AUTO nº 11001-03-25-000-2012-00491-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 04-04-2019
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Normativa aplicada | DECRETO 1540 DE 2012 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2012-00491-00 |
| Fecha | 04 Abril 2019 |
DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO / DECRETOS REGLAMENTARIOS
[L]os decretos expedidos en desarrollo de las leyes marco, en primer lugar, ostentan la calidad de actos administrativos; en segundo lugar, se distinguen de los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, por la mayor amplitud de las facultades reguladoras que reconocen al Ejecutivo en asuntos constitucionalmente determinados en el artículo 150, numeral 19; y en tercer lugar, la mayor generalidad de la que están revestidos estos decretos frente a los de naturaleza reglamentaria, emana del tipo de leyes que desarrollan, que es mucho más general que el de otras leyes; es decir, la amplitud de estos decretos se explica por la naturaleza normativa más genérica de las leyes que desarrolla en comparación con la que permiten las leyes ordinarias objeto de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política. Con esta perspectiva, surge con claridad la existencia de mandatos de ordenación legal, expresamente determinados por la Constitución, según los cuales (i) el presidente no puede penetrar en el espacio en el cual el Congreso desarrolla su actividad legislativa especial de fijar las directrices, los objetivos, los criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno, ni tampoco en aquellas materias ordinarias del legislativo sin que medie una autorización expresa mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias; y, de manera correspondiente, (ii) el legislativo no puede sustituir al ejecutivo para dictar las normas que especifican y concretan las medidas que rijan, según las circunstancias y necesidades, con gran flexibilidad, la respectiva materia sobre la cual recaen las pautas generales trazadas a través de leyes marco. […] [S]iempre que se deba conferir facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza material de ley, es necesario que se cumplan los requisitos restrictivos en cuanto al asunto, las mayorías necesarias para su aprobación o el término de duración, como los tocantes a la iniciativa, el interés público y la necesaria claridad, aspectos que la ley que otorga facultades debe reunir de manera ineludible, sin que sea dable sobreentenderlos ni conjeturarlos ni obviarlos. […] [N]o es acertado admitir que el Gobierno Nacional estuviera revestido de la competencia para establecer o adicionar el sistema de nomenclatura y remuneración de los empleos públicos de la Contraloría General de la República, como lo hizo a través del Decreto 1540 de 2012 para el cargo de Contralor Auxiliar.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1540 DE 2012
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00491-00(1973-12)
Actor: ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Referencia: MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD Y DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DE UNA LEY MARCO. CARACTERÍSTICAS DE ESTOS DECRETOS Y DIFERENCIA CON LOS DECRETOS REGLAMENTARIOS. FACULTADES EXTRAORDINARIAS NO SE CONFIEREN PARA EXPEDIR LEYES MARCO. EL EJECUTIVO EN DESARROLLO DE LA LEY MARCO DE SALARIOS NO TIENE ATRIBUCIONES PARA MODIFICAR EL SISTEMA DE NOMENCLATURA, CLASIFICACIÓN Y REMUNERACIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, la persona jurídica ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - ASCONTROL, por conducto de su presidente y secretario general, actuando en causa propia, el 8 de agosto de 2012 presentó demanda de nulidad de los artículos 1 y 3 del Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual fue adicionado el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República.
Consideró que el decreto demandado es manifiestamente contrario a la Constitución Política y a la ley, porque el presidente de la República se extralimitó en sus funciones por carecer de competencia para adicionar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, la cual reside en el legislador, y por cuanto con un decreto ordinario, afectado de falsa motivación, modificó el Decreto Ley 269 de 2000.
El acto demandado. La demanda recae sobre las disposiciones resaltadas en negrilla del decreto que se transcriben a continuación:
"DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
17 Jul 2012
Por el cual se adiciona el Sistema de Nomenclatura, Clasificación y Remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992,
DECRETA:
ARTICULO 1. Adiciónase el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República de que trata el Decreto 269 de 2000, así:
|
NIVEL DIRECTIVO |
|
|
|
DENOMINACION DEL EMPLEO |
I |
GRADO |
|
Contralor Auxiliar |
I |
- |
ARTICULO 2. F. para el empleo de Contralor Auxiliar una remuneración mensual de Dieciocho millones sesenta y un mil cuatrocientos setenta y ocho pesos ($18.061.478), mlcte, distribuida así:
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CONCEPTO |
VALOR MENSUAL |
|
Asignación Básica |
$ 5.625.888 |
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Gastos de Representación |
$ 5.625.888 |
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Prima Técnica |
$ 3.755.631 |
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Prima de Alta Gestión |
$ 3.054.071 |
La prima técnica y de alta gestión de que trata este artículo no constituyen factor salarial para ningún efecto legal.
ARTICULO 3. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona en lo pertinente los decretos 269 de 2000 y 837 de 2012.
PUBLIQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D. C., a los 17 julio de 2012".
Normas violadas y concepto de la violación. La demanda citó como disposiciones violadas las siguientes:
Constitucionales: Artículos 121, 122 y 150 (numerales 7, 23 y 19, literal e) y 189 (numerales 11 y 14).
Legales: Ley 4ª de 1992 y decretos leyes 267, 268, 269 y 271 de 2000, que establecieron el sistema de carrera administrativa, el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos y la planta de personal de la Contraloría General de la República.
Causales de nulidad en las que fundamenta la acusación. La demandante fundamentó la nulidad pretendida en lo previsto en el artículo 137 del CPACA, de acuerdo con el cual «[t]oda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general» la cual «procederá cuando hayan sido expedidos […] sin competencia […] o mediante falsa motivación […]».
Concepto de violación. Al desarrollar el concepto de la violación de las normas precitadas, la actora considera que con la expedición del Decreto 1540 de 2012 se adicionó, sin tener facultades extraordinarias para ese fin, una norma con fuerza de ley, el Decreto Ley 269 de 2000 «por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República», y que para hacerlo invocó indebidamente las normas generales de la Ley 4.ª de 1992, con el pretexto de dictar normas de carácter salarial, lo cual implica que está incurso en la causal de falsa motivación. Con ese proceder invadió el ámbito de competencias del legislador y extralimitó sus funciones y la competencia que le era propia. A tal propósito, refiriéndose a la naturaleza jurídica del acto demandado, se remite a la diferencia existente entre los decretos leyes y los decretos ordinarios y el alcance normativo de unos y otros a la luz de pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Con ese proceder incurrió en una flagrante violación de las normas mencionadas por cuanto mediante un acto administrativo ordinario modificó y adicionó un decreto con fuerza material de ley.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA1
Mencionó que el artículo 150 numeral 10 de la Constitución autoriza al Congreso de la República a delegar en el Presidente de la República la facultad para expedir normas con fuerza material de ley, y que, su vez, el artículo 268 numeral 10 atribuye al Contralor General de la República la función de proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley, lo que indica que la creación de cargos en la planta de personal de la Contraloría General de la República es una competencia que se encuentra asignada al Congreso de la República. Con esa fundamentación, en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1.º del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012 y en el estudio técnico preparado por la Contraloría General de la República, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1539 de 2012, que prevé:
Artículo 1. C., hasta el 31 de diciembre de 2014, los siguientes empleos de carácter temporal en la planta de personal de la Contraloría General de la República:
Número de empleos Denominación del Empleo Grado
3 (Tres) CONTRALOR AUXILIAR --
La creación de los tres (3) empleos de Contralor Auxiliar en la planta de personal de la Contraloría General de la República y su denominación, fue establecida por el propio legislador, a través del...
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