El análisis de políticas públicas y la rama legislativa en Colombia
| Autor | Mónica Pachón y Manuela Muñoz |
| Páginas | 85-105 |
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Capítulo 5
El análisis de políticas públicas
y la rama legislativa en Colombia
Mónica Pachón
y Manuela Muñoz
Introducción
A pesar de la existencia de las mayorías funcionales en la rama legislativa, los pre-
sidentes colombianos han tenido dificultades para cumplir sus promesas, pues el
Congreso diluye las reformas y hace que el trabajo del Ejecutivo consista en negociar
constantemente y encontrar un terreno común con la representación de los elec-
torados nacionales y locales. Esta ha sido una constante durante la mayor parte de
nuestra historia republicana, caracterizada por un ciclo electoral permanente (Posada
Carbó, 2000), un sistema de partidos muy fragmentado y regionalizado (González,
2014) y un Ejecutivo altamente centralizado que tiene el poder de la agenda.
Este capítulo resume algunos de los anteriores hallazgos de la investigación llevada
a cabo sobre el papel del Congreso en el proceso contemporáneo de elaboración
de las políticas públicas. Con información proveniente de más de cinco periodos
presidenciales, mostramos que el Congreso ha desempeñado un papel importante
en la reacción frente a los proyectos de ley del Ejecutivo, en la protección de los
intereses del electorado, en la realización de debates públicos y, ocasionalmente,
en el bloqueo de la agenda de la acción gubernamental. Los principales aportes del
capítulo cubrirán el periodo posterior a la Constitución de 1991, principalmente con
el análisis de la producción legislativa del Congreso.
Siguiendo el marco básico de Haggard y McCubbins (2001), el capítulo se divide
en cinco secciones. En primer lugar se describen las reglas que establecen la “sepa-
ración de poderes”. A continuación se hace una reflexión sobre la naturaleza del
sistema de partidos que determina la “separación de propósitos” entre las ramas y la
producción legislativa. Así, en la primera sección se describen las instituciones más
significativas que restringen los poderes formales de establecimiento de la agenda
en la rama legislativa. Ponemos un énfasis particular en el sistema de comisiones,
dado su poder de veto. En la segunda sección se hace una revisión de los cambios
recientes a las reformas electorales en el sistema de partidos, lo que nos conduce a
la tercera sección, en la que se hace un análisis de los patrones de la actividad legis-
lativa (la capacidad de los partidos de coalición para controlar la agenda legislativa)
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El análisis de las políticas públicas en Colombia
y el alcance de los proyectos de ley sobre la base de los incentivos de los legisla-
dores y el Ejecutivo. Sabiendo que no todos los proyectos de ley son iguales, en la
cuarta sección se examina lo que ocurre cuando alguno de los actores implicados
trata de pasar por alto la rama legislativa. En primer lugar, discutimos el papel de
la rama legislativa en los proyectos de ley que presentó el Gobierno al no lograr la
aprobación, a través de plebiscito, del histórico acuerdo de paz con las FARC-EP, tras
un intenso conflicto civil de cincuenta años. Luego examinamos lo ocurrido con
el acuerdo anticorrupción (un conjunto de proyectos de ley), cuando la “consulta
anticorrupción” no pudo ser aprobada, pues le faltó el 1% de la votación requerida.
La última sección presenta observaciones a modo de conclusión.
La Constitución de 1991 y su impacto en el régimen político
Tras varios intentos fallidos de cambiar la Constitución de 1886, y en medio de una
crisis compleja, la Constitución de 1991 se convirtió en la respuesta de la élite política
para reajustar el sistema y mejorar el régimen de frenos y contrapesos y la presen-
cia del Estado en todo el territorio nacional. Adicionalmente, la descentralización
administrativa y política se consolidó con consecuencias significativas a corto plazo
para la naturaleza del Ejecutivo y la representación del Legislativo.
La Constitución de 1991 llevó a cabo una buena cantidad de cambios importantes
para el régimen político. Para constreñir el poder presidencial se limitó severamente
el poder que tenía con los decretos. En el pasado, la Constitución de 1886 le per-
mitía al presidente promulgar decretos sin ningún requisito que fuera más allá de la
declaración formal de un estado de emergencia, aprobado por todos los miembros
del gabinete. Mediante estos decretos se podía promulgar un nuevo statu quo, sus-
pendiendo las normas actuales durante el periodo en que el estado de emergencia
se mantuviera en vigor.
Tal como lo demostraron claramente Bermúdez y Taborda (2009), antes de 1991
el número promedio de días de cualquiera de los estados de emergencia establecidos
constitucionalmente era de 276 entre un total de 365 (es decir, un 75%). Para rom-
per con esta tradición, la Asamblea Constituyente creó un veto ex ante en la recién
creada Corte Constitucional de Colombia (CCC). Desde 1991 en adelante, el número
promedio de días bajó a 55 (15%), lo cual marcaba una diferencia importante en la
capacidad del presidente para eludir el Congreso. Usando la analogía de Cox (1997)
al referirse a regímenes parlamentarios en los cuales la delegación de la agenda en el
primer ministro era clave para que el sistema funcionara eficientemente, Archer y
Shugart (1997) le dieron al anterior arreglo el nombre de “el secreto ineficiente”.
En este escenario, el Congreso le delegaba al Ejecutivo la agenda nacional y se
especializaba en la política local, y solo hacía sentir su poder cuando las reformas
equivalían a fuertes distanciamientos del statu quo (es decir, reformas constitucionales).
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