CONCEPTO 1213 RD 4642
| Número de Boletín | REGISTRO DISTRITAL 4642 27 ABRIL 2011 |
| Emisor | Secretaria de Hacienda |
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REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 45 • Número 4642 • pP. 1-19 • 2011 • ABRIL • 27
SECRETARÍA DE HACIENDA
Concepto No. 1213
Bogotá D.C., Marzo 31 de 2011
Al contestar cite este número
2011EE156153
84/31-03-11
Señora
SANDRA DUQUE
C.C. 52.696.651
CL 78 10 71
Teléfono 3454188
Bogotá D.C.
Asunto: Cesiones urbanísticas y su relación con el
impuesto predial unicado
(Cordis 2011ER11862-12208)
Apreciada señora:
En virtud de los literales b y c del artículo 30 del Decreto
Distrital 545 del 29 de diciembre de 2006, compete a
esta Subdirección la interpretación general y abstrac-
ta de la normativa tributaria distrital manteniendo la
unidad doctrinal en la Dirección Distrital de Impuestos
de Bogotá D.C., por lo cual daremos respuesta a su
consulta en estos términos.
CONSULTA
Formula la consultante los siguientes interrogantes,
previo la cita de la normativa relativa a la licencia de
construcción (art. 1 Decreto 1469 de 2010), efectos
legales de la denición de zonas en proyectos urba-
nísticos (art. Art. 276 Decreto Distrital 190 de 2004), y
categorías de predios para el impuesto predial unica-
do adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento
Territorial (art. 1, Acuerdo 105 de 2003):
Tomando en cuenta que el artículo 276 del Decreto
Distrital 190 de 2004 establece que una vez expedidas
las licencias de urbanismo las áreas denidas en éstas
quedarán afectas a este n especíco, aun cuando
permanezcan dentro del dominio privado, no es claro
para el contribuyente:
* Qué categoría debe asignar al predio destinado
a:
a) zona verde que no tendrá ninguna construcción;
b) controles ambientales que no tendrá ninguna
construcción;
c) rondas de río;
d) cesiones para vía que si tendrán construcción;
* ¿Por qué el cuadro citado en el Decreto 566 de
2010, artículo 1º, asigna estratos a los predios
urbanizables no urbanizados y urbanizados no
edicados, si las zonas de cesión por estar desti-
nadas a transferirse al Distrito para convertirse en
espacio público, no tienen estrato y mal podría ha-
cerse utilizar el estrato asignado al área útil, toda
vez que la vocación de los predios de cesión es
sustancialmente diferentes al de las áreas útiles?
* Los bienes destinados a espacios públicos no
podrán usarse a destinos diferentes a los denidos
en las licencias urbanísticas respectivas y en el
caso de las zonas de cesión para espacio público,
¿por qué estos predios no tienen una categoría
especial o cuál es la categoría que debe usarse
para este caso?
* En el evento que un predio (i) cuente con licencia
de urbanismo, (ii) haya realizado obras de urbanis-
mo, (iii) las zonas de cesión se hayan segregado
del área útil, y (iv) solamente le falte realizar la
edicación en el área útil, ¿qué categoría tiene
el terreno destinado (sic) al área útil y área de
cesión para efectos de la declaración del impuesto
predial? ¿Qué tarifa debe aplicar en cada caso?
¿Tiene alguna exención? ¿Cómo se establece el
avalúo si todavía no le (sic) ha asignado uno la
ocina de Catastro?
RESPUESTA
Hacen relación los cuestionamientos a las cesiones
gratuitas y obligatorias a favor del Distrito Capital que
deben efectuar los propietarios de inmuebles que se
beneciarán por procesos de urbanismo y su incidencia
en materia tributaria, en especial en lo concerniente
al impuesto predial unicado. Las cesiones de las
que aquí se trata tienen la vocación de convertirse en
bienes de uso público bajo las voces contenidas en el
de la Ley 9 de1989.
Las disposiciones en cita expresan:
Código Civil, artículo 674:
“ARTíCULO 674.
PÚBLICO>. Se llaman bienes de la Unión aquéllos
cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes
de un territorio, como el de calles, plazas, puentes
y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso
público o bienes públicos del territorio.
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Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece
generalmente a los habitantes, se llaman bienes
de la Unión o bienes scales.”
Ley 9 de 1989, artículo 5:
Artículo 5º.- Entiéndese por espacio público el
conjunto de inmuebles públicos y los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles pri-
vados, destinados por su naturaleza, por su uso
o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que transcienden, por tanto,
los límites de los intereses, individuales de los
habitantes.
Así, constituyen el espació público de la ciudad
las áreas requeridas para la circulación, tanto
peatonal como vehicular, las áreas para la recrea-
ción pública, activa o pasiva, para la seguridad y
tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de
las edicaciones sobre las vías, fuentes de agua,
parques, plazas, zonas verdes y similares, las
necesarias para la instalación y mantenimiento de
los servicios públicos básicos, para la instalación
y uso de los elementos constitutivos del amobla-
miento urbano en todas sus expresiones, para la
preservación de las obras de interés público y de
los elementos históricos, culturales, religiosos,
recreativos y artísticos, para la conservación y
preservación del paisaje y los elementos naturales
del entorno de la ciudad, los necesarios para la
preservación y conservación de las playas marinas
y uviales, los terrenos de bajamar, así como de
sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en
general , por todas las zonas existentes o debida-
mente proyectadas en las que el interés colectivo
sea maniesto y conveniente y que constituyan,
por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute
colectivo.
(Ley 388 de1997, artículo 117. INCORPORACION
DE AREAS PÚBLICAS. Adiciónase el artículo 5º
de la Ley 9a. de 1989, con el siguiente parágrafo:
“PARAGRAFO. El espacio público resultante de
los procesos de urbanización y construcción se
incorporará con el solo procedimiento de registro
de la escritura de constitución de la urbanización
en la Ocina de Instrumentos Públicos, en la cual
se determinen las áreas públicas objeto de cesión
y las áreas privadas, por su localización y linderos.
La escritura correspondiente deberá otorgarse y
registrarse antes de la iniciación de las ventas del
proyecto respectivo.”
Ahora bien, en este punto es importante resaltar que
integra el derecho colectivo al espacio público, y,
en particular dentro de éste, el papel que cumple el
concepto de “bien de uso público”. Esta distinción ha
tenido y tiene, en términos de la normativa distrital tri-
butaria, importante trascendencia como veremos más
adelante. Así, la Corte Constitucional ha expresado
sobre el tema:
“ 3. Espacio público y uso del suelo urbano
(…)
Como lo ha manifestado la Corte Constitucional
en reciente fallo, el concepto del espacio público
“está compuesto por porciones del ámbito territo-
rial del Estado que son afectadas al uso común por
los intereses y derechos colectivos y de algunos
otros de carácter fundamental cuya satisfacción
permiten; además, comprende partes del suelo y
del espacio aéreo, así como de la supercie del
mar territorial y de las vías uviales que no son
objeto del dominio privado, ni del pleno dominio
scal de los entes públicos”2 . (…)
Como puede verse, el concepto de “espacio
público”, a diferencia de lo que entendió el juez
de primera instancia (Folio 76 del Expediente),
comprende mucho más que el de “bienes de uso
público”, al cual se reere el artículo 674 del Có-
digo Civil, que dice: (…)” (Sentencia T – 518 de
1992, MP José Gregorio Hernández)
Restitución de bienes de uso público y auto-
nomía local.
7- La norma parcialmente acusada faculta al
alcalde a recuperar bienes de uso público, por
medio de una resolución que debe ser cumplida
en un plazo no mayor de treinta días. Esta dispo-
sición debe entonces ser interpretada tomando en
cuenta otras deniciones legales que sirven para
precisar su alcance, Así, la Ley 9ª de 1989 (arts.
5º y 9º) sobre reforma urbana estableció que los
bienes del Estado destinados al uso público hacen
parte del concepto general de espacio público, se-
ñalando que es el “conjunto de inmuebles públicos
y los elementos arquitectónicos y naturales de los
inmuebles privados, destinados por su naturaleza
y por su uso o afectación, a la satisfacción de
necesidades urbanas colectivas que trascienden,
por tanto, los límites de los intereses individuales
de los habitantes”. (Sentencia C – 643 de 1999,
MP Alejandro Martínez Caballero)
Una vez establecido que la categoría “bien de uso
público” es una especie del género “espacio público”,
revisemos el tratamiento que la normativa distrital ha
establecido para tales bienes. La normativa vigente,
Decreto 352 de 2002 en su artículo 19 literal f), estable-
ce una exclusión para los bienes de uso público de que
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trata el artículo 674 del Código Civil, en consideración
a su especial destinación. De este carácter se deriva la
no obligación de declarar ni pagar el impuesto predial
unicado. El artículo 19, en lo pertinente expresa:
“ ART. 19.—Exclusiones. No declararán ni
pagarán impuesto predial unicado, los si-
guientes inmuebles:
(…)
f) En consideración a su especial destinación, los
bienes de uso público de que trata el artículo 674
del Código Civil. (…)”
Cómo claramente lo expresa la normativa en cita, la
destinación que se da a los bienes de uso público, es
decir aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitan-
tes, son los elementos a considerar a efecto de que
establecer en qué eventos estamos ante la exclusión
contenida en el artículo 19, literal f) del Decreto 352 de
2002. Conforme con lo denido por el Diccionario de
la Real Academia Española de la Lengua, “destinar”
es ordenar, señalar o determinar algo para algún n
especíco o efecto; en tanto que “afectar”, es destinar
algo a un uso público.
Ahora bien, respecto de la caracterización de los
bienes de uso público y su afectación la Corte Consti-
tucional expresó lo siguiente en el pasado:
“Dominio Público.
3. La legislación civil y constitucional distingue con
claridad dos clases de dominio, lo que comporta
la aplicación de dos regímenes jurídicos diferente.
Por un lado, el dominio privado que regula relacio-
nes de coordinación, por lo tanto se encuentran
sometidas al régimen que regula las relaciones
entre particulares. Este dominio puede ser indivi-
dual (artículo 58 de la Constitución) o colectivo,
éste con algunas limitaciones para el comercio, el
artículo 329 de la Carta la recoge como “no enaje-
nable”, el artículo 55 transitorio como enajenable
“en los términos que señale la ley”. Por otro lado
se encuentra el dominio público denido como el
conjunto de bienes que la administración afecta al
uso directo de la comunidad o que lo utiliza para
servir a la sociedad (artículos 63, 82, 102, 332 de
la Carta)1
4. Bienes del Estado cuyo régimen es igual al de
los particulares, también se denominan bienes
scales. Se denen en el artículo 674 del Código
Civil como aquellos bienes “cuyo uso no pertenece
generalmente a los habitantes..”. Son bienes pa-
trimoniales del Estado o de sus entes territoriales
destinados a la prestación de servicios públicos
que la administración utiliza en forma inmediata.
Dentro de esta especie se encuentran también
los bienes scales adjudicables, que son aquellos
por los cuales el Estado asume la titularidad en
la medida que se traslade el uso y explotación a
manos de particulares, en principio a cambio de
una contra prestación económica para el Estado,
ejemplo: las minas, los bienes baldíos.
5. Bienes afectados al Uso Público. Se encuentran
en cabeza del estado u otros entes estatales y
se caracterizan por ser bienes usados por la co-
munidad, la cual los puede aprovechar en forma
directa, libre, gratuita, impersonal, individual o
colectivamente, generalmente tiene que ver con
los intereses vitales de la comunidad.
Estos bienes no son res nullius, pero respecto
de su titularidad existen dos teorías que vale la
pena destacar. Para algunos teóricos, el propie-
tario de los bienes de uso público es el Estado,
quien ejerce sobre ellos una reglamentación de
uso. Esta posición es la que acoge el artículo
674 del Código Civil, los dene como aquellos
bienes cuyo “dominio pertenece a la República”
y el “uso pertenece a todos los habitantes de un
territorio, como el de las calles, plazas, puentes y
caminos…”. Este listado meramente enunciativo
se complementa con varias normas, entre las
cuales se encuentra la disposición contenida en
el artículo 116 del Decreto 2324 de 1984 donde
dene como bienes de uso público las playas,
terrenos de bajamar y las aguas marinas.
La segunda teoría es acogida por varios doctrinan-
tes (entre los cuales se destaca Bielsa, Marienhoff,
José J. Gómez) quienes consideran que el titular
de estos bienes es la colectividad o el pueblo, de
suerte que el Estado ejerce únicamente la ad-
ministración a través de su poder administrativo
regulador y reglamentario.
El derecho al aprovechamiento de los bienes
de uso público encuentra su regulación legal en
disposiciones que son el resultado de la obliga-
ción constitucional de velar por la protección del
espacio público, que comprende los bienes de uso
público. Así el Decreto 2811 de 1974 o Código
de Recursos Naturales consagra los “modos de
adquirir el derecho a usar los recursos naturales
renovables de dominio público”, el Código Na-
cional y los Códigos departamentales de Policía
señalan las autoridades de policía, conductas a
seguir para la preservación de los bienes de uso
público.
____________________________________
1 La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional en >Sentencia
T-566/92 distinguió tres clases de propiedad, la privada, la estatal (cuyo
titular es el Estado) y pública (se predica de la nación), aquí enmarcamos el
domino en dos grandes grupos, el privado y el público en sentido genérico.
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a los bienes de uso público como efecto jurídico el
carácter de imprescriptibles, porque son bienes
no susceptibles de usucapión. De inalienables,
esto es, son bienes que se encuentran fuera del
comercio ya que no pueden ser materia de actos
jurídicos que impliquen tradición o pérdida de
la nalidad del bien. Debe aclararse que a este
concepto no se opone la posibilidad que tiene el
Estado de regular y permitir formas de utilización
de estos bienes, por cuanto existen usos “especia-
les” o “diferenciales”2, pero no preferentes que son
otorgados bajo la forma de concesión o permiso a
determinado grupo de personas, cuya utilización
no puede desvirtuar el carácter de público de esta
clase de bienes, a manera de ejemplo podemos
citar las casetas de dulces que se instalan tem-
poralmente dentro de un parque. Y son Inembar-
gables puesto que la Constitución explícitamente
impide embargos, secuestros y cualquier medida
de ejecución tendiente a restringir el uso directo
o indirecto del bien. Sobre este punto la Sala de
Revisión se ha pronunciado así:
“Esto muestra entonces que la teoría
de la comercialidad de los bienes se
rompe cuando se trata de bienes de uso
público. No es válido entonces exigir
matrícula inmobiliaria de tales bienes
para determinar si son de uso público,
puesto que tales bienes, por sus espe-
ciales características, están sometidos
a un régimen jurídico especial, el cual
tiene rango directamente constitucional.
Por ello, durante la vigencia de la ante-
rior Constitución, la Corte suprema de
Justicia había dicho que “el dominio del
Estado sobre los bienes de uso público,
es un dominio sui generis”. Y la Corte
Constitucional también ha diferenciado
con nitidez, en anteriores decisiones, el
dominio público y la propiedad privada.
Así, según la Corte, los bienes de dominio
público se distinguen “por su afectación
al dominio público, por motivos de interés
general (CP art. 1º), relacionadas con la
riqueza cultural nacional, el uso público
y el espacio público. “En particular sobre
los bienes de uso público, la Corte señaló
en esa misma Sentencia que éstos son
inalienables, imprescriptibles e inembar-
gables,…”3
La doctrina4 clasica este tipo de bienes según el
origen o formación de la cosa, división que tiene
importancia desde el punto de vista jurídico dentro
de la teoría del dominio público, en:
- Bienes de uso público Naturales, es decir, bienes
que se encuentran en el estado en que la natura-
leza los ofrece. La Constitución en el artículo 63
se reere a los parques naturales que son de este
tipo de bienes.
- Bienes de uso público articiales, son los que el
legislador declaró públicos y cuya creación de-
pende de hechos humanos, en nuestra legislación
están contenidos, entre otros, en el artículo 674
de la legislación civil.
La Afectación al uso público.
Como primera medida es importante
aclarar que esta Sala de Revisión avocará
el estudio teórico de la desafectación y
afectación de los bienes de uso público
que el tema plantea, pero no se referirá a
la conveniencia o impertinencia del acto
administrativo que origina la presente tu-
tela, por cuanto es a la justicia contencio-
so administrativa a quien le corresponde
el estudio concreto.
7. Ahora bien, la afectación consiste en
una manifestación de voluntad expresa
del poder público, por medio del cual
se incorpora un bien al uso o goce de
la comunidad, ya sea directo o indirec-
to. Como se desprende de la anterior
denición, para que el fenómeno de la
afectación sea posible requiere de dos
momentos claramente identicables: a)
un aspecto material, esto es, la existencia
de un bien apto para el uso público y b)
el aspecto intencional o subjetivo, que
consiste en la declaración de voluntad
o en el accionar del órgano estatal que
demuestra de manera directa e inequívo-
ca el deseo de consagrar un bien al uso
público.
Entre nosotros, la afectación puede con-
sistir en una manifestación de voluntad
o en hechos de la administración,
por cuanto existen bienes naturales en
donde la sola presencia del bien implica
la titularidad del dominio en cabeza del
Estado, pues, hay normas genéricas que
así lo disponen, (a manera de ejemplo
2 Así los denomina el tratadista Miguel Marienhoff en su libro Tratado de
Derecho Administrativo. Tomo V. Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires.
1988, Pgna 169 s.s. Esta denominación la acoge el Código de Recursos
Naturales.
3 Sentencia T-572/94.M.P. Alejandro Martínez Caballero.
4 Al respecto puede verse Parada Ramón, Marienhoff, Escola Jorge, Dromi
Roberto, Vidal Perdomo Jaime.
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los ríos son de uso público de acuerdo
con lo perceptuado en el artículo 677
C.C.). Pero respecto de la afectación por
hechos de la administración respecto de
los bienes articiales, nuestra legislación
ha señalado que la naturaleza jurídica
particular no se altera por el uso público.
Así lo establece el artículo 676 (sic) del
Código Civil cuando dispone que:
“Los puentes y caminos construidos a
expensas de personas particulares, en
tierras que les pertenecen, no son bienes
de la unión, aunque los dueños permitan
su uso y goce a todos los habitantes del
territorio.”
Al respecto la Corte Suprema de Justicia
explica el punto cuando aclara que “ los
actos de mera facultad no coneren pose-
sión ni dan lugar a prescripción alguna.”5
En conclusión, nuestra legislación recoge
como formas de afectación la manifesta-
ción de voluntad de la administración, el
suceso de hechos de la naturaleza, por
supuesto en bienes naturales, pero no los
hechos que incorporen un bien articial
particular al uso público.
Requisitos para la afectación de un
bien al uso público
8. Esta Sala de Revisión se referirá a las
reglas básicas para que la afectación
al uso público de un bien surta efectos
jurídicos.
a) La existencia de una manifestación de
voluntad o de actitudes de la administra-
ción que permita asegurar que el uso de
un bien se encuentra a disposición del
público. Dentro de la primera opción
(manifestación de voluntad) se encuentra
la facultad de que dispone el ente estatal
de obtener un bien (Capítulo III de la Ley
9a. de 1989, el artículo 17 del Decreto
855 de 1994, adquisición de inmuebles
por negociación directa) y destinarla al
uso público, o la posibilidad de expropiar
un bien cuyo uso sea menester ofrecerlo
culta al Estado para expropiar bienes por
motivos de utilidad pública o de interés
social que el legislador dena). Dentro
de la segunda opción, o sea, las actitudes
de la administración, se cita a guisa de
ejemplo la inauguración de una obra que
se abre al público o presentar abierta una
calle para su uso.
b) Existencia de un título de dominio. Esta
formalidad se presenta en forma diversa
de acuerdo con el tipo de afectación que
se realiza, entonces, si se adquiere un
bien, en este caso, se requiere un título
traslaticio de dominio que lo respalde, si
se expropia es necesaria la Sentencia
judicial o el acto administrativo que lo
decrete. Pero también existen bienes
que se afectan por ministerio de la ley,
por cuanto el título puede consistir en una
ley que faculta al Estado para detentar el
derecho real de manera directa. (ejemplo:
el Código Civil dispone que las calles son
de uso público).
c) La afectación debe ser real y efectiva,
esto es, que la cosa sea apta para el
destino público y que tenga el carácter
de ser idónea para el uso público. En
palabras de la Ley 9a. de 1989, artículo
5º, se requiere que el bien presente un
interés público maniesto y conveniente.“
(Sentencia T -150 de 1995, Corte Cons-
titucional, Sala Séptima de Revisión, MP
Alejandro Martínez Caballero)
Una vez, realizada la revisión sobre los bienes de
uso público y su afectación entremos en con materia
respecto de los bienes de uso público de los que trata
la consulta.
Estas cesiones hacen parte del conjunto de mecanis-
mos dirigidos a desarrollar el principio de igualdad de
los ciudadanos ante las normas, los planes de ordena-
miento territorial y las normas urbanísticas, y como tal
son un mecanismo, entre otros, dirigido a garantizar el
reparto equitativo de las cargas y benecios derivados
del ordenamiento urbano. (Ley 388 de 1997, artículos
37, 38 y 39)
Respecto de la conformidad de las cargas de cesión
gratuita, propias del desarrollo urbanístico, se pro-
nunció en el pasado la Corte Constitucional al fallar
la acción pública de inconstitucionalidad presentada
cional expresó, mediante la Sentencia C-295 de 1993
de 29 julio de 1993:
“(…) En efecto, no hay duda de que en virtud de
su función social urbanística la propiedad está
5 Puede verse la Sentencia de 21 de abril de 1953, proferida por la Sala de
Negocios de la Corte Suprema de Justicia. Gaceta Judicial LXXIV. Pgna
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sometida a una serie de limitaciones legales que
afectan básicamente su uso, dentro de las cuales
se encuentran las denominadas cesiones obliga-
torias gratuitas.
Tales cesiones nacen de la obligación que tienen
los propietarios que construyen urbanizaciones,
edicios, realizan parcelaciones, etc., de ceder
gratuitamente a los entes municipales una parte
de su terreno, destinada a calles, parques, plazas,
vías de acceso, zonas verdes, etc.
El Tratadista Allan Brewer Carias dene tales ce-
siones como “una forma indirecta de contribución
en especie para hacer revertir a la colectividad
-uso público- el mayor valor (plusvalía) que ad-
quiere la propiedad del urbanizador, por el hecho
de la urbanización autorizada por el ente munici-
pal”. (Urbanismo y propiedad privada)
Nuestra Corte Suprema de Justicia expresó sobre
éllas que “no tienen el alcance de una expropia-
ción, razón por la cual el legislador no previó pago
de indemnización, pues no tiene signicación
distinta a un acto de enajenación voluntaria, no
propiamente donación, según se desprende del
artículo 1455 del Código Civil, que deben hacer los
propietarios de los predios con nes urbanísticos
de claro interés social, ligados a la función social
de la propiedad, y que puede exigir el Estado
en ejercicio de las facultades que le asisten de
dictar normas para planicar ordenadamente el
urbanismo de las ciudades, y que los Concejos
municipales desarrollan según lo dispuesto en
el Estatuto Fundamental (art. 197-1)”. (sent. 97
noviembre 9 de 1989).
En este orden de ideas aparecen las cesiones
obligatorias gratuitas como una contraprestación
a la que se obligan los propietarios de terrenos al
solicitar el correspondiente permiso para urbanizar
o edicar, y al aceptar las condiciones que exigen
las autoridades competentes, dados los benecios
que pueden obtener con tal actividad, las que se
imponen en desarrollo de la función social urba-
nística de la propiedad, consagrada en el artículo
58 de la Carta, y en ejercicio del poder de inter-
vención del Estado en el uso del suelo “con el n
de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los benecios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano” (art. 334 C.N.),
como también del artículo 82 ibidem que faculta a
las entidades públicas para “regular la utilización
del suelo” en defensa del interés común.
Las zonas cedidas pasan a formar parte del es-
pacio público, por cuya protección debe el Estado
velar, conforme al artículo 82 de la Carta, y cuya
destinación al uso común, es apenas una con-
secuencia del principio que antepone el interés
común al individual. Tales zonas son denidas
por el artículo 5o. de la ley 9 de 1989, como “el
conjunto de inmuebles públicos y los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles pri-
vados, destinados por su naturaleza, por su uso
o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto,
los límites de los intereses individuales de los
habitantes”, señalando en su inciso segundo,
entre otras, las áreas requeridas para la circula-
ción, tanto peatonal, como vehicular, las franjas
de retiro de las edicaciones sobre las vías, los
parques, plazas, zonas verdes y similares, las
necesarias para la instalación y mantenimiento
de los servicios públicos básicos, los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano en todas
sus expresiones, etc, y en general “todas las zonas
existentes o debidamente proyectadas en las que
el interés colectivo sea maniesto y conveniente
y que constituyan por consiguiente zonas para el
uso o el disfrute colectivo”.
Para la Corte Constitucional es claro que las
regulaciones urbanísticas cumplen una función
social y ecológica, pues tienen como propósito la
ordenación y planicación del desarrollo urbano y
el crecimiento armónico de las ciudades, con el n
de garantizar una vida adecuada a las personas
que las habitan, teniendo en cuenta no sólo los
derechos individuales sino también los intereses
colectivos en relación con el entorno urbano. Y
es por ello que se regula la propiedad horizon-
tal, se establecen normas que reglamentan la
construcción de viviendas señalando el volumen
y altura de los edicios, imponiendo la obligación
de dejar espacio suciente entre un edicio y otro,
la de construir determinadas zonas para jardines,
parques, áreas verdes, calles peatonales, vías de
acceso a las viviendas, etc., con el n de lograr
la mejor utilización del espacio habitable, para
benecio de la comunidad.
Cabe agregar aquí que de conformidad con el
artículo 313-2 de la Constitución Nacional compete
a los Concejos Municipales “adoptar los corres-
pondientes planes y programas de desarrollo eco-
nómico y social y de obras públicas”; planes que
al tenor de lo dispuesto en el inciso segundo del
artículo 339 ib., deben elaborar y adoptar “de ma-
nera concertada” con el Gobierno Nacional, “con el
objeto de asegurar el uso eciente de sus recursos
y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la
ley”. Igualmente les corresponde “reglamentar los
usos del suelo y, dentro de los límites que je la
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ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas
con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda” (art. 313-7 C.N. ).
En consecuencia, las cesiones obligatorias gra-
tuitas por razones de urbanismo a que aluden los
y la obligación de incluirlas dentro de los planes
de desarrollo o planes de desarrollo simplicado,
no violan el derecho de propiedad consagrado
en el artículo 58 de la ley suprema, ni ningún otro
precepto del mismo ordenamiento.
Es que resultaría paradójico y hasta lógicamente
contradictorio que la Constitución de un Estado
Social de Derecho prohibiera la limitación del
derecho de propiedad cuando ella se cumple en
aras del interés común.”
Ahora bien el tratamiento de las cargas propias del
desarrollo urbanístico se encuentra en normativa
propia, en el Distrito Capital. Esta normativa hace
referencia tanto a la afectación de tales bienes al uso
público como su consecuencia en materia tributaria.
Las disposiciones correspondientes son las siguientes
(subrayado fuera del texto original):
El Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se adopta
el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito
Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones,
establece en sus artículos 71, 72 y 74:
Artículo 71º.- Zonas de uso público por destina-
ción que de ellas hagan propietarios o urbaniza-
dores. Para todos los nes legales, en terrenos sin
urbanizar en relación con los cuales se tramiten o
se hayan obtenido licencias de urbanización, las
áreas o zonas de terreno destinadas al uso público
estarán siempre afectas a ese n especíco, con
el solo señalamiento que se haga de ellas en el
plano de proyecto general, aún cuando permanez-
can dentro del dominio privado y sólo podrán ser
reubicadas y redistribuidas con las consiguientes
desafectaciones al uso público que ello conlleva,
antes de su entrega real y material al Distrito
Especial de Bogotá y mediante la modicación o
sustitución del proyecto general, si a ello hubiere
lugar, por otro que contemple la nueva distribución
de las áreas de uso público, siempre que el nuevo
planteamiento urbanístico se ciña a las normas
vigentes en el momento de su presentación, ya
sea que se trate de una modicación o ya la sus-
titución total del proyecto inicial.
Los elementos arquitectónicos y naturales de
los inmuebles del dominio privado constitutivos
de espacio público, podrán ser variados por los
propietarios o constructores, siempre que las va-
riaciones estén amparadas con permiso o licencia
de construcción, adecuación o modicación, de
acuerdo con el proyecto aprobado en el cual se
hayan previsto los nuevos elementos de espacio
público con arreglo a las normas vigentes.
Artículo 72º.- Zonas de uso público en desarrollos
objeto de legalización. Se considerarán también
como de uso público y como parte del Espacio
Público, aún sin que haya mediado cesión o en-
trega de las mismas al Distrito Especial de Bogotá
y aún sin haber sido destinadas a tales nes en
planteamiento urbanístico de urbanizador respon-
sable, las áreas destinadas a vías, las destinadas
a zonas verdes de uso público, las destinadas a
equipamiento comunal público y las destinadas a
la Ronda o Área Forestal Protectora en ríos, em-
balses, lagunas, quebradas y canales que guren
como tales en los planos adoptados como parte
integrante de los actos administrativos de lega-
lización de barrios, asentamientos o desarrollos
ilegales o clandestinos.
Artículo 74º.- Demarcación del patrimonio de uso
público. Es la jación de la línea que determina el
límite entre un lote de uso privado y los bienes de
uso público.
actualmente vigente, por medio del cual se compilan
las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales
619 de 2000 y 469 de 2003, establece en los artículos
275 y 276, lo siguiente:
Subcapítulo 8. Otras normas generales aplica-
bles al espacio público
Artículo 275. Escritura de constitución de urba-
nizaciones, barrios o desarrollos urbanísticos
(artículo 265 del Decreto 619 de 2000).
En la escritura pública de constitución de la urba-
nización, barrio o desarrollo urbanístico, se deberá
incluir una cláusula que exprese que este acto, por
sí mismo, implica la cesión obligatoria gratuita al
Distrito Capital de las áreas públicas. Las áreas
públicas objeto de este tipo de cesión deberán
ser demarcadas por localización, alinderación y
amojonamiento con base en el plano aprobado
en la escritura pública y el urbanizador tendrá la
obligación de avisar a la Defensoría del Espacio
Público del Distrito Capital para que concurra a
rmar la escritura en señal de aceptación. Una
vez la escritura sea registrada en la Ocina de
Registro de Instrumentos Públicos, esta entidad
procederá a abrir los folios de matrícula inmobilia-
ria correspondientes a cada una de las cesiones
respectivas.
REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 45 • Número 4642 • pP. 1-26 • 2011 • ABRIL • 27
26
Artículo 276. Zonas de uso público por desti-
nación en proyectos urbanísticos y en actos
de legalización (artículo 266 del Decreto 619 de
2000).
Para todos los efectos legales, las zonas denidas
como de uso público en los proyectos urbanísti-
cos aprobados por las autoridades competentes
y respaldados por la correspondiente licencia de
urbanización, quedarán afectas a este n especí-
co, aun cuando permanezcan dentro del dominio
privado, con el solo señalamiento que de ellas se
haga en tales proyectos.
Dichas zonas podrán ser reubicadas y redistri-
buidas, con las consiguientes desafectaciones al
uso público, antes de la terminación de las obras
correspondientes, y del registro de la escritura de
constitución de la urbanización en la Ocina de
Registro de Instrumentos Públicos, siempre que
se cumpla la normatividad que les dio origen y no
se vulnere el interés colectivo ni los derechos de
terceros. Para tal efecto, procederá la modicación
o sustitución del proyecto urbanístico respectivo
y de los demás actos producidos con ocasión de
la denición de las cesiones que son materia de
redistribución.
El presente artículo será aplicable en lo pertinente
para los desarrollos objeto de legalización, cuando
el urbanizador responsable o la comunidad inte-
resada en la legalización, según el caso, pueda
realizar las cesiones de las áreas públicas.
En materia tributaria, por su parte, las siguientes
disposiciones han regulado el tema establecido un
tratamiento de exención o de exclusión, así como
diferenciando en su redacción el momento o situación
que da lugar al tratamiento especial.
Acuerdo 11 de 1998, artículo 12 : Artículo 12°.-
El consideración a su especial destinación, los
bienes de uso público de que trata el Artículo
674 del Código Civil, están exentos del Impuesto
Predial y Sobretasa Catastral, a partir de la fecha
de su afectación con tal calidad.
Decreto 423 de 1996, artículo 21: “Artículo 21.
Exenciones. Están exentos del Impuesto Predial
Unicado:(…)
k) En consideración a su especial des-
tinación, los bienes de uso público de
que trata el artículo 674 del Código Civil
a partir de la fecha de su afectación con
tal calidad.(…)
Acuerdo 26 de 1998, artículo 3º, literal d): “Ar-
tículo 3º.- Exclusiones al Impuesto Predial
Unicado. No se declarará ni pagará impuesto
predial unicado por los siguientes inmuebles:
d) En consideración a su especial desti-
nación, los bienes de uso público de que
trata el artículo 674 del Código Civil.
Decreto 400 de 1999, artículo 18, literal f): Artí-
culo 18. Exclusiones. No declararán ni pagarán
impuesto predial unicado, los siguientes inmue-
bles:(…)
a) En consideración a su especial destina-
ción, los bienes de uso público de que
trata el artículo 674 del Código Civil.
(…)
culo 19. Exclusiones. No declararán ni pagarán
impuesto predial unicado, los siguientes inmue-
bles:
b) En consideración a su especial destina-
ción, los bienes de uso público de que
trata el artículo 674 del Código Civil.
(…)
Ahora bien, el punto álgido en materia de los efectos
tributarios resultantes de las cesiones gratuitas a los
entes territoriales, se ha centrado en el momento a
partir del cual se entiende el inmueble adquiere la
calidad de bien de uso público, en tanto en el Distrito
Capital existe un tratamiento excepcional en materia
del impuesto predial unicado conforme a lo estableci-
do en la normativa distrital. Al respecto este Despacho
mediante Concepto 1078, expedido el 5 de febrero de
2005, se expresó lo siguiente:
“Frente al tema hay que establecer primero cuando
se entiende que un bien adquiere la calidad de
uso público, para lo cual acudimos al concepto
rendido por la Defensoría del Espacio Público
mediante radicado 2004EE4633 del 1 de abril de
2004, a solicitud de esta ocina, para resolver una
inquietud resuelta a través del concepto 1022 del
13 de abril de 2004, en el que señaló:
”...Según las normas urbanísticas actua-
les del Distrito Capital – Plan de Ordena-
miento Territorial – POT (Decreto Distrital
619 de 2000) y la Revisión del Plan de
Ordenamiento Territorial (Decreto Distri-
tal 469 de 2003) el artículo 266 del POT
prevé la afectación de los bienes al uso
público producto de las zonas de cesión
obligatorias que deben entregar los Urba-
nizadores Responsables, producto de los
proyectos de urbanismo que desarrollen.
Dispone la norma:
27
REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 45 • Número 4642 • pP. 1-27 • 2011 • ABRIL • 27
“Artículo 266. Zonas de uso público por
destinación en proyectos urbanísticos y
en actos de legalización. Para los efectos
legales, las zonas denidas como de uso
público en los proyectos urbanísticos
aprobados por las autoridades compe-
tentes y respaldados por la correspon-
diente licencia de urbanización, quedarán
afectas a este n especíco, aún cuando
permanezcan dentro del dominio privado,
con el solo señalamiento que de ellas se
haga en tales proyectos.
Dichas zonas podrán ser reubicadas y
distribuidas, con las consiguientes des-
afectaciones al uso público, antes de la
terminación de las obras correspondien-
tes.....
Luego la norma es clara en señalar
que un bien se encuentra afecto al
uso público, desde el punto de vista
del derecho urbanístico con el solo
señalamiento en el plano ocial apro-
bado por la autoridad urbanística, aún
cuando permanezca dentro del domi-
nio privado. (Se resalta).
En éste punto del concepto, enfatiza que la afec-
tación de que trata el POT, va referida exclusiva-
mente al ámbito del derecho urbanístico, por
cuanto en acápites posteriores el ente competente
resalta que:
“Para el Departamento Administrativo
de la Defensoría del Espacio Público,
es claro que la exención tributaria
para las zonas de cesión se produce
a partir de la entrega de las mismas al
Distrito Capital mediante Acta de Re-
cibo o Toma de Posesión, y no a partir
de la afectación que adquieren con el
señalamiento que de ellas se hace en
los proyectos urbanísticos aprobados,
por que tal es el sentido de la norma.
Todo esto antes de la vigencia del Decre-
to 161 de 1999, por cuanto a partir del 12
de Marzo de 1999, (fecha de entrada en
vigencia del Decreto 161) en concordan-
cia con el artículo 117 de la Ley 388 de
1997: “el espacio público resultante de los
procesos de urbanización y construcción
se incorporará con el solo procedimiento
de registro de la escritura de constitución
de la urbanización en la ocina de Regis-
tro de Instrumentos Públicos, en la cual
se determinen las áreas públicas objeto
de cesión y las áreas privadas, por su
localización y linderos”
...”
Señala igualmente el ente competente, que la
transferencia de la propiedad tanto de los bienes
scales como de las zonas de uso público a fa-
vor del Distrito Capital, se realiza agotando los
requisitos de título y modo conforme la legislación
civil lo establece. Esto es, se requiere de un título
(escritura pública, resolución administrativa, sen-
tencia judicial) y de su inscripción en la Ocina
de Registro de Instrumentos Públicos para que
el Distrito adquiera la plena propiedad.
Señala el Departamento Administrativo de la De-
fensoría del Espacio Público: “ que frente a éste
tema, comparte los criterios expuestos por el De-
partamento Administrativo de Planeación Distrital
en el concepto enviado a la Subdirección Técnica
y Jurídica de Ejecuciones Fiscales del Instituto de
Desarrollo Urbano – IDU con radicación 2-2000-
36226S, respecto a las cesiones obligatorias
gratuitas como bienes de uso público, en cuanto
a que las áreas o zonas destinadas o afectas al
uso público (espacios públicos) llegan a ser bie-
nes del estado de uso público, bienes públicos
de la Nación o inmuebles de uso público, cuando
además del uso general de los habitantes de un
territorio, se da una de las siguientes formalidades
jurídica, administrativa o judicial:
1. Entrega real y transferencia de dominio a favor
del estado (Distrito) por parte del urbanizador,
mediante acta de recibo o escritura pública regis-
trada.
2. Otorgamiento por parte del urbanizador de la es-
critura de constitución de la urbanización, rmada
por el Departamento Administrativo de la Defenso-
ría del Espacio público, en señal de aceptación y
registrada en la Ocina de Instrumentos Públicos.
3. Otorgamiento de la escritura pública por parte del
DADEP a su favor, en la cual declare la propiedad
pública sobre las zonas de cesión....
4. Cuando no es posible la transferencia del derecho
de dominio o propiedad a favor del Estado sobre
las zonas de cesión obligatorias gratuitas a través
de una de las formas de los numerales anteriores,
en todo caso, la autoridad competente deberá
adelantar las acciones necesarias, tendientes a
su titulación....
De conformidad con lo anterior, se concluye que el
concepto del ente competente va dirigido a armar
que el tratamiento de la exención o exclusión tri-
REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 45 • Número 4642 • pP. 1-28 • 2011 • ABRIL • 27
28
butaria para los bienes de uso público se produce
teniendo en cuenta dos eventos:
a) A partir de la entrega de las mismas al Distrito
Capital mediante Acta de recibo o toma de pose-
sión, y no a partir de la afectación que adquieren
con el señalamiento que de ellas se hace en los
proyectos urbanísticos aprobados.
b) Después de la vigencia del artículo 117 de la Ley
388 de 1997, en concordancia con el Decreto 161
de 1999, donde se ja el procedimiento de registro
de la escritura de constitución de la urbanización
en la ocina de instrumento públicos y Privados,
en la cual se determinen las áreas públicas objeto
de cesión, así como las áreas privadas.
Teniendo en cuenta el aparte del concepto tras-
crito, resulta claro que antes de la expedición de
la Ley 388 de 1997, la exención operaba a partir
del acta de recibo o toma de posesión, momento
en que el bien se entendía como de uso público.
De esta forma es importante explicar que en
principio el tratamiento scal que se daba a
los bienes de uso público era el de exención,
lo que quiere decir que subsistía la obligación
de declarar.
Así se encontraba previsto en el artículo 12
del Acuerdo 11 de 1.988 compilado en el literal
k) del artículo 21 del Decreto Distrital 423 de
1.996, que prescribía:
“ (...) Están exentos del Impuesto Predial
Unicado:
“En consideración a su especial destina-
ción, los bienes de uso público de que
trata el artículo 674 del Código Civil a
partir de la fecha de su afectación con tal
calidad”
En este orden de ideas en el concepto 714 del
8 de octubre de 1998, esta ocina se pronunció
sobre la forma de aplicación de esta exención,
expresando que:
“ (...) A partir de 1.994, de acuerdo con
lo preceptuado en el Parágrafo Tercero
del artículo 13 del Decreto Distrital 807
de 1.993, las exenciones a que se tenga
derecho, se solicitarán en la respectiva
declaración tributaria, sin que se requie-
ra reconocimiento previo alguno, por lo
tanto, si no se han presentado las de-
claraciones del impuesto predial por los
inmuebles del Distrito Capital incursos en
la exención en comento, por las vigencias
scales 1.994 y posteriores, deben ela-
borarse y presentarse las declaraciones
respectivas, liquidando la sanción por
extemporaneidad de que trata el Inciso
Tercero del artículo 61 del Decreto Dis-
trital 807 de 1.993. Lo anterior, teniendo
en cuenta que, la exención libera al sujeto
pasivo del impuesto predial del deber sus-
tancial de pagar el impuesto más no del
deber formal de presentar la respectiva
declaración.(...).”
En forma posterior con la expedición del Acuerdo
26 de 1998, quedan excluidos del impuesto predial
unicado los bienes de uso público, lo que quiere
decir que a partir de 1999 no se debe cumplir con
la obligación de declarar ni de pagar y adicional a
ello la condición de bien de uso público desde la
Ley 388 de 1997 sólo se adquiere con la transfe-
rencia de dominio del bien al Distrito Capital.
Efectuadas las anteriores aclaraciones, nos
referiremos al segundo problema jurídico que
enfrenta la consulta que nos ocupa, referido a
la obligación de declarar. Frente a la aplicación
del tratamiento scal como bien de uso públi-
co, abordaremos la aplicación de la extinción
de la obligación tributaria por confusión cuan-
do el Distrito Capital o uno de sus entes del
nivel central asume la calidad de propietario
o poseedor de un inmueble.
Cuando el sujeto pasivo del tributo es el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá, en los extremos
de la relación jurídica tributaria, concurren el
Sujeto Activo y el Sujeto Pasivo del tributo, si-
tuación que genera confusión de la deuda y por
consiguiente, extinción de la obligación scal, de
conformidad con lo preceptuado en el artículo
1.724 del Código Civil, que reza:
“Cuando concurren en una misma perso-
na las calidades de acreedor y deudor, se
verica de derecho una confusión que
extingue la deuda y produce iguales
efectos que el pago”.
En conclusión, cuando el Distrito Capital se cons-
tituye en sujeto pasivo de una obligación tributaria
no debe declarar ni pagar en cualquier vigencia.
En este orden de ideas, es importante anotar
que el sujeto pasivo del impuesto predial es el
propietario o poseedor de los bienes inmuebles
ubicados en la jurisdicción de Bogotá. (Artículo
18 del decreto distrital 352 de 2002).
Teniendo en cuenta lo anterior, cabe aclarar
que se asume la condición de poseedor para
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REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 45 • Número 4642 • pP. 1-29 • 2011 • ABRIL • 27
los inmuebles que si bien aún no se ha dado la
transferencia de propiedad al Distrito Capital o
entidad pública, éste entra a ejercer actos de señor
y dueño sobre los mismos, como (actas de recibo,
de toma de posesión, preparación del terreno y
construcción de obras sobre los mismos), para los
nes del Distrito Capital o sus entidades públicas.
De esta forma a partir del momento en que se
convierte en poseedor el Distrito Capital o su en-
tidad pública del nivel central, asume la calidad
de sujeto pasivo del tributo, lo que hace que se
pueda excluir al propietario inscrito de cualquier
obligación, dando prevalencia a la verdad real
sobre la formal y atendiendo a que en virtud de
la ley el poseedor es sujeto pasivo del impuesto..
De lo anterior podemos establecer que en el caso
de la posesión de bienes inmuebles por parte de
entidades del nivel central, no son sujetos pasivos
del impuesto predial unicado, es decir, no serán
contribuyentes de este tributo, por existir concu-
rrencia del sujeto activo y pasivo del tributo, que
genera extinción de la obligación scal por confu-
sión en los extremos del vínculo obligacional del
tributo y por consiguiente, no están obligados a
cumplir deberes formales ni sustanciales por este
concepto desde el período gravable siguiente al
inicio de la posesión o propiedad. “
Nuevas consideraciones conducen a este Despacho
a recoger la Doctrina expuesta en el Concepto 1078
de 2005. Si bien, la postura doctrinal que se expone
en el Concepto en cita fue de recibo en la vía judicial,
posteriores pronunciamientos modicaron esta situa-
ción. En su momento, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca consideró:
“En este caso, la litis se centra en determinar si
el inmueble señalado por la sociedad está exento
del impuesto predial por los años gravables 2001
y 2002, por tratarse de un bien de uso público.
Los puntos así resumidos, serán analizados dentro
del siguiente marco jurídico y conceptual:
El Código Civil enseña:
‘’Art, 674.- (…)
A su vez, a nivel Distrital el Artículo 5º de la Ley
9 de 1989 dispone:
ARTÍCULO 5º . (…)
Con base en las normas pretranscritas, se colige
que los bienes de uso público, pueden denomi-
narse así por su naturaleza, o por su destinación;
y continúan con esa calidad especial mientras
sigan vinculados a la nalidad pública y en los
términos en que esta así lo exija, los primeros son
aquellos que reúnen determinadas condiciones
físicas, como los rios, torrentes, ayas marítimas
y uviales, radas entre otros, también los que
siendo obra del hombre están afectados al uso
público en forma directa como los caminos, ca-
nales, puertos puentes y demás obras públicas
de aprovechamiento o utilización generales cuya
conservación y cuidado es de competencia de las
autoridades locales, mientras que los segundos
son aquellos inmuebles de propiedad particular
afectados al uso público tal y como ocurre con la
zona de cesión para vías locales, espacio público
y equipamento propios de la urbanización.
Para que un bien inmueble esté afectado como
bien de uso público por destinación y a su vez
este amparado por la exención al impuesto pre-
dial unicado en el Distrito Capital era aplicable
el precepto legal contenido en el artículo 12 del
Acuerdo 11 de 1988:
“ARTÍCULO 12. En consideración a su
especial destinación los bienes de uso
público de que trata el artículo 674 del
Código Civil están exentos del Impuesto
Predial y Sobrenada Catastral, a partir de
la fecha de su afectación con tal calidad.”
A su vez el Decreto Reglamentario 1039 de 1998
consagraba el trámite establecido para el recono-
cimiento de la afectación por destinación al uso
público:
“Artículo 3. Para efectos del artículo 12
del Acuerdo No. 11 de 1988, se entiende
que la afectación se inicia a partir de la
fecha de celebración de la promesa de
compra Venta de que trata el numeral 2
del artículo 379 del Acuerdo 6 de 1985.
(…)
Parágrafo 2 En los casos de cesión al
Distrito Especial de Bogotá se entenderá
que la afectación se inició a partir de la
fecha del acta de entrega de las áreas
debidamente legalizadas, evento en el
cual el tesorero expedirá el paz y salvo
Notarial, válido solo para efectuar la tradi-
ción al Distrito Especial siempre y cuando
se hayan cancelado todos los impuestos y
contribuciones causados con anterioridad
a la fecha del acta de entrega.”
Al tenor de las normas aludidas un bien de uso
público en razón a su especial destinación es-
taba exento del impuesto predial a partir de la
suscripción del Acta de entrega de las áreas que
pretendían cederse, la cual consistía en un acto
administrativo suscrito entre el dueño del predio
REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 45 • Número 4642 • pP. 1-30 • 2011 • ABRIL • 27
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y la Procuraduría de Bienes del Distrito Capital.
No obstante para la época de discusión del im-
puesto predial, es decir, años gravables., 2001
y 2002, había entrado en vigencia la ley 388 de
1997 por medio de la cual se modicó la Ley 9a
de 1989 de reforma urbana:
“Artículo 117. Incorporación de áreas pú-
blicas. Adiciónase el artículo 5º de la ley
90 de 1989, con el siguiente parágrafo:
Parágrafo. El espacio público resultante
de los procesos de urbanización y cons-
trucción se incorporará con el solo (sic)
procedimiento de registro de la escritura
de constitución de la urbanización en la
Ocina de Instrumentos Públicos, en la
cual se determinen las áreas públicas
objeto de cesión y las áreas privadas,
por su localización y linderos. La escri-
tura correspondiente deberá otorgarse y
registrarse antes de la iniciación de las
ventas del proyecto respectivo.” (Subra-
yado fuera de texto).
En efecto, este artículo es claro al establecer que
para que un bien sea tenido como de uso público
debe existir una Escritura Pública de Constitución
de la Urbanización, en la cual se determinen las
áreas públicas objeto de la cesión al Distrito, con
su respectiva localización y linderos; y debe ser re-
gistrada en la Ocina de Registro de Instrumentos
Públicos. Así las cosas, analizadas conjuntamente
los normas enunciadas, el contribuyente que pre-
tenda estar cobijado por la exención del impuesto
predial debe no sólo contar con la suscripción del
Acta de entrega sino también con la Escritura Pú-
blica enunciada. (…) “ (Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta MP. Dra. Beatriz
Martínez Quintero, Expediente 2004-2024 de 31
de octubre de 2006)
No obstante lo anterior, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, en Sentencia con
ponencia de MP. María Marcela del Socorro Cadavid
Bringe, Expediente 110013331041200700103-01 del
26 de marzo de 2009, expresó:
“ Se concreta la litis en establecer la legalidad de
la Resolución No. DDI-012721 LOR 2007EE53477
de 14 de marzo de 2007, que modicó y liquidó o-
cialmente el impuesto predial unicado del predio
ubicado en la calle 55 No. 1B – 03 a cargo de la
sociedad demandante por el año gravable 2004,
proferida por la Subdirección de Impuestos a la
Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos.
En los términos del recurso de apelación, el pro-
blema jurídico se centra en establecer cuál fue el
momento de la afectación a uso público del predio
objeto de liquidación del impuesto predial y en
consecuencia, a partir de qué momento debe ser
considerado como excluido del impuesto predial.
(…)
Las normas que regulan la materia vigentes para
la época de los hechos son las siguientes:
En el Acuerdo 11 de 4 de noviembre de 1988 por
medio del cual se reforma la estructura tributaria
distrital y se dictan otras disposiciones, el Concejo
del Distrito Especial de Bogotá, estableció en el
artículo 12: (…)
El Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se
adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico
del Distrito Especial de Bogotá, en los artículos
71 y 72 estableció:
Artículo 71º.- (…)
Artículo 72º.- (…)
Sobre el tema de la afectación al uso público en
las cesiones obligatorias la Corte Constitucional
preciso5: (…)
De las normas anteriores y de la Jurisprudencia de
la Corte Constitucional se deriva: que la afectación
de bienes para el uso público está dada por la
destinación que se haga de las zonas objeto de
cesión en los proyectos urbanísticos; que las des-
afectaciones al uso público, deben hacerse antes
de la terminación de las obras correspondientes
y del registro de la escritura de constitución de la
urbanización en la Ocina de Instrumentos Públi-
cos.
La Sala observa, que la afectación de bienes
para el uso público surge de la especicación
que de ellas se haga en los proyectos urbanísti-
cos aprobados por las autoridades competentes,
con el respaldo de la correspondiente licencia
de construcción, y por lo tanto, antes de que se
haga el registro de la escritura de constitución en
la Ocina de Registro de Instrumentos Públicos.
Es decir, que tanto la afectación como la des-
afectación de las áreas destinadas al uso público
en los terrenos sin urbanizar, en relación con los
cuales se tramiten o se hayan obtenido licencias
de urbanización, son situaciones independientes
5 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-195 de 4 de abril de 1995,
Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, REF: EXPEDIENTE
T-54186.
31
REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 45 • Número 4642 • pP. 1-31 • 2011 • ABRIL • 27
respecto del registro de la escritura pública, razón
suciente para desestimar la posición de la apo-
dera de la entidad demandada, cuando sostiene
que la afectación al uso público de las zonas de
cesión obligatoria nace en el momento del registro
de la escritura pública.
Las normas mencionadas no establecían como
requisito para la afectación a uso público que ellas
constaran en escritura debidamente registrada
ante la Ocina de Instrumentos Públicos, ni que
se hubiese efectuado entrega mediante Acta.
(…)
De acuerdo con los anteriores elementos de jui-
cio la Sala observa que la demandante tramitó y
obtuvo de parte de las autoridades distritales una
licencia de urbanización a través de la Resolución
0750 de 1996 en la cual se determinaron, de
acuerdo a los respectivos planos unas zonas de
cesión con las afectaciones antes señaladas y
en las áreas informadas. El predio que nos ocupa
corresponde a la cesión para vías locales vehicu-
lares (con un área de 1.271.63 M2).
La parte demandada aduce que si bien es cierto,
dichas zonas fueron objeto de licencia urbanística
en la cual se denieron como zonas cedidas al
Distrito Capital, para uso público, esto no conlleva
su afectación como bien de uso público por falta
del Acta de Entrega o Toma de Posesión.
Lo armado por la demandada obliga a remitirse
a lo prescrito por los artículos 71 y 72 del Acuerdo
6 de 1990, que regía para la época de los hechos,
por medio del cual se adoptó el Estatuto para el Or-
denamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá.
La norma distrital señala que aquellos terrenos
sin urbanizar y sobre los cuales se tramite o se
hayan obtenido licencias de urbanización, como
lo son las áreas o zonas de terreno destinadas al
uso público, las cuales estarán siempre afectas
a ese n especico con el solo señalamiento que
se haga de ellas en el plano del proyecto general
y solo podrán ser reubicadas y redistribuidas con
las consiguientes desafectaciones al uso público
que ello conlleva, antes de su entrega real y ma-
terial al Distrito Especial de Bogotá, y mediante
la modicación o sustitución del proyecto general,
si a ello hubiere lugar, por otro que contemple la
nueva distribución de las áreas de uso público,
siempre que el nuevo planteamiento urbanístico
se ciña a las normas vigentes en el momento de
su presentación.
De otra parte, también se consideran como de uso
público y como parte del Espacio Público, aún sin
que haya mediado cesión o entrega de las mismas
al Distrito Especial de Bogotá, y aún sin haber
sido destinadas a tales nes en el planteamiento
urbanístico del urbanizador responsable, las áreas
destinadas a vías, zonas verdes de uso público,
equipamiento comunal público y las rondas o
áreas forestal protectoras de ríos, embalses, la-
gunas, quebradas canales que guren como tales
en los planos adoptados como parte integrante
de los actos administrativos de legalización de
barrios, asentamientos o desarrollos ilegales o
clandestinos.
(…)
Entonces, contrario a lo armado por la Secreta-
ría de Hacienda Distrital, la afectación del predio
como bien de uso público se constituyó desde
su señalamiento en los planos contenidos en los
documentos antes citados, de conformidad con los
artículos 71 y 72 del Acuerdo Distrital 6 de 1990.
(…)
Así mismo, el Tribunal Administrativo de Cundinamar-
ca, Sección Cuarta, en Sentencia con ponencia de MP.
Beatriz Martínez Quintero, Expediente 110013331043-
2007-00085 del 04 de febrero de 2010, consideró:
La litis se centra en establecer si para liquidar el
impuesto predial 2004, se debe tomar la declara-
ción del contribuyente en donde se indica que el
inmueble ubicado en la calle (…) es un bien de uso
público o si se debe tomar la Liquidación Ocial
de Revisión en donde se estipula que se reere
a “Predios Urbanizados no Edicados”, es decir,
se trata de un predio edicado, por lo que debe
tributar.
Para resolver, es necesario hacer las siguientes
precisiones acerca del Impuesto Predial Unicado
el cual tiene su desarrollo legal con la Ley 44 de
1990 y es un tributo municipal que grava la pro-
piedad inmueble o su posesión, bien sea en áreas
urbanas, rurales o suburbanas.
muebles o bienes raíces como las cosas que no
pueden transportarse de un lugar a otro; como
las tierras y minas y las que adhieren permanen-
temente a ellas, como los edicios, los árboles.
Este impuesto es de tipo rea! en cuanto recae
sobre el inmueble, sin consideración a la calidad
del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y sin
tener en cuenta los gravámenes y deudas que el
inmueble soporta.
(…)
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Examinando el anterior acervo fáctico y jurídico,
la sala advierte que en una oportunidad anterior
ya se pronunció sobre el particular a través de
sentencia del 23 de julio de 2009 Expediente No
07-00094-01, Magistrada Ponente Doctora Nelly
Yolanda Villamizar, Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, cuyo demandante
era Inversiones Gómez Querubín y en donde se
precisó:
“se hace necesario para la Sala volver sus
ojos sobre /o que preceptúan los artículos
69 y 70 del Acuerdo Distrital 6 de 1990,
así:
“ARTÍCULO 69.- USO PÚBLICO. (…)
“ARTÍCULO 70.- ESPACIO PÚBLICO.
(…)
Por su parte, el artículo 117 de la Ley
388 de 1997, norma en la que el Distrito
dice apoyar su posición respecto a la
necesidad de la inscripción en el registro
de instrumentos Públicos del último pro-
pietario del inmueble a la fecha de 1° de
enero de cada año, por lo cual sostiene
no se había anotado la afectación del
predio de marras como de uso público,
dicha norma prescribe:
“Artículo 117°.- Incorporación de áreas
públicas. Adicionase el artículo 5º de la
Ley 9 de 1989, con el siguiente parágrafo:
(…)
Ahora bien, en el caso sub judice, es
obligante para la Sala remitirse a lo pres-
crito en los artículos 71 y 72 del Acuerdo
Distrital 6 de 1990, que a la letra rezan:
(…)
En ese orden, al examinar el cargo que
plantea el Distrito sobre la inaplicación del
artículo 117 de la Ley 388 de 1997, en la
cual dice apoyar su acto, la Sala debe
recordar que si bien esta ley se reere a
la “incorporación de las áreas públicas”
con el hecho del sólo procedimiento de
registro de la escritura de constitución de
la urbanización en la Ocina de Instru-
mentos Públicos, en la cual se determinen
las áreas públicas objeto de cesión, lo
cierto es que no puede olvidarse que el
Impuesto Predial a términos del artículo
362 de la Constitución Nacional1 es un
impuesto del orden territorial de propie-
dad del Distrito y como tal es el Consejo
Distrital quien tiene la atribución de
“establecer, reformar o eliminar tributos,
contribuciones, impuestos y sobretasas;
ordenar exenciones tributarias y esta-
blecer sistemas de retención y anticipo”,
según lo prevé la constitución y la ley.
Respecto del ejercicio de esta atribución
el H. Consejo de Estado ha dicho:
FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL
- Es derivada en el sentido que los muni-
cipios sólo pueden establecer los tributos
creados en la ley / IMPUESTOS MUNICI-
PALES - Solo pueden ser creados por el
Congreso de la República / CONGRESO
DE LA REPUBLICA - Es el único que pue-
de crear o autorizar la creación de tributos
y jar sus elementos La potestad tributaria
de los municipios es derivada, en el en-
tendido que las entidades territoriales en
materia impositiva solo pueden establecer
aquellos tributos creados en la ley en la
medida y condiciones en ella previstos,
es decir, su facultad impositiva no es
originaria y está necesariamente referida
a la LEY. En ejercicio de dicha facultad
no puede crear impuestos, toda vez que
la facultad impositiva corresponde, al
Congreso de la República, por disposición
del artículo 338 de la Constitución Políti-
ca. En ejercicio de su facultad legislativa
y como lo prevé el artículo 150 No 12
de la Carta, corresponde al Congreso
“establecer las contribuciones scales
y excepcionalmente, contribuciones pa-
rascales.” Dicha potestad, de acuerdo
con lo previsto por el artículo 338 de la
C.P, signica que sólo el Congreso puede
crear o autorizar la creación de tributos
y jar directamente los elementos esen-
ciales de los impuestos (hecho gravado,
base gravable, sujetos activo y pasivo y
la tarifa), o autorizar su determinación por
parte de las Asambleas Departamentales
o de los Concejos Distritales o Municipa-
les dentro de los precisos límites que al
efecto se da. (Sentencia 12426, MP Ligia
López Díaz, 6 de marzo de 2003, cita en
el pie de página de la sentencia trascrita)
Así las cosas, y contrario a lo armado por el
Distrito Capital la afectación del terreno como de
uso público, se constituye desde su señalamiento
en los planos de conformidad con los artículo 71 y
72 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, y no como se
pretende con la escritura pública, porque la misma
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norma establece que dicha afectación surge con
el sólo señalamiento que se haga de ella en los
planos del proyecto general, sin condicionarla a
la entrega real al Distrito, situación que a la vista
se presenta en el sub judice, en cuanto las zonas
de afectación están determinadas desde su inicio
en los planos aun cuando el terreno no había sido
urbanizado.”
Conclusiones
Una vez revisado el estado del arte relativo a las cesio-
nes gratuitas y obligatorias a cargo de los urbanizado-
res o propietarios, así como la incidencia tributaria de
éstas arribamos a las siguientes conclusiones.
1. El concepto espacio público comprende los bienes
de uso público, así como los elementos arqui-
tectónicos y naturales de los inmuebles privados,
por lo tanto satisface necesidades colectivas que
trascienden los límites de los intereses individua-
les de los habitantes.
2. En materia del impuesto predial unicado los
bienes de uso público han gozado de tratamiento
preferenciales, siendo éstos de exención a partir
del año 1988, para adquirir el carácter de excluidos
a partir del año 1998, encontrándose vigente este
último tratamiento.
3. Los bienes de uso público ubicados en el Distrito
Capital según su origen son naturales (v. gr. el Río
Bogotá o Tunjuelito), o, articiales, entre los que
se puede citar a los comprendidos en el artículo
674 del Código Civil.
4. Las cesiones obligatorias hacen parte del conjunto
de mecanismos dirigidos a desarrollar el principio
de igualdad de los ciudadanos ante las normas,
los planes de ordenamiento territorial y las normas
urbanísticas, y como tal son un mecanismo, entre
otros, dirigido a garantizar el reparto equitativo de
las cargas y benecios derivados del ordenamien-
to urbano.
5. En materia de cesiones que deben realizar los
urbanizadores, éstas se encuentran afectas al uso
público en tanto, C, i) corresponden a una manifes-
tación de voluntad que se encuentra contenida en
la normativa distrital (Acuerdo 6 de 1990 y Decreto
190 de 2004); ii) el título de dominio, es el resul-
tado nal en la que se concreta la trasmisión del
dominio formal en cabeza del Distrito Capital no
obstante, su uso pertenece a todos los habitantes
(en voces de la norma civil que lo establece), como
tal la afectación proviene directamente de la nor-
mativa distrital; y, iii) el señalamiento o la denición
de zonas, efectuada con el lleno de los requisitos
expresados en la normativa distrital afecta tales
zonas al uso público. Si bien esta afectación no
es denitiva persiste en tanto no se presente la
desafectación.
6. En materia tributaria, y especialmente en térmi-
nos de los eventos que dan lugar al tratamiento
preferencial de exención o exclusión, aplicable a
las zonas de cesión que deben realizar los urba-
nizadores, tenemos que en el Distrito Capital se
encuentran los siguientes períodos, conforme con
la vigencia de las normas correspondientes:
6.1 Acuerdo 11 de 1988, su Decreto Regla-
mentario 1039 de 1988, Las disposiciones
citadas regulaban la exención y articula-
ban su operancia en los eventos, estable-
cidos en el Decreto Reglamentario, que
permitían jar la fecha a partir de la cual
se entendía se afectaba un inmueble al
uso público. Nótese que el decreto regla-
mentario no diferencia alguna por el tipo
de cesión siendo aplicable a todas ellas.
6.2 Acuerdo 6 de 8 de mayo 1990, esta nor-
mativa estableció en sus artículos 70 y
71 a partir de qué momento se entendían
afectadas las zonas de cesión relaciona-
das con proyectos de urbanización o en
desarrollos objeto de legalización.
6.3 Decreto 619 de julio 28 de 2000, esta-
blece la normativa que actualmente se
compila en el Decreto 190 de 2004, artí-
culos 275 y 276, relativas a la afectación
de zonas de cesión al uso público. Este
último decreto es en la actualidad la nor-
mativa vigente en el tema.
6.4 Acuerdo 26 de 1998, otorga el carácter
de excluido y suprime en su redacción lo
correspondiente al momento a partir del
cual se debe entender opera el tratamien-
to preferencial, con lo que se entiende
deroga en su conjunto lo correspondiente
contenido en el Acuerdo 11 de 1988, así
como su Decreto Reglamentario 1039. La
redacción se reproduce en los Decretos
400 de 1999 y 352 de 2002.
7. Respecto de la preceptiva legal contenida en el
parágrafo del artículo 5º de la Ley 9 de 1989,
tenemos que no regula el evento de la afectación
de un bien al uso público, en tanto que regula la
“incorporación” del espacio público al domino de
las entidades públicas. Tres elementos permiten
esta armación: i) el proceso de afectación y
desafectación de un inmueble al uso público son
anteriores y diferenciados al momento en se tras-
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mite el dominio mediante las formalidades rituales
contenidas en el Código Civil; ii) la jación del
momento de afectación de un bien al uso público y
su consecuencia tributaria hace parte del ejercicio
de la autonomía de que dota la C.P. y la ley a las
entidades territoriales; y, iii) de la lectura de las
disposiciones de afectación (acuerdo 6 de 1990 y
Decreto 190 de 2004) no se desprende que esta
sólo se aplique en términos del derecho urbanís-
tico, siendo correcto su aplicación no restringida.
8. Finalmente, es de resaltar que la exclusión de que
trata la presente consulta corresponde a menor
dimensiones de área (ya que se trata de áreas
afectadas al uso público), quedando vigente y
exigible el gravamen que recae sobre las áreas
privadas, sean éstas o no, parte integrante del
espacio público. Cómo tal, es necesario para el
urbanizador presentar la correspondiente declara-
ción sobre la totalidad del inmueble descontando
solo las áreas afectas al uso público., a la tarifa
que corresponda conforme la realidad jurídica y
física del inmueble.
En los anteriores términos se recoge la Doctrina jada
mediante el Concepto 1078 de 5 de febrero de 2005,
expedido por este Despacho.
En los anteriores términos esperamos haber resuelto
sus interrogantes,
Cordial saludo
ANA MARÍA BARBOSA RODRÍGUEZ
Subdirectora Jurídico Tributaria
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