en cabeza del gobernador, deben preservar la seguridad y la convivencia en el ‡rea de su jurisdicci—n y responder por las relaciones y mecanismos de coordinaci—n entre las distintas instancias encargadas del manejo del orden pœblico.[19]

21. En ese mismo sentido, afirma que el ordenamiento jur’dico le asigna competencias a los alcaldes municipales y distritales, con fundamento en las atribuciones asignadas en el art’culo 315-2 de la Constituci—n Pol’tica.[20]

22. As’ las cosas, el interviniente sostiene que lo expuesto Ç. reconocer la necesidad de la existencia del tributo de Seguridad y Convivencia Ciudadana a favor de los departamentos pues, con esos recursos se pueden hacer efectivos los principios de colaboraci—n, descentralizaci—n y autonom’a territorial, debido a que permite a las entidades territoriales contar con una fuente de ingresos que ser‡n invertidos en seguridad y convivencia ciudadanaÈ.[21]

23. Seguidamente, explica que tres departamentos derivan ingresos provenientes de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, que fue inicialmente autorizada mediante el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. Segœn el interviniente, los tributos son Ç. a financiar planes y programas de orden pœblico, seguridad y convivencia ciudadana, al igual que los gastos del sistema carcelario y penitenciario, los cuales actualmente tienen compromisos adquiridos mediante contratos, convenios y proyectos, vigencias futuras respaldadas con esta fuente de financiaci—n, e incluso operaciones de crŽdito cuya fuente de pago es la tasa o sobretasa de seguridadÈ.[22]

24. Por ello, el interviniente advierte que es imperioso que la Corte Çconsidere la dif’cil situaci—n a la que se enfrentan los entes territoriales que est‡n condicionados a las decisiones del legislativo, a expensas de su responsabilidad frente a la garant’a de bienes jur’dicos superiores, como lo es asegurar la convivencia pac’fica [É] la vida e integridad de las personas y la financiaci—n de programas para preservar el orden pœblico en el territorioÈ.[23]

25. En virtud de lo expuesto, le solicita a esta C.—n extender el plazo previsto en la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de que el Congreso Çpueda proferir una ley en la que defina el hecho generador de la tasa/sobretasa pro seguridad y convivencia ciudadana autorizada mediante el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. Lo anterior, en consideraci—n a que la norma demandada [É] no permite el cobro por parte de los entes territoriales que a la fecha de su entrada en vigencia no han adoptado la tasa, as’ como tampoco a aquellos que a pesar de haberla creado, definieron un hecho generador distinto a los indicados en la ley 2272È.[24] TambiŽn, pide aclarar los efectos frente a lo ordenado en la Sentencia C-101 de 2022, en particular, respecto a los entes territoriales que actualmente cobran el tributo.

    Gobernadora del departamento del Atl‡ntico

26. La gobernadora E.N. de la Espriella present— un Ç. de adici—n a la intervenci—n realizada por la Federaci—n Nacional de DepartamentosÈ[25], en el que recuerda que las entidades territoriales gozan de competencias relacionadas con la seguridad y la convivencia ciudadana, conforme a los art’culos 296, 300 y 303 de la Constituci—n Pol’tica; el art’culo 8¡ de la Ley 4» de 1991; el art’culo 127 de la Ley 4» de 1913 y el art’culo 12 de la Ley 62 de 1993.

27. As’ mismo, se–ala que, segœn la jurisprudencia de la Corte Constitucional, Çla funci—n de polic’a como la actividad de polic’a son monopolios del —rgano unipersonal y primera autoridad pol’tica de las respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la Repœblica, cuyo poder sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, as’ como de aquellos sobre Žstos, tiene una clara consagraci—n constitucionalÈ.[26]

28. Respecto de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, la gobernadora indica que est‡n destinados a la dotaci—n, pie de fuerza, actividades de prevenci—n, protecci—n y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local.[27] TambiŽn, se–ala que la relevancia de dicho rubro fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022, raz—n por la cual difiri— los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del art’culo 8¡ (parcial) de la Ley 1421 de 2010, para permitirle al legislador corregir aquello que encontr— equivocado en el control de constitucionalidad abstracto. Segœn la interviniente, Çlo anterior permite reconocer la necesidad de la existencia de una renta asociada al financiamiento de la seguridad y convivencia ciudadana a favor de los departamentos. Toda (sic) vez que con la misma se puede hacer efectivos los principios de colaboraci—n, descentralizaci—n y autonom’a territorial, lo cual permite a los departamentos y municipios asegurar ingresos que ser‡n revertidos en materia de seguridad y convivencia ciudadana, aportes que ver‡n reflejados en mejores ’ndices de seguridad y convivencia en sus territorios. De no ser as’, la Naci—n se ver’a con la carga de financiar ella sola estos dos importantes sectoresÈ.[28]

29. Seguidamente, la interviniente da respuesta a los cargos expuestos por el demandante. En primer lugar, arguye que el legislador s’ estableci— los hechos generadores que la Corte ech— de menos en la Sentencia C-101 de 2022, contrariamente a lo argumentado por el accionante. Incluso, dicha identificaci—n no respondi— a un acto espor‡dico, sino a un an‡lisis de viabilidad que realiz— el legislador a los hechos generadores que hab’an adoptado los departamentos y los municipios. Al respecto, cita los hechos generadores establecidos por el M., V.d.C. y Atl‡ntico, los cuales corresponden a la prestaci—n y consumo del servicio pœblico de energ’a elŽctrica.[29]

30. De otra parte, sostiene aquella que la norma acusada no tiene efectos retroactivos, por el contrario, empez— a regir desde su promulgaci—n y, antes de entrar en vigencia, el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010 lo estaba, gracias a que la Corte difiri— los efectos de la decisi—n adoptada en la Sentencia C-101 de 2022.[30]

31. Frente al cargo por la presunta vulneraci—n del principio de igualdad tributaria, la gobernadora se–ala que Ç. un tributo no implica per se un ejercicio contrario a la constituci—n y la ley, menos aœn si con el mismo se busca el alcance fines (sic) constitucionales leg’timos como lo son el orden pœblico y la seguridad ciudadanaÈ.[31] Sobre la diferencia de trato entre los residentes de los distintos entes territoriales advierte lo siguiente:

    [E]s preciso iterar que al legislador se le ha investido de un amplio margen de configuraci—n legislativa, siendo por tanto congruente el poder determinar conforme a su mejor criterio, quŽ hechos generadores son los m‡s pertinentes en el marco de la pol’tica fiscal que se busca desarrollar. En esa l’nea la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2021 ahond— la libertad de configuraci—n legislativa de la goza el legislador tributario [É] el Legislador goza de un amplio margen de configuraci—n en esta materia, lo que lo autoriza a fijar, con Ç. m‡s amplia discrecionalidadÈ, los fines de la pol’tica tributaria y los medios que estime adecuados para alcanzarlos. TambiŽn se encuentra plenamente habilitado para crear, modificar o derogar tributos y establecer sus elementos, Ç. sus œnicos l’mites las estipulaciones de la Carta Pol’tica y las exigencias que se derivan del principio de razonabilidadÈ[32]

32. De este modo, para la interviniente, el hecho de que el legislador haya adoptado ciertos hechos generadores diferentes a los adoptados por algunas entidades territoriales no es inconstitucional, comoquiera que la definici—n de este elemento tributario es competencia exclusiva del legislador. De otra parte, considera que, la igualdad no se rompe per se porque unos sujetos resulten gravados y otros no, pues aquella realidad se genera en todos los tributos.

33. Sobre este asunto, adem‡s, la gobernadora argumenta que no era suficiente con identificar grupos comparables, sino demostrar que no hubo un ejercicio de planeaci—n tributaria que permitiese tener por incumplido los principios que deb’a tener en cuenta el legislador en el ejercicio de la potestad de la configuraci—n legislativa que confiere la Constituci—n.[33]

34. Finalmente, respecto del cargo por la presunta vulneraci—n del art’culo 338 de la Carta, la gobernadora expresa que el legislador soport— la adopci—n de los hechos generadores contenidos en el art’culo acusado en la existencia de personas con capacidad econ—mica y, por tanto, capacidad contributiva. Adicionalmente, el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 ya no hace alusi—n al concepto de ÒtasasÓ o ÒsobretasasÓ, sino al concepto de ÒtributoÓ en general. Con todo, para la interviniente, el tributo corresponde a un impuesto con destinaci—n espec’fica, pues la seguridad y la convivencia ciudadanas comportan un beneficio general a la sociedad y no repercuten directamente en algœn beneficio que adquiera el contribuyente individualmente considerado.[34]

35. Con base en lo anterior, la gobernadora solicita que Ç. profiera sentencia integradora que permita la aplicaci—n del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 de 2022 y ampl’e el alcance que al respecto le defini— el legislador tributario, para permitir que todos los entes territoriales (Departamentos y municipios) empleen el hecho generador autorizado en el referido art’culo 12È.[35]

    Universidad Libre

36. Esta universidad sostiene que la norma acusada es inconstitucional por varias razones. Primero, advierte que, si bien el legislador defini— que en los departamentos el hecho generador del tributo establecido en la norma acusada ser’a la suscripci—n a un servicio pœblico domiciliario y, en los municipios, la tasa cobrada con el impuesto predial sobre bienes ra’ces, no se–ala dicho elemento de forma clara y espec’fica. En cambio, su determinaci—n est‡ dada por las ordenanzas y acuerdos en los que se adopte este tributo a futuro.

37. Segundo, argumenta que el art’culo vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria. Al respecto, afirma que Ç. legislador no fij— el hecho generador, sino que aval— los hechos generadores que ya se hab’an adoptado por algunas entidades territoriales. Ello significa que con la nueva norma el Congreso sigue delegando la creaci—n del tributo a los entes territoriales, lo cual es un evidente desconocimiento de una orden de la Corte, y, tambiŽn, la norma sigue regulando un escenario incierto del elemento tributario del hecho generadorÈ.[36]

38. Tercero, el interviniente considera que la norma, as’ mismo, vulnera el principio de igualdad porque brinda un trato desigual a quienes ya est‡n siendo gravados con los hechos generadores determinados por las entidades territoriales, relacionados con un servicio pœblico y bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, en comparaci—n con los ciudadanos a los que les rige la vigencia de la Ley 2272 de 2022. Adem‡s, este trato diferenciado no supera un test estricto de igualdad. Sobre este œltimo asunto, se–ala que el fin del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 es corregir la determinaci—n del hecho generador no realizado en la Ley 1421 de 2010. Sin embargo, el contenido de la norma acusada no es id—neo, por cuanto no determin— el hecho generador y aval— de manera genŽrica los hechos generadores adoptados en las entidades territoriales. Adem‡s, la medida no es necesaria, por cuanto no se encuentra dentro de los l’mites constitucionales y, aunque exista un vac’o normativo por la indeterminaci—n del tributo, la norma no lo suple, pues persiste una delegaci—n inconstitucional a las entidades territoriales frente a la prohibici—n de no poder crear tributos sin previa autorizaci—n legal.

39. Finalmente, la norma no es proporcional, en el entendido de que, en ella, el legislador excede sus facultades legales y constitucionales y no autoriza el tributo, sino que avala los ya adoptados en cada entidad territorial. Por tanto, afirma que Ç. es adecuado para lograr el fin constitucional, existe un medio menos oneroso y que puede no sacrificar principios y valores como lo es que el legislador expida una ley en donde autorice el tributo y determine el hecho generadorÈ.[37]

40. En atenci—n a lo anterior, solicita la inexequibilidad del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, por cuanto vulnera los principios de igualdad, legalidad y certeza tributaria.

    J.L.B. PŽrez

41. El ciudadano J.L.B. interviene en el proceso, con el fin de establecer su posici—n frente a la norma demandada, expresando que, contrario a lo dicho por el demandante, el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 es claro en definir el hecho generador y, de esa manera, el legislador cumpli— con la Sentencia C-101 de 2022, que difiri— los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. Sobre el asunto, explic— que el legislador quiso afectar lo menos posible las circunstancias tributarias actuales de los contribuyentes y proteger, as’ mismo, las finanzas de los entes territoriales. Por esa raz—n, asumi— los hechos generadores que se ven’an utilizando por parte de los departamentos y municipios que hicieron efectivo el cobro del tributo contenido en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010.[38]

42. Aduce que, segœn la jurisprudencia constitucional, el legislador s—lo est‡ obligado a se–alar los aspectos b‡sicos de los grav‡menes territoriales, m‡s no todos sus elementos. Lo anterior, en la medida en que existe una competencia concurrente en cabeza de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. S—lo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligaci—n tributaria.[39] De este modo, no es cierto, como lo afirm— el demandante, que el legislador deb’a definir todos los elementos del tributo contenido en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por el contrario, al definir el hecho generador, dot— a las asambleas departamentales y concejos municipales de la posibilidad de determinar los dem‡s elementos.[40]

43. Sostiene que, durante el tr‡mite de la norma en el Congreso, la discusi—n se centr— en c—mo evitar la creaci—n de un nuevo impuesto y, simult‡neamente, no afectar las finanzas territoriales de los municipios y departamentos que hab’an adoptado los tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana. Ante la finalidad que tuvo en cuenta el legislador, el interviniente considera que debe aplicarse un test de igualdad leve para verificar si el art’culo acusado vulnera el principio de igualdad. Al respecto, se–ala que:

    (i) La finalidad de la medida diferenciadora consiste en no afectar las finanzas de los entes territoriales que cobraban los tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana. La soluci—n fue definir los hechos generadores segœn se ven’an cobrando para, as’, no agregar nuevas cargas fiscales a los sujetos pasivos. Segœn el interviniente, esta finalidad no est‡ constitucionalmente prohibida; por el contrario, protege la autonom’a de las entidades territoriales y asegura la convivencia pac’fica y la vigencia de un orden justo.

    (ii) La medida es adecuada para alcanzar la finalidad identificada, toda vez que logra mantener el equilibrio fiscal de los entes territoriales que recaudaban el tributo, sin agregar nuevos impuestos o contribuciones a la generalidad del pa’s en el marco de un escenario econ—mico complejo.[41]

44. Por œltimo, se–ala que, aunque el legislador identifica el tributo acusado como una tasa, cuando en realidad es un impuesto, dicha situaci—n no acarrea la inconstitucionalidad del art’culo, contrario a lo argumentado por el demandante.[42]

45. Conforme con lo expuesto, solicita que se declare la exequibilidad del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022.[43]

    V. CONCEPTO DE LA PROCURADURêA GENERAL DE LA NACIîN

46. La procuradora general de la Naci—n present— concepto en el que le solicit— a la Corte que declare la exequibilidad del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022.

47. La vista fiscal comienza su intervenci—n recordando que el legislador tiene un amplio margen de configuraci—n en materia tributaria. Sin embargo, esta libertad encuentra l’mites, entre otros, respecto del principio de legalidad tributaria, que le exige al Congreso imponer con claridad los elementos del tributo; el principio de la irretroactividad de la ley tributaria, segœn el cual est‡ prohibido modificar las consecuencias originadas en derecho ante hechos o situaciones fiscales consolidadas; y los principios de igualdad y equidad tributaria, que le proh’ben al Congreso establecer tratos diferenciales que no responden a una raz—n suficiente y, por ende, que sean arbitrarios o desproporcionados.[44]

48. Con base en lo anterior, la Procuradur’a concluye que el art’culo demandado no desconoce la Sentencia C-101 de 2022, en tanto aquella providencia le orden— al Congreso expedir Ç. norma que prevea el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadanaÈ y, conforme a su libertad de configuraci—n normativa, el Congreso estableci— los hechos generadores en la suscripci—n a un servicio pœblico y en los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, que son situaciones indicativas de la capacidad contributiva de una persona.[45]

49. Adem‡s, aclara que, a partir de la naturaleza de las tasas, el legislador debe establecer una f—rmula que permita verificar que quien contribuya tenga la capacidad de aportar y, a su turno, se beneficie del servicio pœblico que fundamenta el recaudo. Para la vista fiscal, ello se cumple en el tributo demandado, debido a que los suscriptores a un servicio pœblico domiciliario o el propietario de un bien inmueble (i) razonablemente tienen capacidad de pago y (ii) presumiblemente residen en el ‡mbito territorial donde tienen su dominio o pactaron el contrato respectivo. Por esa raz—n, se beneficiar‡n de la seguridad ciudadana que se fomenta con los dineros a recaudar.[46]

50. Finalmente, la procuradora recuerda que en materia de tributos territoriales el legislador no tiene la obligaci—n de ordenar todos los elementos del tributo, pues œnicamente debe autorizarlo y fijar el hecho generador del mismo, dado que los dem‡s componentes pueden ser determinados por las asambleas departamentales y concejos municipales en virtud de su autonom’a fiscal.[47]

51. Por ende, observa que el legislador, en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, precis— cu‡l es el hecho generador que deber‡n tener en cuenta los municipios y departamentos para el cobro del tributo y, en consecuencia, cumpli— con la Sentencia C-101 de 2022.

52. Ahora bien, la vista fiscal tampoco encuentra que el Congreso hubiese incumplido el principio de irretroactividad tributaria. Esto es as’, pues la Ley 2272 de 2022 empez— a regir Ça partir de su promulgaci—nÈ, por lo cual, no se desconoce el referido mandato constitucional. De esta forma, la recaudaci—n encuentra fundamento en los efectos prospectivos que tuvo la Sentencia C-101 de 2022, la que, si bien declar— inexequible el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, sus efectos fueron diferidos a dos legislaturas. Por consiguiente, las normas territoriales que se expidieron en virtud de la mencionada habilitaci—n continuaron vigentes hasta la expedici—n de la Ley 2272 de 2022 e, incluso, en caso de ser compatibles con los hechos generadores establecidos en la disposici—n acusada, sus efectos en la pr‡ctica resultan permanentes.[48]

53. Para la procuradora, la norma tampoco desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria. Lo anterior, en la medida en que:

    (i) El art’culo 287-3 superior indica que Ç. entidades territoriales gozan de autonom’a para la gesti—n de sus intereses dentro del l’mite de la Constituci—n y la ley. En tal virtud tendr‡n los siguientes derechos [É] establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funcionesÈ.

    (ii) Segœn la jurisprudencia constitucional, las entidades territoriales ejercen la autonom’a fiscal al determinar si adoptan los tributos autorizados por el legislador y, por ello, en atenci—n a sus decisiones internas, pueden generar diferentes situaciones tributarias para los habitantes de cada una de sus jurisdicciones, sin que las consecuencias dis’miles puedan considerarse como una afectaci—n de los principios de equidad e igualdad tributaria.

    (iii) En el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, el Congreso autoriz— a los departamentos y a los municipios para Ç. tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadanaÈ. Posteriormente, en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, el mismo legislador precis— el hecho generador del tributo.

    (iv) En virtud del art’culo 287 de la Constituci—n y 8¡ de la Ley 1421 de 2010, algunas corporaciones pœblicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador en funci—n de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la diferenciaci—n reprochada por el actor, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional, dado que responde a las consecuencias l—gicas de la autonom’a fiscal reconocidas en el ordenamiento jur’dico. Entonces, la desigualdad de trato no se presenta por la norma en s’, sino por el ejercicio de las potestades tributarias que ejercen cada una de las entidades territoriales.[49]

54. As’ las cosas, la Procuradur’a General de la Naci—n considera que el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 es constitucional.

55. En resumen, los intervinientes y la Procuradur’a General de la Naci—n solicitaron lo siguiente:

    Interviniente

    Solicitud en relaci—n con el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022

    Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero

    Solicita la inexequibilidad, por la presunta vulneraci—n del principio de igualdad.

    Federaci—n Colombiana de Municipios

    Solicita la exequibilidad condicionada, en tanto la seguridad ciudadana es un asunto que ata–e a todas las entidades territoriales. Por tanto, todas las entidades territoriales, a su juicio, deben tener la facultad de establecer los tributos en los tŽrminos que autoriza la norma.

    Asociaci—n Colombiana de Ciudades Capitales

    Considera que el art’culo es constitucional. Sin embargo, advierte que segœn lo dispuesto en el art’culo objeto de la demanda, el cobro ser‡ aplicable solamente por los entes territoriales que anteriormente estuvieran recaudando dicho tributo, por lo que las dem‡s entidades territoriales carecer’an de autorizaci—n legal para establecerlo.

    Federaci—n Nacional de Departamentos

    Solicita a esta corporaci—n extender el plazo previsto en la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de que el Congreso Çpueda proferir una ley en la que defina el hecho generador de la tasa/sobretasa pro seguridad y convivencia ciudadana autorizada mediante el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. Lo anterior, en consideraci—n a que la norma demandada [É] no permite el cobro por parte de los entes territoriales que a la fecha de su entrada en vigencia no han adoptado la tasa, as’ como tampoco a aquellos que, a pesar de haberla creado, definieron un hecho generador distinto a los indicados en la ley 2272È.

    Gobernadora del departamento del Atl‡ntico

    Solicita proferir una sentencia integradora, que permita que todos los entes territoriales puedan adoptar el tributo contenido en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022.

    Universidad Libre

    Solicita la inexequibilidad de la norma, pues, a su juicio, vulnera los principios de igualdad, legalidad y certeza tributaria.

    Jaime Luis Berdugo PŽrez

    Solicita la exequibilidad de la norma.

    Procuradur’a General de la Naci—n

    Solicita la exequibilidad de la norma, pues: (i) el legislador estableci— los hechos generadores del tributo demandado, (ii) la Ley 2272 de 2022 empez— a regir a partir de su promulgaci—n y (iii) en virtud del art’culo 287 de la Constituci—n y 8¡ de la Ley 1421 de 2010, algunas corporaciones pœblicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador, en funci—n de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la diferenciaci—n reprochada por el actor, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional, dado que responde a las consecuencias l—gicas de la autonom’a fiscal reconocidas en el ordenamiento jur’dico.

Competencia

56. En virtud de lo dispuesto en el numeral 4¼ del art’culo 241 de la Constituci—n Pol’tica, esta corporaci—n es competente para conocer de la demanda formulada contra el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022.

    Problema jur’dico y metodolog’a de la decisi—n

57. El demandante considera que el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 contrar’a los art’culos 13, 95-9, 116, 150-12, 241-4, 243-2, 338 y 363 de la Constituci—n Pol’tica. Lo expuesto, ya que la disposici—n acusada (i) no fija el hecho generador del tributo, sino que valida una norma que hab’a sido declarada inconstitucional en la Sentencia C-101 de 2022; (ii) vulnera el principio de legalidad tributaria, pues no define los elementos esenciales del tributo y delega dicha definici—n a las entidades territoriales y, adem‡s, desconoce el principio de irretroactividad tributaria, en tanto permite que ingresos fiscales cuya base legal fue declarada inconstitucional, puedan seguir siendo recaudados sin que el legislador haya cumplido su deber de definir el hecho generador de la tarifa; (iii) impone un trato discriminatorio e inequitativo entre las personas que ven’an pagando y las que a partir de ahora no pagar‡n el tributo a la convivencia y seguridad ciudadana y entre los municipios y departamentos que pueden y los que no pueden cobrar el tributo; y (iv) define un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas.

58. De este modo, le corresponde a la Corte solucionar los siguientes problemas jur’dicos:

    - ÀEl legislador incumple los art’culos 241-4 y 243-2 de la Constituci—n, al proferir el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, sin establecer, presuntamente, el hecho generador que ech— de menos la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022?

    - ÀEl art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera los principios de legalidad e irretroactividad tributaria (arts. 150-12 y 338 CP), por cuanto el legislador asumi— como hechos generadores del tributo los definidos por las entidades territoriales antes de la entrada en vigor de la ley demandada?

    - ÀEl art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera los art’culos 13, 95-9 y 363 de la Constituci—n Ð. concreto, los principios de igualdad y equidad tributariaÐ, al excluir de los sujetos activos a los departamentos y municipios que no adoptaron el tributo contenido en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010 y, de los sujetos pasivos, a quienes no contribuyan, debido a la exclusi—n de aquellos entes territoriales?

    - ÀEl art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera el art’culo 338 de la Constituci—n Pol’tica al acoger un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas?

59. Para contestar los problemas jur’dicos propuestos, la Sala (i) indicar‡ el alcance de la norma demandada; (ii) rese–ar‡ las caracter’sticas de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, como fuente de financiaci—n de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana; (iii) se referir‡ a la seguridad y convivencia ciudadana; (iv) explicar‡ en quŽ consiste la naturaleza jur’dica del tributo y sus elementos estructurales; (v) reiterar‡ la jurisprudencia relacionada con los principios de legalidad, irretroactividad y equidad del sistema tributario; (vi) recordar‡ la metodolog’a que ha adoptado la jurisprudencia constitucional para analizar un cargo por la presunta vulneraci—n de los principios de igualdad y equidad tributaria; (vii) expondr‡ el margen de configuraci—n del legislador en materia tributaria; (viii) describir‡ en quŽ consiste la competencia concurrente entre el Congreso de la Repœblica y las asambleas y concejos para crear y establecer tributos y, finalmente, (ix) analizar‡ y resolver‡ los cargos presentados contra el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022.

    El alcance de la norma objeto de control

60. El art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, se refiere a la autorizaci—n de un tributo para financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, que hab’a sido objeto de regulaci—n por el inciso 2¼ del art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010 el cual dispon’a: Ç[l]os departamentos y municipios podr‡n imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadanaÈ.

61. Cabe se–alar que, adem‡s, el citado art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010 estableci— que los fondos-cuenta territoriales se pueden financiar con: (i) recursos propios, (ii) donaciones de particulares y, en lo que interesa a esta decisi—n, (iii) a travŽs de tasas o sobretasas.

62. Con fundamento en ello, como lo se–ala el demandante y algunos intervinientes, cuatro (4) departamentos[50]-[51], 94 municipios y dos (2) ciudades capitales[52], a travŽs de sus ordenanzas y acuerdos, establecieron la tasa o sobretasa. Al cierre de la vigencia 2022, las entidades territoriales reportaron los siguientes ingresos por concepto de "tasas fondos de seguridad" y por "sobretasa fondo de seguridad":

    Entidad Territorial

    Monto Recaudado

    Cuatro (4) departamentos

    $ 165.082.000.000.oo

    94 municipios

    $ 35.110.000.000.oo

    Tunja

    $ 1.255.880.937.oo

    L.

    $ 20.180.000.oo

    Informaci—n suministrada por ASOCAPITALES

63. Los anteriores recursos fueron destinados, por los entes territoriales, a Ç. planes y programas de orden pœblico, seguridad y convivencia ciudadana, al igual que los gastos del sistema carcelario y penitenciario, los cuales actualmente tienen compromisos adquiridos mediante contratos, convenios y proyectos, vigencias futuras respaldadas con esta fuente de financiaci—n, e incluso operaciones de crŽdito cuya fuente de pago es la tasa o sobretasa de seguridadÈ.[53]

64. Sin embargo, en lo que se refiere a la regulaci—n del tributo, la Corte, a travŽs de la Sentencia C-101 de 2022, declar— la inexequibilidad del inciso 2¼ y del inciso 3¼ del par‡grafo del art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010, por considerar que dicha norma no hab’a fijado el hecho generador, en contrav’a de los principios de legalidad y certeza tributaria. As’ mismo, considerando la importancia del tributo de cara al logro de fines constitucionales, en especial incorporados en el art’culo 2¼ de la Carta, le otorg— un plazo razonable al legislador para que modificara la norma y fijara este elemento del tributo.[54] Al respecto se–al—:

    [L]a Corte advierte la necesidad de modular el efecto de esta decisi—n con una sentencia diferida y no integradora. En efecto, la delimitaci—n de las obligaciones tributarias con que cuenta el Estado para sufragar la prestaci—n de los servicios a su cargo, es un asunto sometido al principio de legalidad y constituye una de las materias de mayor libertad de configuraci—n normativa del Legislador, de ah’ que sea el Congreso, y no la Corte Constitucional, la competente para definir los elementos estructurales de los tributos. En cambio, la Corte Constitucional si puede diferir los efectos de esta decisi—n para armonizar los intereses constitucionales en tensi—n y para preservar el principio de supremac’a constitucional. Por eso, mantendr‡ la vigencia de la norma y permitir‡ que se sigan recaudando los tributos con los que actualmente los territorios cuentan en sus presupuestos, hasta tanto el Legislador cumpla con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia. Esta opci—n resulta menos lesiva a los principios y fines constitucionales que declarar la inexequibilidad inmediata de las disposiciones acusadas y suspender abruptamente importantes recursos con los que cuentan los departamentos, distritos y municipios del pa’s

65. Se dispuso entonces que la vigencia del inciso 2¼ del art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010 se mantendr’a por dos legislaturas o hasta que el legislador fijara el hecho generador, lo cual se realiz— con la expedici—n del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 que, expresamente, se–al— que con su adopci—n se daba cumplimiento a la Sentencia C-101 de 2022.

66. Respecto al tr‡mite legislativo previo a la que lleg— a ser la citada ley, se resalta que este correspondi— al Proyecto de Ley 181 de 2022 Senado y 160 de 2022 C‡mara, el cual inicialmente conten’a un art’culo 12 referente al Fondo de Inversi—n para la Paz.[55]

67. En el informe de ponencia para el primer debate conjunto de las comisiones primeras del Senado y de la C‡mara de Representantes se elimin— el art’culo sobre el Fondo de Inversi—n para la Paz. En el transcurso del primer debate conjunto se presentaron dos proposiciones de art’culo nuevo para modificar el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. Ten’an una redacci—n similar y, aunque la primera fue dejada como constancia, la segunda fue aprobada y se le asign— el nœmero 12 en el texto del articulado aprobado en primer debate[56]. As’, desde el primer debate se incluy— un art’culo que modificaba el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. En el texto propuesto para segundo debate ese art’culo establec’a lo siguiente[57]:

    Art’culo 12. Modif’quese el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, el cual quedar‡ as’:

    ARTêCULO 8¼. Aportes a los fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podr‡n aportar recursos propios, imponer contribuciones fiscales o recibir donaciones de particulares, destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando as’ se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.

    Los departamentos podr‡n, a travŽs de las Asambleas Departamentales, adoptar el impuesto departamental de seguridad y convivencia ciudadana. El hecho generador es el beneficio por la mejora en las condiciones de seguridad y convivencia del territorio y se cobrar‡ como conexo al servicio pœblico domiciliario que defina la correspondiente Asamblea Departamental, as’ como los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas que ser‡n establecidas por estas corporaciones pœblicas territoriales. Los recursos recaudados por este tributo ser‡n invertidos a travŽs de los fondo-cuenta territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

    Los municipios y distritos podr‡n establecer una sobretasa al impuesto predial. El hecho generador lo constituye el beneficio por la mejora en las condiciones de seguridad y convivencia del territorio y se cobrar‡ en la facturaci—n del impuesto predial unificado. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas ser‡n establecidos por los concejos municipales. Los recursos recaudados por este tributo ser‡n invertidos a travŽs de los fondoÐ cuenta territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

    PARçGRAFO. Los comitŽs territoriales de orden pœblico aprobar‡n y efectuar‡n el seguimiento a la destinaci—n de los recursos que se perciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas espec’ficos de seguridad y convivencia ciudadana, as’ como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.

    Los alcaldes y gobernadores deber‡n presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecuci—n presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad[58]

68. Posteriormente, este art’culo fue sometido a debate en las plenarias del Senado y la C‡mara de Representantes. En el que se desarroll— en la C‡mara de Representantes, varios congresistas expresaron su inconformidad y afirmaron que no deseaban gravar m‡s a los contribuyentes.[59] Otros manifestaron preocupaci—n, pues se afectar’an las finanzas de algunas entidades territoriales si se eliminaba el tributo consagrado en el art’culo 12 debatido[60], debido a que ya hab’an empezado a cobrar el tributo en vigencia del art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. Algunos representantes se–alaron que pod’a haber problemas de discriminaci—n o trato desigual si no se autorizaba el tributo para todas las entidades territoriales.[61] Adem‡s, indicaron que las entidades territoriales que lo hab’an adoptado se hab’an visto beneficiadas con programas de vigilancia electr—nica, fortalecimiento de dotaci—n de equipos, implementos destinados a las autoridades de polic’a, combustible para operar los servicios de seguridad, entre otros.[62] Finalmente, el ministro del interior se–al— que los recursos recaudados eran necesarios para mejorar las condiciones sociales de la poblaci—n.

69. Como resultado, en dicho debate se presentaron 5 proposiciones de eliminaci—n del art’culo 12, que fueron todas rechazadas. Con todo, aprobaron sustituirlo por el art’culo que se tornar’a en el art’culo 12 actual demandado. Lo anterior, con el fin de no afectar a ciertas entidades territoriales que ya contaban con aquellos recursos para desarrollar sus planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana.

70. En esa medida, las entidades que no adoptaron el tributo autorizado en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2022, ya no podr‡n implementarlo, a partir del trato diferenciado que dispens— el legislador al actualizar la norma. Por un lado, el accionante afirma que la norma acusada impone un rŽgimen que desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria, en tanto aquellos contribuyentes que eran responsables de pagar tributos creados al amparo de la legislaci—n anterior, seguir‡n estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos a este pago mantienen esa situaci—n, sin que exista una raz—n suficiente para justificar la desigualdad de manejo. Por otro lado, el ciudadano tambiŽn afirma que la diferenciaci—n hecha por el legislador crea un trato discriminatorio entre entidades territoriales, pues a las que ven’an cobrando el tributo se les habilita mantener su condici—n de sujetos activos, en tanto las que no lo hab’an establecido, carecen de autorizaci—n para adoptarlo.

    Los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana como fuente de financiaci—n de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana[63]

71. Los fondos-cuentas de seguridad y convivencia ciudadana tienen su sustento en el art’culo 12 de la Ley 62 de 1993, que le impuso a los gobernadores y alcaldes la obligaci—n de dise–ar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad. Se trata, en esencia, de instrumentos a travŽs de los cuales se implementa la pol’tica nacional de seguridad y convivencia ciudadana en los municipios y departamentos del pa’s.[64]

72. Los referidos planes contienen l’neas de acci—n, programas y proyectos que tienen como finalidad solucionar las problem‡ticas de violencia, delincuencia, crimen e inseguridad que afectan la ciudadan’a. Adem‡s, orientan las inversiones en materia de seguridad y convivencia ciudadana.[65] En concreto, tienen como objetivos espec’ficos: (i) reducir la probabilidad de inicio o continuidad de carreras delictivas y dificultar la comisi—n del delito; (ii) mejorar la presencia, respuesta, capacidad de disuasi—n y de investigaci—n criminal de la Polic’a; (iii) incrementar la judicializaci—n de responsables y su resocializaci—n, fortalecer la orientaci—n y atenci—n a v’ctimas del delito; (iv) lograr comportamientos sociales colectivos de apego a la ley y a las normas b‡sicas de convivencia, respeto a la diversidad, soluci—n pac’fica de conflictos y prevalencia del bien comœn; (v) concientizar a la ciudadan’a de su responsabilidad en la lucha contra el delito y promover un rol m‡s activo; (vi) mejorar el sistema nacional de informaci—n sobre el delito para fortalecer los procesos de toma de decisi—n y de construcci—n de pol’ticas pœblicas y (vii) adecuar el rŽgimen penal y actualizar normas de polic’a para facilitar la labor de las autoridades.[66]

73. Igualmente, estos planes se estructuran alrededor de cinco ejes estratŽgicos y dos transversales que responden a los objetivos espec’ficos mencionados. Las acciones llevadas a cabo en cada uno de estos ejes buscan producir un efecto espec’fico (romper el ciclo delictivo, habilitar el entorno social y fortalecer la institucionalidad) que contribuya al mejoramiento de la situaci—n de seguridad y convivencia. En otras palabras, estos planes est‡n dirigidos a combatir la comisi—n de conductas delictivas dentro de los territorios y a que la poblaci—n comparta espacios en paz y con respeto a la diversidad.

74. As’ mismo, el art’culo 119 de la Ley 418 de 1997[67] estableci— que, en todo municipio y departamento, deben funcionar los Fondos de Seguridad y Convivencia Ciudadana con car‡cter de fondos-cuenta. Sus recursos se distribuyen segœn las necesidades regionales de seguridad y convivencia, de conformidad con los planes integrales de seguridad, en materia de dotaci—n, pie de fuerza, actividades de prevenci—n, protecci—n y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local. Las actividades de seguridad y orden pœblico que se financien con estos fondos son cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pœblica y por los organismos de seguridad del Estado, en tanto las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y orden pœblico son cumplidas por los gobernadores o alcaldes.

75. De igual forma, el art’culo 6¡ de la Ley 1106 de 2006 dispuso que los recursos de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia provienen de tres fuentes:

    (i) Contribuci—n especial a contratos de obra pœblica. Los subcontratistas que los ejecuten ser‡n sujetos pasivos de esa contribuci—n. Los socios, copart’cipes y asociados de los consorcios y uniones temporales responder‡n solidariamente por el pago de la contribuci—n, a prorrata de sus aportes o de su participaci—n.

    (ii) Contribuci—n especial sobre el recaudo de las concesiones para la construcci—n, mantenimiento y operaciones de v’as de comunicaci—n, terrestre o fluvial, puertos aŽreos, mar’timos o fluviales.

    (iii) Convenios de cooperaci—n con organismos multilaterales, que tengan por objeto la construcci—n de obras o su mantenimiento.

76. Adem‡s, el art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010 previ— tres fuentes de recursos adicionales para financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia: aportes voluntarios por parte de gremios y personas jur’dicas, aportes voluntarios de los municipios y departamentos y los recursos provenientes de tasas o sobretasas.

77. En s’ntesis, los fondos-cuenta de seguridad y convivencia son un esquema de financiaci—n de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana a cargo de las entidades territoriales, conforme las funciones constitucionales y legales que se asignan a las autoridades de estas, tal como lo detallaron varios de los intervinientes. Se trata de un agregado de recursos con destinaci—n espec’fica, a partir de distintas fuentes, una de ellas el tributo que es ahora objeto de an‡lisis.

78. Es importante resaltar, adem‡s, tal como se ha expuesto, que la finalidad de los fondos-cuentas de seguridad y convivencia, m‡s que asegurar las finanzas de los municipios y departamentos, es permitirles contar con recursos para hacer efectivo los fines de asegurar la convivencia pac’fica y la vigencia de un orden justo, conforme con lo establecido en el art’culo 2¼ de la Constituci—n Pol’tica, deben garantizar. Por lo anterior se proceder‡ a explicar el contenido y alcance de este derecho en los tŽrminos establecidos por la jurisprudencia de esta Corte.

    La seguridad y convivencia ciudadana

79. Aunque el concepto de seguridad ciudadana no aparece consagrado expresamente en la Constituci—n Pol’tica, se refiere, por una parte, a la presencia de fuerza pœblica en el territorio nacional (art. 217-2 CP), para asegurarle a sus habitantes derechos fundamentales como la vida, la honra, la integridad, los bienes y dem‡s libertades (art. 2-2 CP) y, por otra, al fortalecimiento de las condiciones de seguridad en los territorios a travŽs de las distintas pol’ticas y a la consolidaci—n de la democracia (art. 40 CP) y la protecci—n de derechos humanos para contribuir y garantizar la convivencia pac’fica (art. 22 CP) de los asociados.[68]

80. Conforme con lo anterior, la seguridad ciudadana est‡ dirigida a la necesidad de llevar no s—lo fuerza pœblica a los territorios, sino de acercar el Estado a la comunidad a travŽs de las distintas instituciones pœblicas para fortalecer la democracia[69] y asegurar la efectivizaci—n de los fines del Estado. En este contexto, el telos de la existencia de todas las autoridades de la Repœblica, entre ellas las de los departamentos y municipios, es, precisamente, asegurar estos derechos, tal como lo consagra el inciso 2¼ del art’culo 2¼ de la Constituci—n Pol’tica.

81. La jurisprudencia constitucional ha abordado este concepto como un componente del orden pœblico que propende por la conservaci—n de las condiciones de seguridad ciudadana, tranquilidad y sanidad medioambiental, necesarias para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, en el marco de la dignidad humana.[70] La Corte ha explicado que la noci—n de seguridad ciudadana debe, sin embargo, ser precisada en la actualidad, a la luz de la denominada seguridad humana. ÇEste concepto subraya la importancia de garantizar, de modo articulado, la paz, la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos, de un modo eficazmente orientado a la prevenci—nÈ.[71] De ese modo:

    La seguridad humana promueve la adopci—n de medidas centradas en las personas, multisectoriales, apropiadas a cada contexto y orientadas a la prevenci—n. Su finalidad general es reducir la posibilidad de que se produzcan conflictos, ayudar a superar los obst‡culos que entorpecen el desarrollo y promueven los derechos humanos de todas y todos.[72] As’ mismo, debe tenerse en cuenta que la Ley 1801 de 2016 introdujo una nueva concepci—n sobre la actividad de polic’a, de tal manera que aquello que le confiere sentido y, al propio tiempo, demarca sus l’mites, ya no es tanto el concepto tradicional de orden pœblico, sino una noci—n m‡s anclada en los derechos, de convivencia ciudadana[73]

82. En la Sentencia C-134 de 2021, se concluy— que lo anterior implica una manera distinta de comprender la relaci—n entre los ciudadanos, de tal forma que se busquen mecanismos alternativos dirigidos a mantener y restablecer el tejido social. Esto supone a su vez que se identifiquen maneras de tratar los desacuerdos y conflictos sociales y, as’, prevenir su escalamiento a escenarios judiciales o de violencia, que comprometan la seguridad humana.[74]

83. Como lo ha se–alado la Corte[75], la consagraci—n del deber constitucional de protecci—n, conservaci—n y mejoramiento del espacio pœblico es reflejo de la importancia que le dio el Constituyente a la preservaci—n de los entornos urbanos y abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados. Esto contribuye tanto al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, como al fortalecimiento de un entorno que permita la interacci—n pac’fica entre las personas, en condiciones de seguridad. Ello se traduce en un abordaje alternativo para prevenir los conflictos sociales que pueden afectar la convivencia pac’fica, pues los ciudadanos pueden desenvolverse en un entorno que favorece el adecuado ejercicio de sus derechos.

    La equivalencia entre la protecci—n del espacio pœblico y la garant’a de contar con un entorno para la interacci—n, explica el car‡cter interdependiente de ese derecho colectivo con otros distintos derechos constitucionales, entre ellos la libertad de reuni—n y asociaci—n, la recreaci—n, el aprovechamiento del tiempo libre y el goce de un ambiente sano. As’, se ha considerado que la integridad del espacio pœblico concurre en la construcci—n de relaciones sociales a partir de las cuales cada individuo se reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacci—n de sus intereses y necesidades[76]

84. Para el aseguramiento de la convivencia ciudadana, algunos entes territoriales han destinado recursos de sus fondos-cuentas Çpara la construcci—n, adecuaci—n y/o mantenimiento de espacios seguros para la gente tales como: parques, plazas, malecones, escenarios deportivos, culturales y otras tipolog’as de espacio pœblicoÈ[77], tambiŽn han sido utilizados estos recursos para sufragar las medidas tendientes a superar el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, dotar a las autoridades de polic’a, desarrollar el montaje y operaci—n de redes de inteligencia, contar con los recursos suficientes para entregar recompensas a personas que colaboren con la justicia, entre otras destinaciones.

    Naturaleza jur’dica del tributo y sus elementos estructurales

85. En la Constituci—n no existe una definici—n precisa de tributo. Ante la amplitud de la Carta al referirse a este concepto, la Corte lo ha decantado. En concreto, ha determinado que tiene Ç. alcance genŽrico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Naci—n -tributarios y no tributarios-. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la normaÈ.[78] Por consiguiente, para la Corte, el concepto de tributo contenido en la Constituci—n Pol’tica hace referencia al gŽnero mientras, de manera general, los impuestos, tasas y contribuciones son las clases de aquel concepto, las cuales presentan las siguientes caracter’sticas esenciales:

    Tributo

    Caracter’sticas esenciales

    Impuesto

    - Se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado.

    - No guardan relaci—n con algœn beneficio que perciba el contribuyente.

    - El Estado dispone del tributo de conformidad con criterios y prioridades distintos a los del contribuyente.

    - Tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente. Sin embargo, no tiene relaci—n con la regulaci—n de la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios.

    - Los dineros recaudados se destinan a las arcas generales del Estado.[79] Sin embargo, el art’culo 359 de la Constituci—n enumera las siguientes excepciones: (i) las participaciones previstas en la Constituci—n en favor de los departamentos, distritos y municipios, (ii) las destinadas para inversi—n social y (iii) las que, con base en leyes anteriores, la Naci—n asigna a entidades de previsi—n social y a las antiguas intendencias y comisar’as.

    Tasa o sobretasa

    - Se hace exigible cuando el contribuyente decide utilizar un servicio.

    - El pago se destina a la recuperaci—n total o parcial de los costos que genera la prestaci—n del servicio pœblico.

    - Los valores que se establecen como obligaci—n tributaria excluyen la utilidad que se deriva del uso del bien o servicio.

    - Por lo general, el pago es proporcional. Con todo, en ciertos casos se admiten criterios distributivos, como en el caso de las tarifas diferenciales.[80]

    - En el caso de la sobretasa, por definici—n, es aquella que recae sobre alguno de los tributos previamente establecidos.[81]

    Contribuci—n especial

    - Tiene su origen en la producci—n de beneficios particulares en bienes o actividades econ—micas del contribuyente, ocasionada por la ejecuci—n del gasto pœblico.

    - Manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades econ—micas del contribuyente.

    - Se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como, por ejemplo, seguridad.[82]

86. Sin embargo, no todos los tributos se enmarcan en las clasificaciones anteriormente descritas. La Corte tambiŽn ha encontrado contribuciones sui generis que no corresponden con exactitud a las tipolog’as anteriormente enunciadas. Por ejemplo, al describir la cuota de compensaci—n militar, esta corporaci—n advirti—:

    [J]unto al sentido genŽrico y al m‡s estricto referente a la parafiscalidad, existe un tercer significado del tŽrmino contribuci—n que designa algunas modalidades sui generis de tributos dif’cilmente clasificables en las categor’as tradicionales y que involucran la idea de un beneficio obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago

    Precisamente, a esta œltima clase es posible adscribir la cuota de compensaci—n militar que, de una parte, es obligatoria, pues el Estado la puede exigir al sujeto colocado en una espec’fica situaci—n normativamente se–alada y, de otro lado, compensa la obtenci—n de un beneficio, ya que la no prestaci—n del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores productivas o a continuar con el siguiente estadio de su proceso educativo

87. En consecuencia, pueden existir otras tipolog’as, las cuales ser‡n v‡lidas siempre y cuando respeten el principio de legalidad tributaria. Por ello, todo tributo, con independencia de su denominaci—n, debe contener los siguientes elementos estructurales:

    (i) Sujeto activo: que puede ser: (a) la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un tributo, (b) el acreedor concreto de la suma pecuniaria en que se concreta el tributo o (c) el beneficiario que puede disponer de los recursos.[83]

    (ii) Sujeto pasivo: la Corte ha distinguido los sujetos pasivos de iure y los de facto. Los primeros son a quienes formalmente les corresponde pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes deben soportar las consecuencias econ—micas del tributo. En los tributos directos, como el impuesto a la renta, estos coinciden. En los impuestos indirectos, en cambio, el sujeto pasivo de iure no soporta econ—micamente la contribuci—n, pues traslada su costo al consumidor final.[84]

    (iii) Hecho generador: corresponde al suceso que origina la obligaci—n tributaria y que indica la capacidad contributiva.[85]

    (iv) Tarifa: es el porcentaje que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente.[86]

    (v) Base gravable: es la medici—n o magnitud del hecho gravado a la cual se le aplica la correspondiente tarifa para, de esta manera, liquidar el monto de la obligaci—n tributaria. En otros tŽrminos, es Çla cuantificaci—n del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifaÈ o los ingresos que un contribuyente obtiene por el desarrollo de una actividad econ—mica.[87]

88. Adem‡s, en caso de tratarse de una tasa o contribuci—n, deber‡ tenerse en cuenta el inciso segundo del art’culo 338 de la Constituci—n, que establece Ç[l]a ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci—n de los costos de los servicios que les presten o participaci—n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el mŽtodo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdosÈ

89. En s’ntesis, con independencia de si se trata de un impuesto, tasa, contribuci—n o se clasifique en otra denominaci—n, todo tributo debe precisar sus elementos esenciales, a partir de la definici—n que haga el legislador en el caso de aquellos de orden nacional o en concurrencia de las asambleas y los concejos, en el caso de los subnacionales, como se explicar‡ adelante.

    Los principios de legalidad, irretroactividad, igualdad y equidad del sistema tributario. R.—n de jurisprudencia

90. El art’culo 150-12 de la Constituci—n Pol’tica establece como funci—n del Congreso la imposici—n de Çcontribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la leyÈ. A su vez, el art’culo 338 superior exige que Ç[l]a ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestosÈ.

91. En consecuencia, el principio de legalidad tributaria se funda en el aforismo nullum tributum sine lege, que exige un acto del legislador para la creaci—n de grav‡menes, el cual se deriva a su vez de la m‡xima segœn la cual no hay tributo sin representaci—n, en virtud del car‡cter democr‡tico del sistema constitucional colombiano.

92. Ahora bien, el art’culo 338 ya mencionado precisa las reglas que gobiernan el principio de reserva de ley en lo tributario as’: (i) salvo en los casos en que concurran estados de excepci—n[88], solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Con todo, debe tenerse en cuenta tambiŽn que, conforme a los art’culos 300-4 y 313-4 de la Constituci—n Pol’tica, las entidades territoriales ejercen su potestad tributaria dentro del marco fijado por la Constituci—n y la ley[89]; (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deber‡n fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables y las tarifas de los impuestos; (iii) en el caso de las tasas y contribuciones, las corporaciones pœblicas mencionadas pueden permitir a las autoridades gubernamentales fijar la tarifa de las mismas, siempre que las primeras hayan definido el mŽtodo y el sistema para su c‡lculo; y (iv) las normas que determinen contribuciones fiscales sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience despuŽs de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.[90]

93. Con base en las anteriores normas, la jurisprudencia constitucional ha definido el contenido y el alcance del principio de legalidad tributaria, que tiene como objetivos materializar la seguridad jur’dica y la representaci—n popular, evitar los abusos impositivos del legislador y propender por un dise–o coherente en la pol’tica fiscal del Estado. Esto, pues exige establecer los elementos esenciales del tributo de manera previa y bajo una discusi—n democr‡tica. De esta manera, todo tributo requiere de una ley previa que defina los elementos m’nimos de la obligaci—n tributaria. As’, la Corte ha se–alado que el principio de legalidad del tributo, m‡s espec’ficamente de reserva de ley tributaria, tiene las siguientes caracter’sticas:

    (i) Es expresi—n del principio de representaci—n popular y del principio democr‡tico, en tanto exige una deliberaci—n democr‡tica suficiente y plural, en la que estŽn representadas las diferentes instancias interesadas en la definici—n de las obligaciones fiscales.

    (ii) M. el principio de predeterminaci—n del tributo, segœn el cual las corporaciones pœblicas de elecci—n popular, en el marco de sus competencias, tienen la obligaci—n de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligaci—n fiscal. Lo expuesto, sin perjuicio de la habilitaci—n constitucional para que las autoridades fijen tarifas de las tasas y contribuciones especiales, as’ como los supuestos en los que resulta v‡lido que el Gobierno determine algunos aspectos espec’ficos del tributo correspondiente, lo cual se estudiar‡ m‡s adelante con mayor profundidad.

    (iii) Brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales, con lo cual Ç. otorga una debida protecci—n a la garant’a fundamental del debido procesoÈ.[91] Lo anterior, en la medida en que la definici—n de las obligaciones fiscales permite a los ciudadanos conocer el contenido de sus deberes econ—micos con el Estado y que se apliquen reglas precisas sobre la materia.

    (iv) Responde a la necesidad de promover una pol’tica fiscal coherente e inspirada en el principio de unidad econ—mica[92], especialmente cuando existen competencias concurrentes en las que confluyen la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales.[93]

    (v) El principio de reserva de ley se predica de todos los tipos de tributos, bien sean impuestos, tasas, contribuciones especiales o tributos sui generis. No obstante, de la naturaleza del tributo depende el rigor con el que la ley debe se–alar sus componentes. As’, frente a tributos de car‡cter nacional, el Congreso est‡ obligado a definir todos los elementos en forma Çclara e inequ’vocaÈ, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base impositiva y la tarifa.[94]

    (vi) Por el contrario, trat‡ndose de grav‡menes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creaci—n, esta debe se–alar los aspectos b‡sicos, existiendo una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales segœn el caso.[95] Particularmente, el Congreso debe definir los Çelementos b‡sicosÈ, delineando as’ el tributo, de manera genŽrica y sin pretensi—n de exhaustividad sobre sus elementos estructurales.[96] De este modo, se reafirma la necesaria representaci—n popular en la imposici—n de los tributos, la fijaci—n clara de sus elementos y la posibilidad de que las entidades territoriales, en ejercicio de su autonom’a, regulen aspectos tributarios, dentro del marco establecido por la ley.[97]

    (vii) La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar el sistema y mŽtodo para definir las tarifas de un tributo, en los casos en que se delega la determinaci—n de la tarifa a autoridades administrativas.[98]

94. Por su parte, el principio de irretroactividad tributaria se encuentra establecido en el art’culo 363 de la Constituci—n, que de manera perentoria establece que Ç[l]as leyes tributarias no se aplicar‡n con retroactividadÈ. As’ mismo, segœn el art’culo 338 superior, las contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per’odo determinado no pueden aplicarse Ç. a partir del per’odo que comience despuŽs de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdoÈ. As’ las cosas, se proscribe de forma categ—rica cualquier efecto hacia el pasado de normas tributarias que afecten de manera negativa al contribuyente.

95. Este principio se respalda en el concepto de seguridad jur’dica, de manera que la medida impositiva sea promulgada y tenga efectos de forma previa a los hechos que regula.[99] De esta forma, su alcance podr‡ ser conocido por los contribuyentes y los realizadores de los hechos generadores del tributo. Con todo, la Corte ha entendido que en aquellos eventos en los cuales se dispongan modificaciones que resultan benŽficas para los contribuyentes, tal norma s’ puede aplicarse en el mismo periodo, por razones de justicia y equidad, siempre que estŽ atada a situaciones jur’dicas consolidadas.[100]

96. En cuanto al principio de igualdad, el art’culo 13 de la Constituci—n establece que Ç. personas nacen libres e iguales ante la ley, recibir‡n la misma protecci—n y trato de las autoridades y gozar‡n de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminaci—n por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religi—n, opini—n pol’tica o filos—ficaÈ. As’, en tŽrminos generales, este postulado constitucional ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situaci—n f‡ctica y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho.

97. Con todo, en un Estado Social de Derecho, esta garant’a adquiere ciertos mandatos que la Corte ha diferenciado de la siguiente manera: Ç(i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el car‡cter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la Repœblica y su aplicaci—n uniforme a todas las personas; (ii) la prohibici—n de discriminaci—n, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinci—n basada en motivos definidos como prohibidos por la Constituci—n Pol’tica, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibici—n de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopci—n de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias f‡cticas desigualesÈ.[101]

98. En ese orden de ideas, el derecho a la igualdad es de car‡cter relacional, pues se analiza frente a dos situaciones o personas que pueden ser comparadas a partir de un criterio determinado y jur’dicamente relevante. Por otro lado, no constituye un mecanismo ÒaritmŽticoÓ de cargas y beneficios, en la medida en que no todos los sectores de la sociedad cuentan con los mismos privilegios o privaciones.

99. Con base en lo anterior, la Corte ha concluido que Çno todo trato diferente es reprochable desde el punto de vista constitucional, pues un trato diferente basado en razones constitucionalmente leg’timas es tambiŽn leg’timo, y un trato diferente que no se apoye en esas razones debe considerarse discriminatorio y, por lo tanto, prohibidoÈ.[102] As’ las cosas, ha consolidado una metodolog’a para evaluar si se ha vulnerado o no el principio de igualdad, a la cual nos referiremos posteriormente.

100. Una de las expresiones concretas del derecho a la igualdad[103] se da en el principio de equidad tributaria, contemplado en los art’culos 95-9 y 363 de la Constituci—n Pol’tica, que corresponde a un criterio con base en el cual se pondera la distribuci—n de los tributos y los beneficios tributarios entre los contribuyentes, de forma proporcional a su capacidad econ—mica. En otras palabras, este principio busca que no haya contribuciones o beneficios excesivos para los sujetos obligados.[104] Tal planteamiento, a su vez, ha sido recogido en el denominado principio de generalidad, Ç. enunciado implica que el universo de los sujetos pasivos del tributo debe comprender a todas las personas que tengan capacidad contributiva (criterio subjetivo) y desarrollen la actividad o conjunto de actividades gravadas (criterio objetivo)È.[105]

101. La equidad tributaria tiene dos variables: (i) la equidad horizontal, segœn la cual el sistema tributario debe tratar de forma idŽntica a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad econ—mica, de tal manera que queden situadas en el mismo nivel luego de pagar sus contribuciones y (ii) la equidad vertical, que ordena distribuir el gravamen tributario de forma que quienes tienen mayor capacidad econ—mica soporten una mayor cuota del impuesto.[106] En consecuencia, el principio en su componente horizontal es relacional y consulta la capacidad econ—mica de los contribuyentes individualmente considerados; por su parte, el componente vertical est‡ relacionado con el principio de progresividad tributaria[107] y se predica del sistema tributario en su conjunto.[108]

102. En suma, los ciudadanos tienen la obligaci—n de contribuir al financiamiento del Estado, con el fin de que este cuente con los recursos econ—micos necesarios para mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Para la realizaci—n de esta obligaci—n, el orden constitucional ha incorporado algunos principios que rigen el sistema tributario, entre los cuales se encuentran los de legalidad, irretroactividad, igualdad y equidad tributaria. El primer mandato exige un acto del legislador para la creaci—n de tributos, conforme al principio de nullum tributum sine lege. Por su parte, segœn el principio de irretroactividad tributaria, las leyes tributarias no se aplican a hechos pasados a su promulgaci—n, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los contribuyentes y los realizadores de los hechos generadores de la obligaci—n impositiva. Finalmente, el principio de equidad tributaria es una expresi—n concreta del principio de igualdad, que hace referencia a una distribuci—n proporcional de las cargas y los beneficios tributarios entre los contribuyentes, conforme a su capacidad econ—mica y que excluye tratos discriminatorios o diferenciados sin razonabilidad.

     Metodolog’a para examinar los principios de igualdad y de equidad tributaria

103. El juicio integrado de igualdad es la metodolog’a que la jurisprudencia constitucional ha dise–ado y aplicado para examinar la constitucionalidad de las medidas que, prima facie, afectan el contenido del art’culo 13 de la Constituci—n, como el principio de equidad tributaria en su dimensi—n horizontal.[109] En ese sentido, la Corte ha se–alado que el principio de equidad tributaria Ç. fundamento en el juicio de igualdad, con el prop—sito de determinar si una medida impositiva, la consagraci—n de una exenci—n o la determinaci—n de una herramienta de recaudo, cumplen o no con la obligaci—n de dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes o a destinatarios que est‡n en circunstancias idŽnticas o asimilablesÈ.[110]

104. Respecto de la metodolog’a del juicio integrado de igualdad, la Corte unific— su jurisprudencia mediante la Sentencia C-345 de 2019. Segœn este pronunciamiento, la aplicaci—n del juicio est‡ precedido de la identificaci—n de las personas, hechos, elementos o situaciones comparables y el presunto trato desigual. Luego, la Corte debe determinar si dicho tratamiento se encuentra constitucionalmente justificado. Para ello, realiza un juicio de intensidad leve, intermedio o estricto.

105. En el escrutinio dŽbil o suave, el examen se limita a evaluar si la medida que trae un trato diferente es potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no estŽ prohibida constitucionalmente. Segœn lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporaci—n, este escrutinio se utiliza en casos relacionados con (i) materias econ—micas y tributarias, (ii) pol’tica internacional, (iii) cuando est‡ de por medio una competencia espec’fica definida por la Constituci—n en cabeza de un —rgano constitucional, (iv) cuando se examina una norma preconstitucional derogada que aœn produce efectos y (v) cuando no se aprecia, en principio, una amenaza para el derecho en cuesti—n.[111]

106. Por su parte, el escrutinio intermedio exige que el fin sea constitucionalmente importante, que el medio para alcanzarlo sea efectivamente conducente y que la medida no sea evidentemente desproporcionada. Esta intensidad se aplica cuando puede verse afectado un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectaci—n de la libre competencia y en los casos en los que la medida est‡ basada en criterios sospechosos, pero con el fin de favorecer grupos hist—ricamente discriminados.[112]

107. Finalmente, el escrutinio estricto o fuerte examina si el fin perseguido por la norma es imperioso, si el medio escogido es efectivamente conducente y, en especial, necesario, y si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto.

108. Esta modalidad de escrutinio se aplica a hip—tesis en las que la Constituci—n Pol’tica se–ala mandatos espec’ficos de igualdad, lo que se traduce en una menor libertad de configuraci—n del legislador. En particular, la Corte lo ha utilizado para analizar medidas (i) que contienen una clasificaci—n sospechosa como las enumeradas en el art’culo 13 superior; (ii) que afectan a personas en condiciones de debilidad manifiesta o grupos discriminados o marginados; (iii) que, en principio, impactan gravemente un derecho fundamental; o (iv) crean un privilegio.[113]

109. Conforme con lo anteriormente descrito, por regla general, la Corte ha aplicado el juicio de intensidad leve en asuntos relacionados con materias econ—micas y tributarias. Esto, dado el amplio margen de configuraci—n del que goza el legislador en estos asuntos. Con todo, tambiŽn ha aclarado que, cuando la medida, por ejemplo, discrimina por razones de raza, opini—n pol’tica o est‡ basada en otros criterios sospechosos, es procedente analizarla bajo un juicio de intensidad intermedio o estricto.[114]

110. En suma, la Constituci—n no proh’be de manera categ—rica las diferencias de trato. Puede que algunas medidas creen asimetr’as y su constitucionalidad depender‡ de si cumplen con los requisitos que ha decantado esta Corporaci—n por medio del juicio integrado de igualdad, el cual puede tomar la forma de escrutinio de igualdad dŽbil, intermedio o estricto, de acuerdo con el nivel de libertad de configuraci—n que tenga el legislador. Esto œltimo depender‡ de la naturaleza y la materia de la norma objeto de control de constitucionalidad. En particular, las medidas econ—micas y tributarias son generalmente examinadas bajo un escrutinio dŽbil o suave, a menos que existan indicios de arbitrariedad que justifiquen la aplicaci—n de un juicio m‡s estricto.

     Amplio margen de configuraci—n del legislador en materia tributaria[115]

111. Como ya se ha expuesto, el art’culo 150 de la Constituci—n se–ala que le corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de estas Ç[e]stablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la leyÈ.[116] As’ mismo, el art’culo 338 superior indica que, en tiempos de paz, solo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr‡n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. De igual modo, las leyes, ordenanzas y acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. En consecuencia, el —rgano legislativo tiene la potestad para imponer contribuciones e impuestos, fijar los elementos configurativos de las obligaciones tributarias y crear los controles y sanciones en caso de incumplimiento.[117] Ello en concurrencia con las competencias que se reconocen constitucionalmente a las autoridades de las entidades territoriales, en ejercicio de su autonom’a.

112. En reiteradas oportunidades, esta corporaci—n se ha pronunciado sobre la amplia configuraci—n que le asiste al legislador en materia tributaria, como una expresi—n de la voluntad pol’tica de la colectividad. Por ejemplo, la Sentencia C-322 de 2022[118] record— que la atribuci—n de legislar en materia tributaria es suficientemente amplia para que el Congreso de la Repœblica fije los elementos b‡sicos de cada tributo, conforme a su propia evaluaci—n y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la econom’a y de la actividad estatal.[119] De este modo, mientras las normas no se opongan a los mandatos constitucionales, el legislador es aut—nomo para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, as’ como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.[120] La definici—n de los elementos estructurales de los impuestos nacionales est‡ a cargo del Congreso de la Repœblica. La ley mediante la cual se crea un impuesto de car‡cter nacional debe establecer todos los elementos de la obligaci—n tributaria de manera clara e inequ’voca.[121]

113. En contraste, se reitera, para los tributos territoriales, cuando la ley autoriza su creaci—n, existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales en relaci—n con la definici—n de los elementos del tributo respectivo.[122]

114. En conclusi—n, el legislador tiene un amplio margen de configuraci—n para imponer tributos, fijar los elementos configurativos de dichas obligaciones y establecer los controles y sanciones en caso de incumplimiento. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia concurrente de las asambleas departamentales y concejos municipales en la definici—n de los elementos del tributo. Con todo, algunos de los l’mites que tiene el legislador para imponer obligaciones impositivas se concretan en la aplicaci—n de los principios de legalidad, irretroactividad[123] e igualdad y equidad tributaria.

     La competencia concurrente entre el Congreso de la Repœblica y las asambleas y los concejos para crear tributos y definir sus elementos[124]

115. De conformidad con el art’culo 1¼ de la Constituci—n Pol’tica, Colombia es un Estado organizado en forma de R.œblica unitaria, descentralizada y con autonom’a de sus entidades territoriales. Lo anterior implica que las entidades descentralizadas territorialmente gozan de autonom’a para gestionar sus propios intereses.

116. Espec’ficamente, el art’culo 287 de la Carta establece que las entidades gozan de autonom’a para la gesti—n de sus intereses y, dentro de los l’mites de la Constituci—n y la ley, gozan de los derechos de gobernarse por autoridades propias, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, entre otros.

117. Asimismo, el, art’culo 338 de la Constituci—n Pol’tica establece que Çel Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podr‡n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestosÈ.

118. En el mismo sentido, el art’culo 300-4 superior establece que corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, Ç[d]ecretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentalesÈ. TambiŽn, el art’culo 313-4 dispone que corresponde a los concejos Ç[v]otar de conformidad con la Constituci—n y la ley los tributos y los gastos localesÈ.

119. Con todo, tal como se record— en la Sentencia C-101 de 2022, el legislador puede limitar, condicionar o restringir las prerrogativas que se derivan de la autonom’a territorial, cuando estŽ autorizado por otra disposici—n constitucional, siempre que tal limitaci—n no afecte el nœcleo esencial de la autonom’a a tal punto que, s—lo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gesti—n de sus propios intereses.[125] Adem‡s, la limitaci—n debe resultar necesaria, œtil y proporcionada al fin constitucional que se busca alcanzar.[126] En ese sentido, el art’culo 338 de la Constituci—n establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, pero el sistema y el mŽtodo para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

120. As’ pues, aunque Colombia est‡ instituida como Repœblica unitaria, es preciso buscar un equilibrio entre la unidad nacional y la autonom’a territorial, el cual se logra mediante un sistema de limitaciones rec’procas. De una parte, debe existir Çuniformidad legislativa en lo que tenga que ver con el interŽs general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralizaci—n pol’tica, que exige unidad en todos los ramos de la legislaci—n y en las decisiones de pol’tica que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as’ como una administraci—n de justicia comœnÈ.[127] De otra, la unidad nacional encuentra un l’mite en el nœcleo esencial de la autonom’a territorial, segœn el cual las entidades territoriales tienen el derecho de gobernarse a s’ mismas y, por ende, de planear, programar, dirigir, organizar, ejecutar, coordinar y controlar sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado.[128]

121. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en materia tributaria, el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. Sobre el ejercicio de esta competencia, ha fijado las siguientes reglas.

     (i) La autonom’a impositiva de los entes territoriales est‡ subordinada a la Constituci—n y a la ley.[129]

     (ii) A pesar de que la facultad de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales para imponer contribuciones no es originaria (est‡ subordinada a la Constituci—n y a la ley), las entidades territoriales gozan de autonom’a, tanto para decidir sobre el establecimiento o la supresi—n de impuestos de car‡cter local autorizados en forma genŽrica por la ley, como para administrar libremente todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos.[130]

     (iii) La definici—n de los elementos estructurales de los impuestos nacionales est‡ a cargo del Congreso de la Repœblica. La ley mediante la cual se crea un impuesto de car‡cter nacional debe establecer todos los elementos de la obligaci—n tributaria de manera clara e inequ’voca.[131] En contraste, para los impuestos territoriales, cuando la ley autoriza su creaci—n, existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales en relaci—n con la definici—n de los elementos del tributo respectivo.[132]

     (iv) El Congreso de la Repœblica, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales deben determinar los elementos estructurales del tributo, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, o estos deben ser determinables a partir de la ley, ordenanza o acuerdo, segœn sea el caso. De esta manera se satisface el principio de legalidad y, en particular, la certeza del tributo.[133]

     (v) Trat‡ndose de tributos territoriales, las leyes que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos s—lo deben ocuparse de sus elementos b‡sicos, los cuales ser‡n apreciados en cada caso concreto. Esto quiere decir que el Congreso no puede fijar todos sus elementos estructurales porque estar’a invadiendo la autonom’a de las entidades territoriales.[134]

     (vi) Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales definir‡n los dem‡s componentes del tributo, dentro de los par‡metros generales que fije la correspondiente ley de autorizaci—n.[135]

122. En las Sentencias C-035 de 2009 y C-459 de 2013[136], la Corte defini— los aspectos b‡sicos que deben ser determinados por el legislador en las leyes que autorizan la creaci—n de tributos territoriales. Particularmente, indic— que los par‡metros m’nimos que deben ser se–alados por el legislador son dos: (i) la autorizaci—n del tributo y (ii) la delimitaci—n del hecho gravado con el mismo, esto es, del hecho generador. As’ las cosas, la autorizaci—n para imponer un tributo est‡ a cargo del legislador, conforme al principio de legalidad tributaria. A este corresponde adem‡s definir el hecho generador, como se reiter— en la Sentencia C-101 de 2022. Por su parte, las entidades territoriales tienen la facultad de establecer los dem‡s elementos del tributo, ejerciendo la autonom’a territorial respecto de la pertinencia y condiciones para el dise–o del tributo autorizado legalmente.

123. En s’ntesis, en materia de tributos territoriales les corresponde definir: (i) al Congreso, su autorizaci—n y el hecho generador, y (ii) a las asambleas y concejos, sus dem‡s elementos estructurales. As’ mismo, conforme al art’culo 287 superior, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse a s’ mismas y administrar sus recursos. En ese sentido, el legislador puede limitar, condicionar o restringir las prerrogativas que se derivan de estos derechos, cuando estŽ autorizado por otra disposici—n constitucional, siempre que tal limitaci—n no afecte el nœcleo esencial de tal autonom’a territorial. Adem‡s, la limitaci—n debe resultar necesaria, œtil y proporcionada al fin constitucional que se busca alcanzar.

     An‡lisis de los cargos formulados

     Cargo primero. El legislador no viol— el inciso 2¼ del art’culo 243 de la Constituci—n Pol’tica por cuanto no desconoci— lo determinado por la Corte en la Sentencia C-101 de 2022

124. El demandante considera que el legislador desconoci— el art’culo 243-2 de la Constituci—n Pol’tica. En la Sentencia C-101 de 2022 la Corte determin— que el Congreso no hab’a fijado el hecho generador del tributo autorizado en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, frente a lo cual el accionante afirma que, con el art’culo acusado, el legislador no corrigi— dicho yerro. Por el contrario, se–ala que opt— por validar una situaci—n contraria a la Carta, al asumir como hechos generadores los ya establecidos por los entes territoriales.

125. Para comprender el alcance del cargo, es necesario rese–ar la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de verificar si, en efecto, el legislador desconoci— la cosa juzgada por incumplir lo ordenado en ella, como lo alega el demandante.

     La Sentencia C-101 de 2022

126. En la Sentencia C-101 de 2022, la Corte examin— la constitucionalidad de las expresiones Ç[l]os departamentos y municipios podr‡n imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadanaÈ y Ç[e]l inciso segundo del presente art’culo no estar‡ sometido a la vigencia de la pr—rroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un car‡cter permanenteÈ, contenidas en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. En aquella oportunidad, la Corte record— que la imposici—n de tributos debe cumplir con los principios de legalidad y certeza tributaria, que exigen una deliberaci—n democr‡tica suficiente y plural, y la obligaci—n de definir mediante normas previas y ciertas los elementos de la obligaci—n fiscal, de la manera m‡s precisa posible.

127. As’ mismo, advirti— que el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos municipales. Sobre el ejercicio de esta competencia, de manera espec’fica, se–al— que las entidades territoriales gozan de autonom’a, tanto para decidir sobre el establecimiento o la supresi—n de impuestos de car‡cter local autorizados en forma genŽrica por la ley, como para administrar libremente todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos. Adem‡s, el Congreso de la Repœblica, las asambleas departamentales y los concejos municipales deben determinar los elementos estructurales del tributo, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, o estos deben ser determinables a partir de la ley, ordenanza o acuerdo, segœn sea el caso. Finalmente, al expedir leyes que autorizan la creaci—n de tributos territoriales, corresponde al Congreso definir sus elementos b‡sicos, espec’ficamente, el hecho generador. En virtud de lo anterior, la Sala concluy— que el hecho generador debe ser definido por el legislador y no puede ser delegado a las corporaciones territoriales.

128. Bajo este marco conceptual, se determin— que la norma omit’a identificar el tributo que pretend’an crear, pues se limitaba a hacer alusi—n a algunas de las categor’as de los tributos existentes, con la referencia a la finalidad en materia de seguridad, pero sin establecer los elementos b‡sicos del tributo territorial, en espec’fico, el hecho generador.

129. Por ello, la Sala encontr— que las normas acusadas vulneraban los principios de legalidad y certeza tributaria, pues hac’an referencia a una tipolog’a tributaria genŽrica, sin fijar el hecho generador de la imposici—n, la cual resultaba indeterminada y somet’a a los contribuyentes a una inseguridad jur’dica. En efecto, la Sala expres— que Ç. hecho de autorizar a las entidades territoriales para imponer tasas y sobretasas sin que se conozca cu‡les situaciones o conductas ser‡n objeto del imperio tributario del Estado, supone un grado de indefinici—n respecto de la obligaci—n tributaria que resulta insuperable y que excede la autonom’a de los entes territorialesÈ.

130. Por lo anterior, declar— la inexequibilidad de aquellas disposiciones y difiri— sus efectos por el tŽrmino de dos legislaturas. Lo anterior, con el fin de darle un lapso de tiempo al Congreso para proferir una nueva norma identificando el hecho generador, si as’ lo deseaba, como expresamente se se–al— en el segundo resolutivo, en el cual se lee: Ç. el fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuraci—n que le es propia, expida la norma que prevea el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadanaÈ.

     El legislador no reprodujo la norma que la Corte determin— inconstitucional en la Sentencia C-101 de 2022

131. La Sala observa que en el presente caso el legislador no desconoci— la Sentencia C-101 de 2022. En efecto, al proferir aquel fallo, la Corte evidenci— que el art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010 no hab’a establecido las situaciones que permit’an a las entidades territoriales imponer tasas o sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad. Mediante el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, el Congreso corrigi— dicho yerro. En particular, determin— que, respecto de los departamentos, el hecho generador ser’a la suscripci—n a un servicio pœblico domiciliario y, en relaci—n con los municipios, los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, tal como se evidencia al comparar los textos normativos correspondientes:

     Art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, declarado parcialmente inexequible en la Sentencia C-101 de 2022

     Art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022

     ÇAportes voluntarios a los Fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podr‡n aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando as’ se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.

     Los departamentos y municipios podr‡n imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana [É]È

     ÇCumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del art’culo 8¡ y 3¡ del par‡grafo del art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estŽn recaudando el tributo creado con fundamento en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripci—n a un servicio pœblico domiciliario, o de los municipios, los bienes ra’ces, sujetos al impuesto predial, podr‡n continuar cobr‡ndolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdosÈ

132. Como se desprende de los antecedentes legislativos y se hace expreso en la redacci—n del art’culo demandado, la intenci—n del Congreso de la Repœblica fue hacer efectiva la Sentencia C-101 de 2022, para lo cual, a partir de la pr‡ctica ejercida por los entes territoriales, respecto a la definici—n del hecho generador, determin— que los mismos ser’an los establecidos en la disposici—n, sin que quepa acoger la argumentaci—n del demandante, en cuanto le estaba vedado al Congreso considerar hechos generadores que hubieren sido establecidos por las asambleas o los concejos. En el mismo sentido, que el legislador indique que tales hechos corresponden a los que ven’an aplic‡ndose por algunas entidades territoriales no determina un problema de constitucionalidad, considerando la libertad de configuraci—n legislativa que aplica a su favor, especialmente en el ‡mbito de la regulaci—n tributaria.

133. En este caso, y a partir del resolutivo segundo de la aludida sentencia, durante el tr‡mite legislativo se incorpor— una modificaci—n al inciso 2¼ del art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010, en cuanto a definir como hechos generadores del tributo autorizado la suscripci—n de un servicio pœblico domiciliario, para los departamentos, y los bienes inmuebles sujetos al impuesto predial, para los municipios. Es inequ’voca la voluntad legislativa que se expresa en el t’tulo asignado al art’culo en cuesti—n, como clara la decisi—n adoptada, que no puede confundirse con una delegaci—n regulatoria para que los entes territoriales definan ese elemento esencial del tributo, pues lo que hizo el Congreso fue ejercer su atribuci—n y definir el hecho generador que aplicar’a en adelante para el tributo, con lo cual se sane— la inconstitucionalidad advertida por la Corte. Por dem‡s, consideraciones sobre la tŽcnica legislativa empleada en el asunto, no determinan la inconstitucionalidad de la disposici—n, frente a la decisi—n adoptada, en la que se incluy— tambiŽn una modificaci—n al referido art’culo 8¼, en cuanto precisar los sujetos activos del tributo, restringiŽndolos a aquellos que a la fecha de vigencia de la Ley 2272 de 2022 estuvieren cobrando el gravamen. Sobre esta materia se volver‡, al analizar el tercer cargo de la demanda.

134. Como puede observarse, el legislador no desconoci— la cosa juzgada material ni quebrant— la prohibici—n contenida en el inciso 2¼ del art’culo 243 de la Constituci—n Pol’tica. Por el contrario, estableci— los hechos generadores que la Corte ech— de menos en la Sentencia C-101 de 2022 y cuya ausencia gener— la inexequibilidad parcial del art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010. En ese sentido, no reprodujo un art’culo cuyo contenido fue declarado inconstitucional previamente, ni deleg— en las autoridades territoriales la definici—n de tales elementos del tributo, concret‡ndose a superar el vicio que defini— este tribunal.

     Cargo segundo. El art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 no contrar’a los principios de legalidad e irretroactividad tributaria

135. El demandante sostiene que el legislador omiti—, en la norma demandada, determinar el hecho gravable, delegando su definici—n a las entidades territoriales.

136. Contrario al planteamiento de la demanda, observa la Sala que, conforme se analiz— en el cargo anterior, el Congreso de la Repœblica s’ fij— el hecho generador en los siguientes tŽrminos: (i) en la suscripci—n de un servicio pœblico, para el caso de los departamentos, y (ii) en los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, para el caso de los municipios. De tal manera el legislador determin—, de forma clara, este elemento del tributo.

137. Se consider— que las personas que suscriben un servicio pœblico o est‡n obligados a pagar el impuesto predial de un inmueble, se amparan con los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana, acredit‡ndose por estas circunstancias capacidad contributiva y participaci—n en el beneficio de interŽs comœn perseguido con el tributo. En otras palabras, la definici—n de esta obligaci—n tributaria implica que quienes acreditan las situaciones f‡cticas antes mencionadas, como beneficiarios de los planes de seguridad y convivencia ciudadana, se hacen responsables del tributo que adopte la correspondiente entidad territorial y con el cual contribuyan a la dotaci—n, operaci—n de redes de inteligencia, presencia de agentes de polic’a y dem‡s aspectos que componen las estrategias necesarias para mantener la integridad f’sica de las personas, la paz, la convivencia y un orden justo dentro de la circunscripci—n correspondiente.

138. En vista de lo anterior, el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 no desconoce el principio de legalidad tributaria, pues fija el hecho generador del tributo como lo dispuso esta Corte, habilitando la determinaci—n de los dem‡s elementos de la obligaci—n a los departamentos y municipios, con respeto a su autonom’a.

139. Ahora bien, en cuanto al principio de irretroactividad tributaria, el demandante argumenta que el legislador no defini— directamente los hechos generadores del tributo acusado. Por el contrario, valid— los ya definidos por los entes territoriales, antes de que la Corte hubiese declarado inexequible el art’culo 8¡ (parcial) de la Ley 1421 de 2010. Segœn el accionante, esta situaci—n contrar’a aquel principio, el cual proh’be la aplicaci—n de los efectos de las normas tributarias a hechos surgidos o acontecidos antes de su entrada en vigor.

140. Contrario a lo afirmado por el demandante, la Sala considera que la regulaci—n atacada no vulnera el postulado mencionado. En la Sentencia C-101 de 2022, la Corte encontr— que el art’culo 8¡ (parcial) de la Ley 1421 de 2010 hab’a desconocido el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales, previsto en el art’culo 338 de la Constituci—n, segœn el cual las competencias fiscales de los entes territoriales est‡n circunscritas a la regulaci—n constitucional y legal. Adem‡s, hab’a contrariado los principios de legalidad y certeza en materia tributaria porque no delimitaba el hecho generador, lo cual implicaba una falta de claridad insuperable que originaba la inconstitucionalidad de la norma. Con todo, difiri— la declaratoria de inexequibilidad por el tŽrmino de dos legislaturas.

141. En dicho tŽrmino, el Congreso expidi— una norma que previ— el hecho generador de las Çtasas y sobretasas especialesÈ destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana, respetando el esquema de competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos municipales. As’ las cosas, el legislador no vulner— el principio de irretroactividad tributaria. En efecto, dentro del tŽrmino concedido por esta corporaci—n, estableci— que los departamentos y los municipios que hab’an estado recaudando el tributo creado con fundamento en el art’culo declarado inexequible, pod’an hacerlo teniendo como hechos generadores la suscripci—n a un servicio pœblico y el impuesto predial de los bienes ra’ces, respectivamente. Esta norma rigi— a partir de la promulgaci—n de la Ley 2272 de 2022, es decir, desde el 4 de noviembre de aquel a–o. Es claro que el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 no fue aplicado ni produjo efectos antes del periodo en que empez— a regir la normativa en que est‡ contenido y, por ende, cumpli— con el principio de irretroactividad tributaria. Otra cosa es que por virtud del diferimiento de efectos sobre la decisi—n de inexequibilidad definido por la Sentencia C-101 de 2022, el inciso 2¡ del art’culo 8 de la Ley 1421 de 2010 hubiese seguido vigente hasta la promulgaci—n de la norma posterior que lo modific—.

142. En suma, el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 cumple con los principios de legalidad e irretroactividad tributaria. En esta ocasi—n, el legislador autoriz— tributos territoriales definiendo los hechos generadores y los sujetos activos, mientras que permiti— que las entidades territoriales determinaran los dem‡s elementos del tributo, conforme a las competencias que concurren en la imposici—n de exacciones territoriales, tal como se demuestra a continuaci—n:

     Elemento estructural

     Identificaci—n en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022

     Sujetos activos

     Los entes territoriales que, a la entrada de vigencia de la Ley 2272 de 2022, recaudaban el tributo creado con fundamento en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010.

     Sujetos pasivos

     La norma no los establece. Potencialmente quienes suscriben un servicio pœblico, en el caso de los departamentos, o los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, en el caso de los municipios. Lo anterior, segœn lo determinen los sujetos activos.

     Hecho generador

     - Suscripci—n de un servicio pœblico, o

     - Bienes ra’ces sujetos al impuesto predial.

     Base gravable

     Este elemento es determinado por los sujetos activos en los acuerdos u ordenanzas.

     Tarifa

     Este elemento es determinado por los sujetos activos en los acuerdos u ordenanzas.

     Cargo Tercero. El art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria

143. P.—n del alcance de la censura. El actor se–ala que la norma acusada desconoce el principio de igualdad y equidad tributaria. No obstante, el desarrollo argumentativo de la demanda estuvo centrado en demostrar el trato discriminatorio de la norma y no fund— su reproche en razones relacionadas con la noci—n cl‡sica de equidad. En concreto, indic— que la censura desconoce el principio de igualdad porque incluye un trato discriminatorio entre quienes ven’an siendo gravados con las tasas y sobretasas y aquellos que ahora no resultan sujetos pasivos, por encontrarse en una entidad territorial diferente de aquellas que hab’an hecho uso de la autorizaci—n impositiva o por haber sido gravados por hechos gravables diferentes a los ahora autorizados. De igual forma, establece un trato desigual injustificado entre entidades territoriales, al permitir hacer uso de la autorizaci—n para adoptar el tributo solamente a aquellas que lo estaban cobrando.

144. La procuradora general de la Naci—n sostuvo que la norma demandada no es contraria a la Constituci—n. Particularmente, argument— que algunas corporaciones pœblicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador en funci—n de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la situaci—n dis’mil, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional. Para dicha entidad, aquello responde a las consecuencias l—gicas de la autonom’a fiscal reconocida en el ordenamiento jur’dico. Entonces, la desigualdad de trato no se presenta por la norma en s’, sino por el ejercicio de las potestades tributarias que ejercen cada una de las entidades territoriales, lo cual no constituye un tratamiento arbitrario.

145. Procedibilidad del juicio de igualdad en el presente asunto. La Sala procede a verificar la procedencia del juicio de igualdad en el presento asunto. Para tal efecto, verificar‡ los grupos a comparar, las razones de la comparaci—n y el trato diferenciado y si aquel est‡ justificado o no.

146. La identificaci—n de los grupos comparables. La Sala advierte que la norma solo establece los sujetos activos y no los sujetos pasivos del tributo. En tal sentido, prima facie, los grupos comparables son: (i) los departamentos y municipios que pueden establecer el tributo porque lo cobraban de acuerdo con el hecho generador fijado en la norma; y (ii) aquellos departamentos y municipios que no pueden establecer el tributo porque los cobraban, pero no con base en el hecho generador fijado en la norma o no fijaron la obligaci—n tributaria. Bajo esa premisa, los sujetos pasivos no pueden ser tenidos como grupos comparables porque: (i) la norma no los fija; y (ii) su identificaci—n deber‡ ser concretada por las mencionadas entidades territoriales. Sin embargo, la Corte no desconoce que la identificaci—n de las entidades territoriales como sujetos comparables implica que, como consecuencia de dicho ejercicio, sea posible conocer, en abstracto, los posibles obligados potenciales del tributo, por lo cual dicho aspecto ser‡ considerado en el an‡lisis de igualdad que adelantar‡ este tribunal.

147. Las razones de la comparaci—n. La Sala considera que estos grupos son comparables por las siguientes razones: (i) los departamentos y los municipios, tanto los habilitados para establecer el tributo como aquellos que no, comparten su naturaleza de entidades territoriales y respecto de ellos aplica la garant’a de la autonom’a territorial; y (ii) en ambos grupos confluyen obligaciones constitucionales derivadas del deber de garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana.

148. El trato diferente entre los grupos comparables. La norma acusada establece un trato diferenciado entre los departamentos y los municipios que pueden o no establecer el tributo, segœn lo estuvieren cobrando, al momento de entrar en vigencia la Ley 2272 de 2022, con fundamento en el hecho generador establecido en la disposici—n. En otras palabras, el trato diferente se sustenta en venir cobrando o no el tributo establecido en el art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010 y de acuerdo con los hechos generadores establecidos por el precepto censurado.

149. La distinci—n carece prima facie de una raz—n suficiente. En efecto, durante la sesi—n que se llev— a cabo en la plenaria de la C‡mara de Representantes, se discuti— si era conveniente limitar los sujetos activos del tributo destinado a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana. Lo anterior, con el fin de evitar imponerle m‡s obligaciones tributarias a los ciudadanos que, en el momento, no estaban sujetos a ellas. Luego, durante el tr‡mite legislativo, los congresistas expresaron que se requer’a un trato diferenciado para proteger las finanzas de las entidades territoriales que ve’an cobrando el tributo. En tal sentido, los argumentos que sustentan el trato distinto se aprecian, en principio, contradictorios y desconectados de la finalidad constitucional del tributo, relacionada con la seguridad y la convivencia ciudadana.

150. Procedencia del an‡lisis de igualdad y utilizaci—n del juicio integrado de intensidad leve. De acuerdo con el an‡lisis que antecede, procede estudiar la censura a partir de un juicio de igualdad. En tal sentido, la Sala utilizar‡ el juicio integrado de igualdad consolidado en la Sentencia C-345 de 2019, en su intensidad leve. Lo anterior, debido a que la medida objeto de control de constitucionalidad est‡ relacionada con un asunto tributario sobre el cual el legislador tiene un amplio margen de configuraci—n y no se trata de materias que impliquen indicios de arbitrariedad o sobre categor’as sospechosas de discriminaci—n.

151. Para desarrollar el test dŽbil de igualdad, la Sala proceder‡ a: (i) establecer la finalidad de la medida y verificar que no estŽ prohibida y (ii) determinar que la medida sea potencialmente adecuada para alcanzar dicho fin.

152. La finalidad de la medida no est‡ prohibida constitucionalmente. Tal y como se advirti— previamente, durante el tr‡mite legislativo fueron expresadas las razones que llevaron al establecimiento de la medida tributaria estudiada. Aquellas giraban en torno a no imponer m‡s impuestos a las personas en las entidades territoriales y, luego, a la garant’a de las finanzas pœblicas de los departamentos y municipios que ven’an cobrando el tributo en las especiales condiciones de la disposici—n reprochada. La Corte advierte que dichas razones son contradictorias, puesto que no imponer m‡s impuestos no es coherente con mantener el cobro de los mismos mediante la habilitaci—n a ciertas entidades territoriales para proteger sus recursos pœblicos. As’ las cosas, dichas razones no permiten comprender el prop—sito original y sistem‡tico de la norma acusada con base en el tributo regulado por el legislador.

153. Bajo ese entendido, la Sala considera necesario recurrir a la finalidad original del tributo y a su concepci—n sistŽmica e integrada, lo que exige comprenderlo con la modificaci—n incluida por la norma acusada y con el deseo expresado durante el tr‡mite legislativo de cumplir Ç. el exhorto de la CorteÈ, darle Çcerteza jur’dicaÈ a las regiones y Ç. un error que ven’a desde el a–o 2010È.[137]

154. As’ las cosas, la finalidad de la norma corresponde a tener los recursos suficientes para el cumplimiento del deber constitucional de velar por la seguridad y la convivencia ciudadana. En efecto, el objetivo de la disposici—n acusada es que las entidades territoriales habilitadas puedan arbitrar los dineros recaudados con el tributo para desarrollar los planes y estrategias integrales de seguridad y convivencia ciudadana a nivel territorial. Bajo tal perspectiva, estos planes son importantes para proteger la integridad de los residentes de los departamentos y municipios, as’ como para combatir los actos de violencia y de inseguridad que afectan a las personas. En definitiva, adem‡s de tratarse de una finalidad no prohibida, se trata de una de car‡cter imperioso para materializar algunos de los fines esenciales del Estado, en particular, los descritos en el art’culo 2¡ de la Constituci—n, en cuanto promover la prosperidad general, asegurar la convivencia pac’fica y la vigencia de un orden justo.

155. La Sala advierte que dicho deber de seguridad y convivencia ciudadana, por disposici—n constitucional, se impone a todas las autoridades, sin distinci—n. En consecuencia, los destinatarios de dicha protecci—n son todas las personas en Colombia, sin perjuicio de considerar las diferencias y condiciones territoriales propias de las regiones en que se ubiquen, as’ como la asignaci—n de responsabilidades diferenciadas pero complementarias en esta materia, que se definen para las autoridades nacionales, departamentales y municipales.

156. En tal sentido, crear un tributo para corregir el yerro que encontr— la Corte y para financiar la seguridad y convivencia ciudadana no est‡ prohibido por la Constituci—n, porque con los recursos obtenidos se podr‡n hacer inversiones y cubrir gastos destinados al fortalecimiento de las condiciones de seguridad en los territorios, a travŽs de las distintas pol’ticas y a la consolidaci—n de la democracia y la protecci—n de los derechos humanos, para contribuir a garantizar la convivencia pac’fica de los asociados, los cuales son fines esenciales del Estado. Entre aquellas actividades, la Sentencia C-101 de 2022 reconoci— que dichos recursos tambiŽn se destinan Ç. otros, a sufragar las medidas tendientes a superar el Estado de Cosas Inconstitucional en materia penitenciaria y carcelariaÈ.[138]

157. La medida adoptada en cuanto a definici—n de los sujetos activos no es potencialmente adecuada para alcanzar el fin perseguido. Como se expuso previamente, la finalidad de la norma es proveer recursos para el cumplimiento de un deber constitucional ineludible para todas las autoridades y, particularmente, para los departamentos y municipios que, como entidades territoriales, tienen funciones y competencias en cuanto asegurar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana.

158. En tal perspectiva, todos los alcaldes y gobernadores tienen deberes imperiosos con la seguridad y convivencia pac’fica de la poblaci—n en los territorios bajo su jurisdicci—n. En ese sentido, el art’culo 315-2 de la Constituci—n consagra que son atribuciones del alcalde conservar el orden pœblico en el municipio y ser la primera autoridad de polic’a en ellos. A su turno, de acuerdo con el art’culo 303 constitucional, el gobernador ser‡ agente del presidente de la Repœblica para el mantenimiento del orden pœblico. Una aproximaci—n originalista del tributo evidencia que aquel fue concebido, inicialmente, para todos los departamentos y municipios. Dicho aspecto guardaba plena concordancia con el objetivo de la norma de recaudo de tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana.

159. La medida de distinci—n entre sujetos activos no es potencialmente adecuada para lograr la finalidad propuesta, porque constituye una barrera para los departamentos y municipios que no cumplen con los requisitos de la norma para acceder a recursos necesarios para cumplir con una obligaci—n constitucional ineludible. De esta manera, el hecho de que las entidades territoriales no hubieren adoptado el tributo establecido en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, no significa que hubieren renunciado a la habilitaci—n concedida por el legislador, sino que, en ejercicio de su autonom’a, son sus autoridades las que valoran la oportunidad y alcances de los tributos territoriales que requieran. Cercenar para ellas la posibilidad de estructurar y aplicar el tributo, desconoce que puedan necesitar de aquellos recursos para dotar a las autoridades de polic’a, desarrollar el montaje y operaci—n de redes de inteligencia, contar con los recursos suficientes para entregar recompensas a personas que colaboren con la justicia, la atenci—n del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria, entre otros importantes aspectos que ayudan a materializar los fines esenciales del Estado, establecidos en el art’culo 2¡ de la Constituci—n.

160. Dicha barrera puede observarse en el siguiente ejemplo, aportado por uno de los intervinientes. El municipio de Tunja ven’a aplicando el tributo y ten’a como hecho generador el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros y del sector financiero. As’, el ente territorial fij— la imposici—n bajo un hecho generador distinto al establecido por el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, tal como lo advirti— ASOCAPITALES[139], por lo que no podr‡ seguir percibiendo los recursos derivados de la obligaci—n impositiva.

161. De esta manera, los sujetos activos del tributo est‡n restringidos a los departamentos y municipios que previamente hab’an establecido aquel y cumplen con el hecho generador de la norma, sin que se hubiese considerado el deber general de garantizar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana de los territorios y de sus comunidades. TambiŽn, las necesidades de fortalecer las distintas pol’ticas y la consolidaci—n de la democracia y la protecci—n de derechos humanos, para contribuir y garantizar la convivencia pac’fica de sus asociados, limitaci—n que desconoce el fin para el que fue instituido el tributo.

162. La no habilitaci—n a todos los departamentos y municipios para establecer el tributo, hace que la medida no sea adecuada para cumplir con el fin para el que fue creada, pues habr‡ entes territoriales, algunos quiz‡s m‡s necesitados que los autorizados en temas de fortalecimiento de la democracia y de derechos humanos, que no podr‡n contar con recursos end—genos para poder financiar gastos de inversi—n de seguridad y convivencia ciudadana, lo que se traduce en un trato discriminatorio, carente de razonabilidad, pues se basa no en consideraciones objetivas, segœn las condiciones regionales, sino en el ejercicio de una atribuci—n que corresponde a la autonom’a de las entidades territoriales, esto es, establecer o no un tributo subnacional habilitado por el legislador.

163. En efecto, la Corte advierte que el trato diferencial se basa, exclusivamente, en que los entes territoriales hubieren hecho uso de su autonom’a y aplicado el tributo, lo que por dem‡s es expresi—n propia de sus competencias constitucionales. En estos eventos, a las autoridades territoriales es a quienes les compete valorar la procedencia y las condiciones para implementar los tributos autorizados por ley.

164. El no estar autorizados algunos municipios y departamentos para establecer el tributo, en raz—n de lo dispuesto por el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, tendr‡ como consecuencia que no estar‡n obligados a pagarlo aquellos sujetos que incurran en el hecho generador definido en la norma, lo que extiende los efectos del trato injustificado, restringiendo la posibilidad de contribuci—n de quienes est‡n en la misma situaci—n econ—mica que otros, pero ubicados en un ente territorial diferente de aquellos en el que sus asambleas o concejos hicieron uso de la facultad impositiva, quedando permanentemente exonerados de la obligaci—n de contribuir a la financiaci—n de los fondos-cuenta de seguridad territorial.

165. El ejercicio discrecional de una competencia constitucional determin— en este caso un tratamiento diferenciado que, se reitera, termina discriminando injustificadamente a algunos entes territoriales en relaci—n con otros. Esta situaci—n genera una barrera para obtener recursos tendientes a realizar la seguridad y la convivencia en los territorios, en el marco del cumplimiento de un deber constitucional, que resulta necesario para todos los departamentos y los municipios del pa’s, as’ como para las personas, con independencia de su ubicaci—n geogr‡fica.

166. En suma, no se acreditan razones constitucionales que expliquen por quŽ era necesario excluir de la autorizaci—n del tributo a unos departamentos y municipios que aœn no hab’an hecho uso de Žl o que lo ven’an haciendo con otros hechos generadores diferentes a los fijados en el art’culo demandado. Lo anterior, a pesar de tener la misma obligaci—n de mantener la seguridad y convivencia ciudadana, lo que, en consecuencia, restringe la autonom’a de aquellos y les priva de la posibilidad de obtener recursos para la seguridad y convivencia ciudadana. Tal escenario se agrava porque s’ se posibilit— a otras entidades territoriales a su establecimiento, en un asunto general, que, en este caso, debe cumplirse sin depender de condiciones subjetivas que, por esencia, han de aplicarse en funci—n de maximizar la autonom’a territorial y no de restringirla.

167. Por ende, para la Corte, no autorizar el establecimiento del tributo a todos los entes territoriales configura un trato discriminatorio que vulnera el principio de igualdad de las entidades territoriales en materia de acceso a recursos end—genos para atender, en el marco de su autonom’a, el deber ineludible en materia de seguridad y convivencia ciudadana.

     Cargo cuarto. El hecho generador creado por el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 no es incompatible con la naturaleza de las tasas

168. El actor sustent— esta censura en que el hecho generador creado por la norma es incompatible con la naturaleza de las tasas, en concreto, porque con estas se pretende recuperar los costos en los que incurre el Estado por la prestaci—n de determinados servicios. Tal situaci—n, en su sentir, desconoce el art’culo 338 superior.

169. Al respecto, la Sala considera que la censura no est‡ llamada a prosperar porque la norma no desconoce el art’culo 338 de la Carta. En este caso, el legislador, en el marco del amplio margen de configuraci—n en materia impositiva, defini— razonablemente el hecho generador del tributo analizado por la Corte. A continuaci—n, se presentan los argumentos que sustentan la postura de esta Corporaci—n sobre el particular.

170. La naturaleza jur’dica de las tasas. Previamente, la Sala estableci— los rasgos identificadores de las tasas segœn la jurisprudencia constitucional. En dicho ejercicio, precis— que esa modalidad de tributaci—n tiene una naturaleza retributiva, pues aquella opera cuando el obligado utiliza el servicio pœblico y debe pagar por aquel. Por tal raz—n, permite la compensaci—n del gasto en el que incurre el Estado para la prestaci—n del mencionado servicio.[140]

171. El examen de constitucionalidad de los tributos debe recaer sobre su contenido material y no sobre su denominaci—n. Recientemente, la Sentencia C-315 de 2022[141] reiter— las siguientes subreglas jurisprudenciales:

     (i) En relaci—n con los tributos, el examen de constitucionalidad debe recaer sobre su contenido material y no sobre su denominaci—n.

     (ii) La falta de correspondencia entre la denominaci—n del tributo y su contenido material no genera, por s’ sola, un vicio de constitucionalidad.

     (iii) La falta de concordancia entre la denominaci—n del tributo y sus elementos solo podr’a llevar a la inexequibilidad de la norma si existiera una falta de claridad insuperable en relaci—n con los elementos del tributo.

172. Conforme con lo expuesto, esa providencia concluy— que Ç. ningœn caso la indebida denominaci—n del tributo por parte del legislador o la falta de correspondencia entre la denominaci—n y los elementos definidos en la ley fundamenta[n] la inconstitucionalidad de las disposicionesÈ.

173. El hecho gravable como elemento esencial de los tributos territoriales. En este punto, la Sala insiste en que el hecho generador es el principal elemento identificador de un gravamen. Como lo ha advertido esta corporaci—n, aquel es el componente que define el perfil espec’fico de un tributo, porque refiere la situaci—n o conjunto de circunstancias f‡cticas indicadoras de una capacidad contributiva y que la ley establece de manera abstracta como situaci—n susceptible de generar la obligaci—n tributaria. Si dicho presupuesto f‡ctico se realiza, nace al mundo jur’dico la obligaci—n impositiva como expresi—n del v’nculo que surge con el Estado.[142] En materia de tributos territoriales, este tribunal ha se–alado que el hecho al que se le asigna la producci—n de la obligaci—n tributaria (hecho generador) tiene que ser definido por el legislador y no puede delegarse a las entidades territoriales.

174. Al aplicar los anteriores presupuestos al presente asunto, la Corte concluye lo siguiente:

     (i) La aludida falta de correspondencia entre la denominaci—n del tributo como tasa y uno de sus elementos esencial, el hecho generador, no es un argumento que genere, per se, un vicio de inconstitucionalidad de la norma censurada. Bajo ese entendido, la Sala advierte que la disposici—n acusada, vista de manera integral, pudiera no corresponder nominalmente a la categor’a de las tasas y aproximarse a otras modalidades impositivas. Sin embargo, la definici—n nominal de la obligaci—n tributaria no le corresponde a este tribunal en esta oportunidad, puesto que el cargo presentado por el actor œnicamente cuestiona la imposibilidad de que el hecho generador establecido por el legislador no se corresponde conceptualmente a la categor’a de tasa. Con todo, tal circunstancia no tiene la entidad suficiente para constituir una transgresi—n del art’culo 338 de la Carta, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia de esta corporaci—n.

     (ii) El legislador fij— el hecho generador del tributo estudiado. En efecto, con independencia de la denominaci—n del tributo, el Congreso de la Repœblica defini— razonablemente como hecho generador una situaci—n f‡ctica determinada relativa a la suscripci—n de un servicio pœblico domiciliario, en el caso de los departamentos, y en los municipios, los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial. Aquella determinaci—n considera, prima facie, la posibilidad de establecer la capacidad contributiva de los potenciales obligados al tributo. Lo anterior, a partir de un referente objetivo materializado en las circunstancias f‡cticas de suscribir un servicio pœblico domiciliario o la referencia a los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial.

     (iii) El hecho generador fijado en la norma no contiene falencias de claridad insalvables. En efecto, la supuesta falta de correspondencia entre el hecho generador y la denominaci—n del tributo realizada por el legislador, en la que se funda la censura, no genera la ausencia de claridad insalvable de la obligaci—n tributaria analizada por la Corte. En efecto, las circunstancias f‡cticas del hecho generador son plenamente identificables y aquellas corresponden a la suscripci—n de servicios pœblicos domiciliarios o a los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, respectivamente. Lo anterior, se insiste, tambiŽn permite determinar objetivamente la capacidad contributiva de los potenciales obligados al tributo.

     (iv) La fijaci—n del hecho generador fue expresi—n del amplio margen de configuraci—n del legislador en materia de tributos territoriales. Lo indicado, porque no existe un listado constitucional de hechos gravables, por lo que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci—n para definir su contenido y alcance, m‡s aœn, si se trata de tributos territoriales, tal y como lo advirti— la Sentencia C-101 de 2022. Adicionalmente, el ejercicio de dicha facultad consult— los postulados de razonabilidad, certeza tributaria y no trasgredi— la prohibici—n de regulaci—n excesiva en materia de tributos territoriales. En efecto, como se advirti— con antelaci—n, la norma contiene la definici—n clara de los hechos o circunstancias que dan origen al tributo y las referencias objetivas que dan cuenta de acreditarse capacidad contributiva de los potenciales obligados al mismo. Lo anterior, con pleno respeto de las competencias impositivas de las entidades territoriales habilitadas para tal fin, las cuales deber‡n determinar si aplican o no el tributo y completar los dem‡s elementos de la obligaci—n fiscal, en el marco de su autonom’a y de las competencias constitucionales y legales

175. El tributo contenido en el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 no corresponde a la naturaleza de las tasas, pero s’ a la de las contribuciones especiales. En efecto, el inciso segundo del art’culo 338 superior œnicamente permite que las tasas y contribuciones especiales puedan destinarse a la recuperaci—n de los costos en los que incurran las entidades que prestan un servicio pœblico inherente al Estado o la participaci—n en los beneficios que se les proporcionen.[143] A juicio de la Sala, esta obligaci—n se cumple.

176. Al fijar el hecho generador en la suscripci—n de un servicio pœblico o los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, el legislador se asegur— de que el contribuyente habitara en el respectivo ente territorial o, al menos, fuera propietario de un bien inmueble ubicado dentro de Žl. De esta forma, se beneficiar’a de las medidas adoptadas por la entidad territorial correspondiente, destinadas a afianzar la seguridad y la convivencia ciudadana locales.

177. As’ las cosas, el legislador exigi— la participaci—n de las personas que, al residir o tener un inmueble en un determinado municipio o departamento, se benefician de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana. En otras palabras, la recaudaci—n de esta obligaci—n tributaria tiene como fin que quienes sean los receptores de los planes de seguridad y convivencia ciudadana contribuyan en la dotaci—n, operaci—n de redes de inteligencia, agentes de polic’a, entre otros aspectos que componen las estrategias necesarias para mantener la integridad f’sica de las personas, la paz y un orden justo dentro de la entidad territorial.

178. Conforme con lo expuesto, la Sala concluye que la censura del actor, basada en la falta de correspondencia entre el hecho generador con la de una tasa, no acredita vicio de inconstitucionalidad respecto a la contribuci—n especial analizada. Esta corresponde al ejercicio razonable del amplio margen de configuraci—n del legislador en materia de obligaciones impositivas, no contiene deficiencias de claridad insalvables que afecten los principios de certeza tributaria y prohibici—n de regulaci—n exhaustiva y, finalmente, la denominaci—n del tributo como tasa no es un argumento que genere, per se, un vicio de inconstitucionalidad de la norma censurada.

     Remedio constitucional

179. Luego del estudio de los cargos presentados en la demanda, la Sala encuentra que la norma acusada desconoce el principio de igualdad, porque establece un trato discriminatorio para departamentos y municipios que estando en las mismas condiciones f‡cticas y jur’dicas no pueden establecer el tributo y acceder a recursos para el financiamiento de la seguridad y la convivencia ciudadana.

180. Ante tal circunstancia, corresponder’a la declaratoria de inexequibilidad de la norma y su consecuente expulsi—n del ordenamiento jur’dico. Sin embargo, en este caso se impone la necesidad de remediar la discriminaci—n normativa a travŽs de una decisi—n de exequibilidad condicionada que garantice el principio de preservaci—n del derecho, permita superar la desigualdad provocada por la norma y su ajuste constitucional, de tal manera que tambiŽn salvaguarde los postulados superiores y los intereses leg’timos que est‡n en juego. Lo anterior, en tanto es necesario darle certeza a las entidades territoriales que adoptaron el tributo acusado bajo el amparo del art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, como a las que no. Asimismo, resulta importante salvaguardar las estrategias que han adoptado los departamentos y municipios para contrarrestar los actos delictivos y asegurar la convivencia pac’fica. Finalmente, debe insistirse en el hecho de que los factores que amenazan un orden justo y una convivencia en paz son din‡micos. En esa medida, los recursos que deben destinarse al cumplimiento de los deberes instituidos en el art’culo 2¡ superior no ser‡n siempre los mismos. En otras palabras, si bien no todas las entidades territoriales adoptaron el tributo contenido en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010 mientras estuvo vigente, puede que, en un futuro, requieran de recursos adicionales para mantener la seguridad y la convivencia pac’fica dentro de sus territorios. Por tanto, se hace imperioso posibilitar que todos los departamentos y municipios puedan acceder a las fuentes de financiaci—n necesarias para que puedan desarrollar sus planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana.

181. En tal sentido, la disposici—n estudiada ser‡ declarada exequible en el entendido de que el tributo all’ consignado aplica a todos los departamentos y municipios. A continuaci—n, la Corte presentar‡ las razones que fundamentan esta postura.

182. La importancia del tributo para todas los departamentos y municipios del pa’s. Aquel garantiza el acceso a recursos end—genos que les permiten a estas entidades territoriales financiar el cumplimiento de deberes constitucionales ineludibles, relacionados con la seguridad y la convivencia ciudadana. Estas obligaciones tienen una relaci—n inescindible con el valor de la seguridad en el ejercicio y garant’a de los derechos de las personas en todo el territorio nacional. TambiŽn, les permite afrontar, entre otros, la superaci—n del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria.

183. La Sentencia C-101 de 2022 mantuvo el tributo en el ordenamiento jur’dico y permiti— su modificaci—n. En efecto, la decisi—n que adopt— este tribunal en esa oportunidad busc— garantizar el acceso de todos los departamentos y municipios del pa’s a los recursos tributarios autorizados por el art’culo 8¼ de la Ley 1421 de 2010, mientras el legislador correg’a la inconstitucionalidad derivada de la ausencia de definici—n legal del hecho generador. Lo anterior, para no hacer m‡s gravosa la situaci—n de las mencionadas entidades territoriales. En tal sentido, aquella decisi—n expres— lo siguiente:

     Primero, porque se trata de recursos con una destinaci—n espec’fica: la seguridad y convivencia ciudadana. En ese orden de ideas, retirar la norma del ordenamiento conllevar’a una afectaci—n intensa a fines y principios esenciales del Estado, porque desfinanciar’a los fondos de las entidades territoriales, que est‡n espec’ficamente destinados a garantizar la seguridad y convivencia ciudadana en sus territorios. Sobre este punto es importante recordar que, tal y como lo se–al— ASOCAPITALES en su intervenci—n, de acuerdo con los art’culos 133 de la Ley 1955 de 2019 y 112 de la Ley 2063 de 2020, los recursos de los fondos-cuenta territoriales son destinados, entre otros, a sufragar las medidas tendientes a superar el Estado de Cosas Inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. En este sentido, una decisi—n con efectos inmediatos tendr’a un impacto intenso en la seguridad ciudadana en general y en el sistema carcelario en particular. Por lo tanto, este escenario tambiŽn afectar’a los derechos de las personas privadas de la libertad.

     Segundo, porque las tasas y sobretasas previstas en las normas acusadas representan recursos con los que cuentan las autoridades locales para dise–ar y ejecutar sus programas de gobierno y que dif’cilmente pueden reemplazarse por otros rubros ya apropiados [É] los departamentos, distritos y municipios del pa’s deben hacer un plan integral de seguridad y convivencia ciudadana que se articula con el plan integral de seguridad y convivencia ciudadana a nivel nacional. El plan a nivel territorial se proyecta a lo largo de los cuatro a–os de gobierno de los mandatarios locales. En esa medida, la ejecuci—n de los planes de seguridad y convivencia ciudadana se financia con los recursos de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia, que tienen como fuente, entre otros, estas tasas y sobretasas. La declaratoria de inexequibilidad inmediata de la norma acabar’a una fuente de financiaci—n con la que ya cuentan los gobiernos locales para hacer efectivos sus programas de gobierno y que en este momento se ejecutan

184. En este caso, la Corte se encuentra ante un escenario de cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022. Como se advirti— en el apartado respectivo, en el presente asunto oper— el cumplimiento de una sentencia proferida por este tribunal. Bajo tal premisa, una decisi—n de inexequibilidad impactar’a en el esfuerzo institucional emprendido por el Congreso de la Repœblica para ajustar constitucionalmente la norma declarada inexequible por la Corte.

185. El remedio constitucional no define elementos esenciales de los tributos territoriales. En concreto, la Sentencia C-101 de 2022 se enfrent— a la ausencia total de regulaci—n en materia de hecho generador de un tributo territorial. De ah’ que no era posible una decisi—n condicionada que permitiera superar la inconstitucionalidad, pues aquella habr’a implicado un ejercicio de ajuste normativo completo que exced’a las competencias de la Corte Constitucional y que estaba reservado al legislador. La Sala encuentra que este caso es diferente al resuelto entonces, puesto que no enfrenta un escenario de ausencia plena de regulaci—n del hecho generador o de cualquier otro elemento esencial del tributo territorial. En tal presupuesto, avoca una circunstancia de discriminaci—n injustificada respecto de los departamentos y municipios que pueden establecer el tributo. De ah’ que el remedio constitucional no sea necesariamente la inexequibilidad de la norma, sino su condicionamiento, para permitir el cobro del gravamen, en condici—n de igualdad, a todos los departamentos y municipios del pa’s. Tal superaci—n de la discriminaci—n normativa no supone un ejercicio regulatorio completo y exhaustivo, sino que permite avanzar de una disposici—n infrainclusiva hacia un precepto que garantice el acceso al tributo y a los recursos derivados del mismo a todos los municipios y departamentos.

186. La ampliaci—n de la habilitaci—n para establecer el tributo a todos los entes territoriales debe interpretarse en el marco de la autonom’a territorial. Bajo ese entendido, la concreci—n del sujeto activo no opera de inmediato, sino que depender‡ del ejercicio de la autonom’a territorial de los departamentos y municipios que decidan acogerlo a travŽs de las ordenanzas o los acuerdos que se expidan para tal fin. Una circunstancia similar opera en relaci—n con los obligados del tributo. En efecto, la Corte no desconoce que esta decisi—n puede afectar consecuentemente a los obligados del gravamen, en el sentido de que un nuevo grupo de obligados surja y deba asumir la carga impositiva con la cual se sufraguen los gastos del Estado en los tŽrminos del art’culo 95-9 de la Carta. Tal situaci—n no operar’a de manera autom‡tica por disposici—n de la norma, sino que la potencialidad de los mismos se concretar’a a partir del ejercicio de la autonom’a territorial del departamento o municipio que decida acoger el tributo y fijar los sujetos pasivos destinatarios del mismo.

187. En tal sentido, en relaci—n con los obligados, se cumple con el principio de generalidad del tributo, que segœn la Sentencia C-504 de 2020[144], busca que aquel se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo supuestos iguales.

188. La intervenci—n de la Corte en este caso es excepcional y est‡ justificada ante la imperiosa necesidad de superar una discriminaci—n normativa que adem‡s afecta el principio de autonom’a territorial. Todo lo anterior, en el marco del cumplimiento de un deber ineludible de los departamentos y municipios impuesto por el Constituyente y que tiene que ver con garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana.

189. La Corte ha adoptado el remedio constitucional de condicionar las normas en materias tributarias. Esta facultad, aunque m‡s restringida, no es extra–a en sentencias que se refieren a temas tributarios. As’, por ejemplo, en la Sentencia C-183 de 1998[145], la Corte ejerci— control de constitucionalidad sobre el art’culo 476 del Estatuto Tributario, que exceptuaba del impuesto sobre las ventas a algunos servicios. La demandante argument— que ello se hac’a respecto del pago del impuesto por aquellos servicios y actividades de intermediaci—n financiera y a los intereses derivados de operaciones de crŽdito. Sin embargo, no todas las entidades o personas que desarrollan las anotadas actividades u obtienen los mencionados intereses fueron incluidas en la norma acusada, lo cual, en opini—n de la accionante, generaba un beneficio fiscal que favorec’a a entidades y personas que desarrollaban el mismo gŽnero de actividades y se encontraban en la misma situaci—n de hecho que aquellas que resultaron excluidas.

190. La Corte no encontr— ninguna raz—n de naturaleza constitucional para que existiera esta diferencia de trato; por tanto, declar— la exequibilidad condicionada de la disposici—n, en el entendido de que el beneficio tributario se extendiera a las sociedades fiduciarias cuando ejecutaran operaciones similares, es decir, de asesor’a financiera, administraci—n de valores y procesos de titularizaci—n de activos.

191. De igual forma, en la Sentencia C-748 de 2009[146], la Corte estudi— si el inciso tercero del art’culo 206-7 del Estatuto Tributario, al otorgar una exenci—n del impuesto de renta del 50% del salario de los magistrados de los tribunales, con exclusi—n de los magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura y de los magistrados auxiliares de las altas cortes, trasgred’a los principios constitucionales de igualdad y de equidad tributaria.

192. Esta corporaci—n record— que los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, as’ como los magistrados de los consejos seccionales de la judicatura ten’an las mismas calidades, rŽgimen salarial y prestacional y las mismas prerrogativas, responsabilidades e inhabilidades de los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial. Por tanto, deb’an ser beneficiarios de la exenci—n tributaria prevista en la disposici—n demandada. As’ las cosas, la diferencia de trato impuesta por la norma desconoc’a el principio de equidad tributaria en su dimensi—n horizontal y, en consecuencia, la Corte la declar— exequible Çen el entendido que la exenci—n all’ prevista se extiende tambiŽn a los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura y a los magistrados de los Consejos Seccionales de la JudicaturaÈ.

193. Posteriormente, en la Sentencia C-586 de 2014[147], esta corporaci—n analiz— la existencia de una omisi—n relativa en la que incurri— el legislador al regular las exenciones al pago de la cuota de compensaci—n militar en el art’culo 6¼ de la Ley 1184 de 2008, pues no incluy— dentro de los sujetos exentos a los j—venes en situaci—n de adoptabilidad que alcanzan su mayor’a de edad, bajo el cuidado y protecci—n del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

194. En esa oportunidad se concluy— que la omisi—n contrariaba la Constituci—n, por cuanto desatend’a mandatos espec’ficos dirigidos al legislador derivados de los principios de igualdad (art. 13 CP), equidad y progresividad tributaria (art. 363 CP) y los que ordenaban dispensar especial protecci—n a los menores de edad, en particular a aquellos que se encontraban en situaci—n m‡s vulnerable, como era el caso de los j—venes que carec’an de una familia (arts. 44 y 45 CP). As’ mismo, el silencio del legislador generaba una afectaci—n de los derechos de estos j—venes al trabajo (art. 25 CP), a elegir profesi—n u oficio (art. 26 CP), a acceder al desempe–o de funciones y cargos pœblicos (art. 40-7 CP) y a la educaci—n (art. 67 CP), de cuya efectividad depend’a que lograran un tr‡nsito exitoso hacia la vida adulta y tuvieran las posibilidades de desarrollar su proyecto de vida.

195. Se sostuvo que, al igual que lo hab’a hecho en anteriores oportunidades en que se hab’a constatado omisiones legislativas en el tratamiento de beneficios tributarios[148], la Corte Constitucional era competente para subsanar la omisi—n del legislador a travŽs de una sentencia integradora, por lo que procedi— a declarar exequible el art’culo 6¼ de la Ley 1184 de 2008, en el entendido que los j—venes que se encontraban bajo el cuidado del ICBF y que fueran eximidos de prestar el servicio militar, tambiŽn quedar‡n exentos del pago de la cuota de compensaci—n militar y de los costos de expedici—n de la libreta militar.[149]

196. En esta misma l’nea, la Sentencia C-492 de 2015[150], para garantizar el principio de supremac’a constitucional, en armon’a con el de conservaci—n del derecho, declar— exequible el art’culo 10 de la Ley 1607 de 2012, con la condici—n de que el c‡lculo de la renta gravable alternativa para empleados, obtenida en virtud de los sistemas IMAN e IMAS-PE, permitiera la sustracci—n de las rentas de trabajo exentas, en los tŽrminos previstos por el art’culo 206-10, primera frase, del Estatuto Tributario.

197. La decisi—n se fund— en que la regulaci—n, segœn su contenido, estaba llamada a interferir en el m’nimo vital de los contribuyentes con niveles medios de renta y amenazaba entonces su goce efectivo. La Corte sostuvo que no ten’a competencia para introducir diferencias en el universo de beneficiarios de la exenci—n y deb’a extenderla hacia todos los empleados obligados a aplicar el IMAN, con impactos porcentuales equivalentes (25% y en los tŽrminos del Estatuto). Esta decisi—n se justificaba a la luz del principio de progresividad tributaria, en tanto no afectaba el car‡cter progresivo del sistema de renta (art. 363 CP). De otro lado, como el contenido de ese mismo numeral remit’a a una regulaci—n conformada por la posibilidad de descontar costos, deducciones y otras rentas exentas, que era extra–a a la configuraci—n del IMAN, en el condicionamiento se consign— tambiŽn la previsi—n de que la exenci—n porcentual del art’culo 206-10 del Estatuto Tributario, se aplicaba una vez se sustrajeran del valor total de los pagos laborales recibidos por el trabajador, los conceptos permitidos por el art’culo 332 de la misma normatividad, relativos al sistema IMAN.

198. Finalmente, en la Sentencia C-235 de 2019[151], la Corte se ocup— de determinar si se vulneraba el principio de irretroactividad de la ley tributaria, contenido en los art’culos 338 y 363 de la Constituci—n Pol’tica, y los principios de buena fe y confianza leg’tima, contenidos en el art’culo 83 superior, con ocasi—n de la modificaci—n normativa incorporada al art’culo 207-2 del Estatuto Tributario, mediante el par‡grafo 1¼ (parcial) del art’culo 100 de la Ley 1819 de 2016.

199. Se sostuvo en esa oportunidad que debido a que los efectos de la Ley 788 de 2002 se extend’an por un lapso determinado, a partir de la entrada en operaci—n del establecimiento hotelero, los contribuyentes que hubieren reunido los requisitos para acceder a dicha prerrogativa, entre el 1¼ de enero de 2003 y el 29 de diciembre de 2016, fecha de promulgaci—n y de entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016, ostentaban una situaci—n jur’dica consolidada, consistente en la renta exenta por el tiempo fijado en la primera normativa, por ende deb’a concluirse que, en relaci—n con esos sujetos, no era posible variar las condiciones del beneficio tributario en tanto eran acreedores del mismo, en virtud de los principios de buena fe e irretroactividad.

200. No ocurr’a lo mismo, frente a quienes cumplieron los requisitos entre el 30 de diciembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2017, comoquiera que la expedici—n de la Ley 1819 de 2016 no desconoci— el principio de la confianza leg’tima, por cuanto al no haber acreditado los requisitos con anterioridad a la expedici—n de la norma acusada, el legislador ten’a la posibilidad de modificar las condiciones de cobro del tributo sin afectarlos, pues aunque se encontraban dentro del periodo cubierto por la Ley 788 de 2002, aquellos no hab’an concretado su situaci—n, m‡xime teniendo en cuenta que la condici—n de los contribuyentes no reun’a los presupuestos jurisprudenciales para determinar conculcado el mentado principio.

201. De acuerdo con las motivaciones dadas, se decidi— declarar exequible el par‡grafo 1¼ del art’culo 100 de la Ley 1819 de 2016, en el entendido que los contribuyentes que hubieren acreditado las condiciones para acceder a la exenci—n de renta prevista en el art’culo 18 de la Ley 788 de 2002, que adicion— el art’culo 207-2 del Estatuto Tributario, podr’an disfrutar de dicho beneficio durante la totalidad del tŽrmino otorgado en esa norma.

202. Por consiguiente, en la medida en que una interpretaci—n inclusiva en materia de sujetos activos es la que se corresponde con la Carta Pol’tica, la Sala declarar‡ la exequibilidad condicionada del art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que la autorizaci—n del tributo all’ contenida aplica a todos los departamentos y municipios. En otras palabras, los municipios y departamentos que resuelvan adoptar el tributo, o incluso aquellos que ya lo ven’an cobrando, deber‡n hacerlo conforme al hecho generador que fue fijado por el legislador, esto es, (i) la suscripci—n de un servicio pœblico o (ii) la titularidad de bienes ra’ces.

     S’ntesis de la decisi—n

203. La Sala estudi— la demanda presentada contra el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, que permit’a que los entes territoriales que a la fecha de entrada de su vigencia, estuvieran recaudando el tributo creado con fundamento en el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010 y cuyo hecho generador fuera, en el caso de los departamentos, la suscripci—n a un servicio pœblico domiciliario, o de los municipios, los bienes ra’ces sujetos al impuesto predial, pod’an continuar cobr‡ndolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.

204. El demandante consider— que la norma hab’a omitido fijar claramente los elementos estructurales del tributo. En cambio, hab’a validado la aplicaci—n de una norma declarada inexequible en la Sentencia C-101 de 2022. Para el accionante, este desconocimiento contrariaba los art’culos 150-12, 241-4 y 243 de la Constituci—n, as’ como los postulados de legalidad, certeza e irretroactividad. Adem‡s, argument— que el art’culo tambiŽn vulneraba el principio de igualdad y equidad tributaria, por cuanto aquellos que eran responsables de contribuciones creadas al amparo de la legislaci—n anterior seguir’an estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos al tributo en virtud de que la entidad territorial respectiva no hab’a cobrado ese ingreso tributario, mantendr’an esa situaci—n. Por œltimo, el actor afirm— que la disposici—n acusada desconoc’a el art’culo 338 superior, al imponer un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas.

205. La Corte concluy— que el art’culo demandado no violaba la cosa juzgada establecida por la Sentencia C-101 de 2022, en tanto la norma acusada, al modificar el art’culo 8¡ de la Ley 1421 de 2010, introdujo los hechos generadores que la Corte ech— de menos en dicha decisi—n.

206. Segundo, advirti— que el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 no violaba el principio de legalidad tributaria. Record— que el Congreso s’ defini— los elementos del tributo autorizado, en especial, los hechos generadores. Esto respetaba la autonom’a de los departamentos y municipios. En efecto, permit’a la competencia concurrente entre el Congreso, por un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales, por el otro. Adem‡s, la obligaci—n tributaria cumpl’a con lo establecido en el art’culo 338 superior.

207. Encontr—, adem‡s, que el art’culo acusado no vulneraba el principio de irretroactividad tributaria, debido a que la Sentencia C-101 de 2022 difiri— los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del art’culo 8¡ (parcial) de la Ley 1421 de 2010. Durante el lapso de tiempo concedido, el legislador profiri— el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, el cual defini— los hechos generadores que extra–— la Corte Constitucional en su momento. Por tanto, dicha situaci—n no era equivalente a la aplicaci—n de efectos de normas respecto de hechos surgidos antes de su entrada en vigor.

208. En tercer lugar, la Corte encontr— que el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 s’ vulneraba el principio de igualdad, pues, aunque su finalidad no estaba prohibida constitucionalmente, no resultaba un medio id—neo para lograrla. En concreto, la norma permit’a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, pero œnicamente respecto de ciertos departamentos y municipios. Adem‡s, œnicamente algunos departamentos y municipios, segœn la norma acusada, tendr’an acceso a los recursos derivados del tributo para financiar los fondos-cuenta territoriales, lo cual repercut’a en la autonom’a de los entes territoriales y en el deber de todos los alcaldes y gobernadores de adoptar las estrategias necesarias para proteger la vida, integridad personal y la tranquilidad de los ciudadanos.

209. Finalmente, se determin— que los hechos generadores definidos por el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022 no eran incompatibles con el tributo creado por el legislador y no desconoc’a el art’culo 338 superior.

210. Por ende, la Sala declar— exequible el art’culo 12 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que la autorizaci—n del tributo all’ contenida aplica a todos los departamentos y municipios.

En mŽrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Repœblica de Colombia, administrando justicia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci—n,