Alcance de la autonomía territorial en materia de distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales
| Autor | Alberto Maldonado Copello |
| Cargo del Autor | Economista, Universidad Externado de Colombia. |
| Páginas | 153-192 |
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Alcance de la autonomía territorial en materia
de distribución de competencias entre la nación
y las entidades territoriales*
Alberto Maldonado Copello**
En este texto se examina el tema de las competencias de las entidades te-
rritoriales en el marco de una discusión sobre su autonomía. Este tema se
circunscribe a una preocupación más amplia sobre el diseño de la dimensión
territorial del Estado más apropiada para el cumplimiento de sus funciones y
especícamente del grado de autonomía más conveniente para las entidades
territoriales, en primer lugar, y para la población y la ciudadanía, en segundo
lugar.
Para cumplir con estos propósitos se desarrollan los siguientes puntos:
1) Consideraciones generales sobre la descentralización y la autonomía, en el
marco de un Estado unitario; 2) Análisis de la distribución de competencias
desde la constitución de 1991; 3) Reexiones nales.
* Este texto hace parte del proyecto de investigación sobre los orígenes, estructura y resultados del
proceso de descentralización territorial en Colombia que el autor está realizando para obtener el título
de Doctor en Gobierno y Administración Pública, Instituto Ortega y Gasset y la Universidad Com-
plutense de Madrid.
** Economista, Universidad Externado de Colombia. Fellow del Programa de Estudios Urbanos y
Regionales para países en Desarrollo (SPURS), Instituto Tecnológico de Massachusetts. Diploma de
Estudios Avanzados en Gobierno y Administración Pública, Instituto Ortega y Gasset y Universidad
Complutense de Madrid. Consultor en temas de descentralización y desarrollo territorial. Profesor
CIDER, Universidad de los Andes.
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El principio constitucional de autonomía territorial. Realidad y experiencias comparadas
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1. Consideraciones generales sobre la descentralización
y la autonomía
La tendencia predominante en la sociedad capitalista, tanto en la economía
como en la política, es hacia la concentración y la centralización. En la dimen-
sión económica, la centralización es evidente en el fenómeno de la urbaniza-
ción, de la concentración territorial de actividades industriales, de servicio y
comerciales en ciertas regiones y ciudades, y en la centralización del capital
que conduce a la conformación de conglomerados, oligopolios y monopolios.
A su vez, esta concentración económica incide en la centralización política y
en la consecuente pérdida de importancia y capacidad de decisión de regiones
y municipios de un país. Sin embargo, la tendencia hacia la centralización po-
lítica no implica una centralización absoluta ni la desaparición de procesos o
iniciativas de descentralización. Por una parte, hay factores básicos de orden
administrativo, geográco y técnico que hacen necesario y justican un cierto
grado de descentralización del gobierno y de la administración pública; por
otra, hay razones de orden político, identidades nacionales, diferencias étnicas
o religiosas, conictos de intereses económicos, que conducen a la reivindica-
ción por parte de ciertas comunidades y sus representantes políticos de mayor
autonomía para la gestión de sus asuntos propios.
Otro rasgo característico de la sociedad capitalista es la enorme concen-
tración del poder político en determinadas clases y sectores de la sociedad
con la consecuente reducción de la capacidad de decisión y de autonomía
por parte de la gran mayoría de habitantes y ciudadanos. Más allá del voto,
el ritual para escoger quién habrá de dirigirnos cada tanto tiempo, la capaci-
dad de incidencia de la gran mayoría de ciudadanos es prácticamente nula.
La descentralización y la autonomía se justican en gran medida por argu-
mentos de orden político dirigidos a profundizar la democracia: limitación y
restricción al poder absoluto, ampliación de los espacios de participación, edu-
cación ciudadana, formación de nuevos líderes. En abstracto, estos propósitos
son relevantes y sirven de marco para sustentar las propuestas de reforma a
favor de la descentralización. En concreto, dependen de las propias relaciones
de poder; por tanto, su desarrollo práctico termina sirviendo principalmente a
las clases o sectores que controlan el aparato del Estado. En consecuencia, la
descentralización y la autonomía territorial no están pensadas principalmente
para incrementar la capacidad de decisión de la mayoría de habitantes, sino
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para incrementar el poder de las burocracias territoriales y de la dirigencia
política territorial.
La descentralización territorial y la autonomía de las entidades territo-
riales son cuestión de grado. En términos cualitativos, en el marco del Estado
unitario en Colombia, esta autonomía es, por lo menos formalmente, mucho
más limitada que en un Estado federal. La Constitución colombiana esta-
blece que Colombia es un Estado organizado en forma de república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. El carácter
de república unitaria establece desde el comienzo una fuerte restricción a
la autonomía de las entidades territoriales: la competencia sobre uno de los
instrumentos básicos de la intervención estatal, la regulación normativa, le
corresponde prioritariamente a la nación. Las leyes son expedidas por el Con-
greso Nacional. En materia normativa, las entidades territoriales tienen una
competencia subordinada, supeditada al marco legal; por tanto, no cuentan
con normas propias, salvo algunas excepciones.
La denominación como república descentralizada con autonomía de
sus entidades territoriales no dice nada sobre el grado de descentralización y
de autonomía; esto debe resolverse en otras normas constitucionales y en su
posterior desarrollo legal. Colombia puede ser una república descentralizada
con una participación del 40% o del 20% de las entidades territoriales en el
total de ingresos corrientes de la nación, y puede ser una república con auto-
nomía de sus entidades territoriales muy amplia o muy restringida.
2. La distribución de competencias
La distribución de competencias es uno de los elementos básicos de la descen-
tralización territorial que determina el grado de distribución de poder entre
la nación y las entidades territoriales. Los campos básicos de intervención
del Estado se encuentran denidos en la Constitución Política, pero la dis-
tribución entre niveles de gobierno apenas se esboza, dejando la materia para
desarrollo legal. En sentido estricto, hasta el momento no se ha realizado en
Colombia una distribución completa de competencias. A continuación pre-
sento algunas de las características básicas de la situación existente.
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