¿Es autónoma Colombia para establecer y regular el tema de las transferencias intergubernamentales? ¿Autonomía o dependencia de las entidades territoriales en materia de transferencias intergubernamentales?
| Autor | Liliana Estupiñán Achury |
| Cargo del Autor | Candidata a Doctora en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas, Universidad Externado de Colombia |
| Páginas | 193-227 |
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¿Es autónoma Colombia para establecer
y regular el tema de las transferencias
intergubernamentales? ¿Autonomía o
dependencia de las entidades territoriales en
materia de transferencias intergubernamentales?*
Liliana Estupiñán Achury**
El principio de autonomía territorial presenta en Colombia una lectura li-
mitada a la luz del modelo unitario prescrito por la Constitución Política de
1991. Diversas tendencias y vaivenes políticos, económicos y sociales hacen
relativo su alcance. El concepto oscila entre los enfoques recentralizadores y
descentralistas que irradian el tema territorial en Colombia.
Conforme al artículo 287 del texto político, el principio de autonomía
territorial se ejerce dentro de los límites que señala la Constitución y la ley,
concretándose en cuatro derechos esenciales para las entidades territoriales:
* Texto resultado parcial del proyecto de investigación de tesis doctoral “La encrucijada del orde-
namiento territorial en Colombia: Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno”. Directora Tesis
doctoral: Dra. Paula Robledo. Doctorado en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas, Universidad
Externado de Colombia.
** Candidata a Doctora en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas, Universidad Externado de
Colombia. Estudios de Maestría en Gobierno Municipal de la Universidad Externado de Colombia.
Magíster en Derecho Procesal, Especialista en Derecho Constitucional y Derecho Administrativo,
Universidad Libre. Pasante en Derecho Público, Universidad de Cádiz (España) verano de 2005, de
2006 y primavera de 2009. Profesora de la Maestría en Derecho Administrativo y de los posgrados en
Derecho Público, Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario. Profesora e investigadora de la
Escuela de Derecho, Universidad Sergio Arboleda. Directora del Departamento de Investigaciones de
la Universidad Sergio Arboleda.
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El principio constitucional de autonomía territorial. Realidad y experiencias comparadas
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1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les
correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y, 4. Participar en las rentas nacionales.
La simple lectura del artículo constitucional reeja el limitado alcance del
principio de autonomía territorial en Colombia, pero la realidad va mucho
más allá, a tal punto de desgurarlo y caricaturizarlo cuando se realizan com-
paraciones con otros Estados en proceso de descentralización.
Este documento se detiene en uno de los aspectos aludidos en el nume-
ral 4.º del artículo 287 de la Constitución Política de 1991: “participar en las
rentas nacionales”; especícamente, intenta responder una pregunta: ¿Qué
tan autónomo es el Estado colombiano para tratar y regular el tema de las
transferencias intergubernamentales? De dicha autonomía, también depende
el desarrollo pleno del derecho consagrado en el artículo 287 de la Constitu-
ción Política o el condicionamiento tanto externo como interno al que está
sometida dicha prerrogativa, tanto para el Estado como para las entidades
territoriales.
Por tanto, el estudio presentado aquí se concentra en el tema de los re-
cursos exógenos, concretamente en la evolución del concepto situado scal
al concepto denominado “sistema general de participaciones”, proceso lleva-
do a cabo a partir de la aplicación de la política de ajuste estructural de las
nanzas públicas.
1. Del situado scal al sistema general de participaciones
y la política de ajuste scal
La Ley 33 de 1968 creó el denominado situado scal o mecanismo de trans-
ferencia a los departamentos de una porción creciente de recursos destinados
a nanciar los sectores de salud y educación.1 Por su parte, la Ley 46 de 1971
hizo que dicho situado scal fuera equivalente al 13% de los ingresos corrien-
tes de la nación, porcentaje ajustado en dos puntos por año hasta alcanzar un
máximo de 21,5%. A su vez, la Ley 12 de 1986 fortaleció el situado scal e in-
crementó la participación de los gobiernos locales y regionales en el impuesto
1 Colombia, Contraloría General de la República. Evaluación de las transferencias intergubernamentales
1994-2005. Informe social 2006, Contraloría General de la República, Bogotá, 2006, p. 29. Disponible
en: http://www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/central_doc/Archivos/316/Informe%20social%20
2006%20P.I.pdf. Consultada el 1 de agosto de 2008, p. 11.
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al valor agregado. También modicó los criterios de distribución interregional
y generó incentivos para el desarrollo de un mayor esfuerzo scal regional.2
Por su parte, el documento original de la Constitución Política de 1991
estructuró las transferencias de recursos económicos de la nación a las entida-
des territoriales con base en dos mecanismos: el Situado Fiscal y la partici-
pación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, a los cuales
en 1996 se adicionó el Fondo Educativo de Compensación3 o situado scal
ampliado.
La transferencia recayó en los departamentos y distritos; los primeros
debieron redistribuir los recursos en sus municipios para nanciar los servicios
de salud y educación.4 El cálculo se efectuaba sobre los ingresos corrientes, los
cuales, de acuerdo con el artículo 358 del texto constitucional, comprendían
los ingresos tributarios y los no tributarios con excepción de los recursos de
capital.5 Dicho situado scal tuvo una participación en los ingresos “de 23%
en 1994, de 23,5% en 1995 y de 24,5% en 1996”.6 Desde 1996 el porcentaje
2 Ibid., p. 11.
3 El Fondo de Compensación Educativa fue creado por la Ley 188 de 1995 para proveer de recursos
a los departamentos y distritos, con miras a lograr mayor equidad en la distribución de las asignaciones
regionales y compensar el aumento en los costos de la educación asociados a incrementos en la remunera-
ción de personal docente. Desde 1995 hasta 1998, dicho fondo hizo parte del Presupuesto del Ministerio
de Educación. A partir de 1998 el fondo fue asignado al presupuesto del Ministerio de Hacienda. En
1999 fue objeto de una auditoría que determinó que varias entidades gastaban los recursos del fondo en
cosas distintas para lo que había sido concebido, razón que justicó su conversión en el Fondo Educativo
de Crédito. A partir del ActoLegislativo núm. 01 de 2001 el fondo hace parte del Sistema General de
Participaciones. Véase Alberto Maldonado, El Nivel Intermedio En Colombia. El diseño institucional de
los departamentos y tendencias en su desempeño, informe nal, Proyecto Colombo Alemán de Cooperación
técnica PRODEPAZ-GTZ, Bogotá, 2005.
4 Colombia, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1737 del 18 de mayo
de 2006.
5 Ley 179 de 1994, artículo 13. El artículo 21 de la Ley 38 de 1989 quedará así: ““Los recursos de
capital comprenderán: los recursos del balance, los recursos del crédito Interno y externo con vencimiento
mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos
nancieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo
y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente nanciero de los establecimientos
públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden nacional
y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la
Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de
estabilización cambiaría y monetaria”.
6 Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Exposición de motivos. Proyecto de Acto Le-
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