Gaceta del Congreso del 09-01-2002 - Número 02PPDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 09 Enero 2002 |
| Número de Gaceta | 02 |
GACETA DEL CONGRESO 02 Miércoles 9 de enero de 2002 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XI - Nº 02 Bogotá, D. C., miércoles 9 de enero de 2002 EDICION DE 24 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
MANUEL ENRIQUEZ ROSERO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 082 DE 2001 CAMARA
por medio de la cual se expide el estatuto de derechos y deberes
de los usuarios del servicio de transporte aéreo.
Doctora
JUANA YOLANDA BAZAN ACHURY
Presidenta
Comisión Primera Constitucional Permanente
Honorable Cámara de Representantes
Referencia: Informe de ponencia para primer debate.
Asunto: Proyecto de ley número 082 de 2001 Cámara, por medio de
la cual se expide el estatuto de derechos y deberes de los usuarios del
servicio de transporte aéreo.
Respetada señora Presidenta de la Comisión Primera:
Honorables Representantes:
A su consideración presentamos el siguiente informe de ponencia para
primer debate sobre el proyecto de ley de la referencia:
1. Objeto y finalidad del proyecto:
Por iniciativa de la Representante María Clementina Vélez Gálvez, se
puso a consideración de la Cámara de Representantes un proyecto de ley
mediante el cual se pretende expedir un estatuto de derechos y deberes de
los usuarios del servicio de transporte aéreo.
El articulado del proyecto regula el servicio que prestan las agencias,
intermediarios y empresas aéreas (artículos 2º y 3°) y propone medidas sobre
cumplimiento de condiciones contractuales y calidad del servicio (artículos
6° y 7°), al tiempo que otorga la inspección, vigilancia y control en la materia
a la Superintendencia de Puertos y Transporte (artículos 5º y 10).
En Capítulo aparte se regulan los derechos de los usuarios a presentar
quejas y reclamos, así como los procedimientos y términos para la
solución de las mismas (artículos 11, 12, 16 y 17); se establece un elenco
de derechos, entre los cuales están normas sobre condiciones de calidad,
comodidad y seguridad, sobre acceso a información, derecho a
comprobantes, respeto de tarifas, horarios e itinerarios acordados;
devoluciones de pagos y alternativas de transporte en caso de demoras
entre otras (Cfr. artículo 13).
Asimismo, el proyecto prevé los deberes correlativos de los usuarios,
en particular los relativos al cumplimiento de los reglamentos aeronáuticos,
confirmar, reconfirmar y cancelar cupos en tiempo, obedecer las normas
sobre abordaje a los aviones, obligación de no portar armas y elementos
prohibidos, respetar y obedecer las instrucciones de la tripulación, entre
otros (artículo 14).
Se propone también un régimen de sanciones e indemnizaciones, a
partir de la ocurrencia de faltas leves o graves de parte de los transportadores
aéreos y agencias, las cuales se investigarán mediante un procedimiento
sumario (artículos 18 y 19). Particular atención merece la norma que
permite remitir automáticamente al juez civil la reclamación administrativa
cuando el usuario no llegue a un acuerdo con la empresa que ha
desconocido sus derechos (artículo 20), caso en el cual se surte un
proceso verbal civil para el efecto.
Dentro de las sanciones administrativas previstas se encuentran las
amonestaciones y multas, las cuales podrán ser hasta de 200 salarios
mínimos por violaciones a la ley (artículo 21).
De acuerdo con la exposición de motivos, la necesidad de esta
regulación se basa en que no existen procedimientos para hacer valer las
reclamaciones contra las empresas aéreas ante las autoridades
administrativas, razón por la cual los usuarios de esta modalidad de
transporte se encuentran sometidos a toda clase de arbitrariedades.
2. Constitucionalidad de la iniciativa
La iniciativa en cuestión pretende regular sobre un aspecto particular
del servicio público de transporte, precisamente el relativo a los derechos
y deberes de los usuarios. Un servicio público se define como “...toda
actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés
general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico
especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente o por
personas privadas”. (Cfr. artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo)1.
El artículo 365 de la Constitución Política, por su parte, afirma que
“los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado”
y es deber de éste “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional”.
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De otro lado, la Corte Constitucional ha dicho que “no cabe duda
alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral
23, de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso la expedición
de la ley para regular la prestación de ese servicio público (el de
transporte), atribución que, además, corresponde igualmente al legislador
en ejercicio de la potestad de “expedir códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”2.
La operación del transporte público es entonces un servicio público
inherente a la finalidad social del Estado, para cuya prestación se autoriza
al sector privado. La ley define este servicio en concreto como “...una
industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas
por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del
sector [aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre], en condiciones
de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una
contraprestación económica...”3.
Pero además es esencial, según disponen las Leyes 336 de 1996 y 105
de 1993, de lo cual se deriva la prelación del interés general sobre el
particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la
prestación del servicio y la protección de los usuarios. La seguridad en el
servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios
constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de
transporte, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los
artículos 2°, 11, 24, 365 y 366, que le imponen al Estado el deber de
proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.
Visto lo anterior, no cabe duda que la regulación propuesta es
competencia del Congreso, la cual puede referirse a las relaciones con los
usuarios del servicio, en lo que atañe a sus deberes, derechos y régimen
de protección, así como la manera en que el Estado debe ejercer el control,
la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente.
La modalidad legislativa propuesta para regular la materia es la de
estatuto. Un estatuto, según criterio que ha venido sentando la
jurisprudencia constitucional, es el régimen jurídico que gobierna
determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar
integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos,
sin que necesariamente deban estar compendiadas en un solo texto.4 De
conformidad con esta noción la idea de elaborar un estatuto de derechos
y deberes de los usuarios es perfectamente plausible.
Finalmente, es del resorte constitucional precaver la posible situación
de indefensión de los usuarios ante las empresas prestadoras del servicio
de transporte, otorgando medios jurídicos de defensa para evitar la
vulneración de sus derechos.5
3. Conveniencia del proyecto
Dos perspectivas nos ayudan a aclarar este punto:
3.1 Conveniencia legal. No existe en la actualidad un cuerpo normativo
unitario y claro de derechos, deberes y procedimientos en el ámbito de los
usuarios en este modo de transporte. Esta circunstancia impide hacer una
difusión adecuada y se traduce en riesgos mayores para los pasajeros de
que sufran abusos de parte de algunos transportadores.
Por otro lado, no existen facultades claras para las entidades estatales,
de modo que se puedan adelantar procedimientos ágiles para las
investigaciones y el establecimiento de sanciones.
Tampoco contamos con mecanismos permanentes para atender
reclamos y establecer medidas correctivas inmediatas. La legislación
colombiana es un verdadero bulto de anzuelos en esta materia. La
Superintendencia de Industria y Comercio, en oficio enviado hace poco
al suscrito Ponente6 ofreció ilustración abundante para demostrar que en
la actualidad varias autoridades colombianas tienen competencias cruzadas
y confusas en la materia.
Por una parte, la Superindustria y Comercio tiene competencia en
materia de protección de los consumidores, entre ellos el usuario del
servicio de transporte aéreo, de conformidad con el Estatuto de Protección
del Consumidor y el Decreto 2153 de 1992.
A la UAE de la Aeronáutica Civil, por su lado, se han atribuido
competencias de vigilancia, inspección, control y sanción de las normas
relacionadas con el transporte aéreo, en ejecución del Libro Quinto del
Código de Comercio, el Decreto 2724 de 1993. Esta Unidad ostenta al
mismo tiempo, una peculiar capacidad regulatoria mediante los llamados
Reglamentos Aeronáuticos (Resolución número 4480 de 1982,
modificado, entre otras, por la Resolución 2853 de 1999).
de la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la cual se asignan
facultades de inspección, vigilancia y control de la prestación del servicio
de transporte, entidad que, a decir verdad, ha estado al vaivén de reformas
administrativas oscilantes que no le permiten cumplir cabalmente sus
finalidades.
Así las cosas, se ve claro que es imposible establecer un régimen
de derechos y deberes de los usuarios y procedimientos para hacer
efectivas las sanciones, si continuamos en este marco de indefinición
normativa.
3.2 Conveniencia social. Cada vez con mayor frecuencia se presentan
quejas en contra de las compañías transportadoras por no guardar
reservas, incumplir horarios sin aplicación de medidas compensatorias,
cambios de tarifas sin información previa, sobreventa de tiquetes, mala
información que conduce a error a los usuarios, daño o extravío de
equipajes, cláusulas abusivas en los contratos, etc.
Asimismo, las empresas aéreas se resienten de costumbres y conductas
de los usuarios que les causan pérdidas económicas significativas, como
que no piden información sobre las condiciones del contrato, no cancelan
las reservas en tiempo, agreden verbal o físicamente a los empleados de
las aerolíneas o a la tripulación en los vuelos, uso inadecuado a los
implementos y equipos de la aerolínea, usan equipos electrónicos durante
los vuelos poniendo en riesgo la seguridad, no entregan mercancías
debidamente embaladas, entre otras.7
Así las cosas, el proyecto en estudio se revela como necesario,
oportuno y urgente.
4. Observaciones al proyecto y sugerencias nuevas
La iniciativa legislativa en estudio es muy bien intencionada, si bien
acusa ciertos defectos de carácter técnico-jurídico y operativo que
podrían hacerlo menos eficaz. Por otro lado, de las sugerencias recibidas
por el ponente y la investigación sobre la materia surgen otros aspectos
atinentes al tema de la protección de los usuarios del servicio de
transporte aéreo que ameritan ser incorporados en esta instancia legislativa.
Consideramos necesario, entonces, mejorar el Proyecto con las
siguientes innovaciones:
– Se da un carácter sistemático al estatuto mediante la separación de
temas en capítulos.
– Se adiciona el título del proyecto a efecto de que quepan otras
disposiciones conexas.
– Se concreta el objeto y ámbito de aplicación de la ley, aclarando que los
derechos y deberes previstos tienen carácter enunciativo (artículos 1° y 2°).
– Se incorporan los derechos y deberes del proyecto inicial y se
agregan otros de importancia similar; lo mismo sucede con los derechos
(artículos 3° y 4°).
– Se agregan disposiciones sobre efectos personales y equipajes
(artículos 5° y 6°).
2Cfr. Sentencia C-066 de 1999.
3Esta definición aparece en el artículo 3° de la Ley 105 de 1993, concordante con lo
servicio de transporte se ha referido la Corte constitucional en sentencia C-043 de
1998.
4Cfr. Sentencias C-558 de 1992 y C-633 de 1996.
5A este aspecto del servicio de transporte se refirió la sentencia T-449 de 1997 de la
Corte constitucional.
6Cfr. Oficio del 6 de noviembre de 2001, suscrito por el Superintendente Delegado
para la Protección del Consumidor, y dirigido al ponente del presente proyecto de
ley.
7Cfr. Memorando 093 de noviembre de 2001, producido por la ATAC, Asociación
de Transportadores Aéreos de Colombia.
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