Jurisprudencia del Consejo de Estado
| Autor | Julio Fernando Ariza Granadillo |
| Páginas | 119-160 |
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CAPÍTULO 4
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
Desde la inclusión de la acción de nulidad por inconstitucionalidad en la Cons-
titución de 1991, el Consejo de Estado, tal como se acaba de examinar respecto
a la Corte Constitucional, ha emitido plurales decisiones en aras de determinar
los alcances, la naturaleza y el objeto de aquella acción y, a la postre, “medio de
control”. Sus interpretaciones han ido desde las más restrictivas y limitantes en
cuanto al objeto, las cuales excluyen un tipo concreto de decretos, hasta unas pocas
—algunas laxas, otras amplias— que han permitido la posibilidad de controlar,
mediante nulidad por inconstitucionalidad, a un mayor número de actos jurídi-
cos públicos. A continuación, se presenta un breve recuento de las principales te-
sis del Consejo de Estado frente al objeto de la nulidad por inconstitucionalidad.
I. S
L
Según la consulta efectuada en las bases de datos de la Relatoría del Consejo de
Estado, la primera decisión de esta corporación relacionada con la nulidad por in-
constitucionalidad es la Sentencia 4015 del 29 de abril de 1994, emitida por la
Sección Cuarta1.
En esta sentencia, se analiza la demanda de nulidad consagrada en el entonces
Reglamentario 2812 del 17 de diciembre de 1991 y el artículo 1.° del Decre -
to 2866 de 1991. El Decreto 2812 de 1991 fue expedido por el presidente de la
1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia 4015, 29 de
abril de 1994, M. P. Delio Gómez Leyva. http://legal.legis.com.co/document/Index?obra=jurcol&
document=jurcol_759920414fe2f034e0430a010151f034
2 Que se refiere a la acción de nulidad simple. Recuérdese que hasta ese momento no existía ningún
tipo de regulación legal con respecto a la nulidad por inconstitucionalidad, la única norma que la
fundaba era el artículo 237, numeral 2.°, de la Constitución.
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esto es, con el fin de reglamentar el artículo 392 del Estatuto Tributario. De la
misma forma, el Decreto 2866 fue emitido para reglamentar los artículos 368,
numeral 2.°, y 401 de la misma legislación.
Los argumentos del demandante señalan que el Gobierno nacional, al expe-
dir los mentados decretos, “violó la Constitución nacional vigente en razón de
que aumentó el impuesto sobre la renta para los contribuyentes no obligados a
mentario como ellos mismos lo enuncian, no podía el Gobierno, frente a la ac-
tual Constitución, modificar el impuesto sobre la renta por medio de un simple
decreto reglamento”3. El actor, en un escrito posterior, presentado el 3 de di-
ciembre de 1992, enfatizó en que la acción intentada fue la de nulidad por in-
constitucionalidad. El Consejo de Estado consideró:
De acuerdo con las precisiones hechas por el actor, encuentra la Sala que este persi-
gue la nulidad de los Decretos Reglamentarios n.° 2812 y 2866 de 1991 expedidos
el primero el 17 y el segundo el 21 del mes de diciembre ambos de 1991, cuando ya
estaba en vigencia al Constitución Nacional de 1991, al considerar que de acuerdo
con el nuevo ordenamiento primario vigente desde el 4 de julio de 1991, especial-
mente los artículos 4.°, 150-10 y 338, carecía de competencia el presidente de la
República para modificar las tarifas del impuesto sobre la renta de las personas na-
turales no declarantes mediante el sistema de incremento de las tarifas de retención,
en razón de que para estos contribuyentes por imperativo legal impuesto y retención
son términos idénticos, pues la retención en la fuente se les efectúa no es un simple
abono o anticipo de un impuesto sino que es el impuesto mismo […] concreta en-
tonces que no se trata de la petición de nulidad de los decretos acusados por violar
las normas legales que le dieron facultad de fijar l retención en la fuente, es decir, los
nulidad por inconstitucionalidad.
Considera la apoderada de la Nación, por el contrario, que el análisis debe ha-
cerse frente a las normas legales que le concedió la facultad al Gobierno de fijar los
porcentajes de retención.
[…] el paso al nuevo orden constitucional tiene fundamental trascendencia en
la tarea del control judicial que para salvaguardar y mantener la supremacía consti-
tucional le compete a esta corporación ejercer, pues según el artículo 237, numeral
2.°, se reafirma la competencia que tenía en vigencia de la Constitución derogada.
3 Consejo de Estado, Sentencia 4015 de 1994.
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El ejercicio de tal función, cual es la de conocer de la acción de nulidad por in-
constitucionalidad, le imponen el deber de examinarlos, a la luz del texto constitu-
cional actualmente vigente.
En consecuencia, en cumplimiento de los ordenados por el artículo 237 inciso 2.° de la
Constitución Nacional, la corporación deberá estudiar si evidentemente los decretos acusados
infringen el ordenamiento constitucional vigente, para lo cual se debe entonces precisar,
previamente, cual es la naturaleza y el carácter de la retención que se hace a los con-
tribuyentes no declarantes del impuesto nacional sobre la renta, a fin de determinar
si de acuerdo con la nueva Carta Constitucional, respecto de estos contribuyentes, la
facultad ejercida por el Gobierno con fundamental en el Estatuto Tributario puede
ser utilizada4 [énfasis añadido].
Al final, el Consejo de Estado consideró que “en vigencia de la nueva Cons-
titución le está prohibido en tiempo de paz al presidente de la República como
suprema autoridad administrativa fijar las tarifas del impuesto que se cobra a los
contribuyentes”5; como consecuencia de ello, declaró la nulidad de los artícu-
los 1.° y 2.° del Decreto Reglamentario 2812 y el artículo 1.° del Decreto Regla-
mentario 2866 de 1991. Como corolario de esta sentencia, que además tiene una
singular relevancia para los fines de este libro, se advierte claramente la acepta-
ción de la procedencia de la nulidad por inconstitucionalidad contra decretos de
carácter reglamentario.
En una sentencia del 9 de junio de 1995, la Sección Cuarta del Consejo de
Estado6 conoció la demanda de nulidad contra el Decreto 1421 de 1993. Este
decreto fue expedido por el Gobierno nacional en ejercicio de la facultad otor-
gada por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, que facultaba al
Gobierno nacional para dictar, mediante decreto y por una sola vez, en caso de
que el Congreso no lo hiciera dentro de los dos años siguientes a la promulgación
de la Constitución, las normas necesarias para constituir el régimen especial del
Distrito Especial de Bogotá.
Los argumentos de la demanda señalan que el Gobierno excedió las faculta-
des constitucionales otorgadas por el artículo 41 transitorio y, por el contrario,
invadió la esfera propia del Legislador, ya que habría decretado impuestos, vio-
lando la reserva de ley en los asuntos tributarios. El Consejo de Estado, frente
a la competencia para conocer la acción incoada, afirmó:
4 Ibid., 19.
5 Ibid., 25.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia 5667, 9 de
junio de 1995, M. P. Consuelo Sarria Olcos. http://legal.legis.com.co/document/Index?obra=jurco
l&document=jurcol_759920414c15f034e0430a010151f034
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