Ponencia para primer debate 082 de 2001 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE 082 DE 2001 CÁMARA. por medio de la cual se expide el estatuto de derechos y deberes de los usuarios del servicio de transporte aéreo.
Doctora
JUANA YOLANDA BAZAN ACHURY
Presidenta
Comisión Primera Constitucional Permanente
Honorable Cámara de Representantes
Referencia: Informe de ponencia para primer debate.
Asunto: Proyecto de ley número 082 de 2001 Cámara, por medio de la cual se expide el estatuto de derechos y deberes de los usuarios del servicio de transporte aéreo.
Respetada señora Presidenta de la Comisión Primera:
Honorables Representantes:
A su consideración presentamos el siguiente informe de ponencia para primer debate sobre el proyecto de ley de la referencia:
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Objeto y finalidad del proyecto:
Por iniciativa de la Representante María Clementina Vélez Gálvez, se puso a consideración de la Cámara de Representantes un proyecto de ley mediante el cual se pretende expedir un estatuto de derechos y deberes de los usuarios del servicio de transporte aéreo.
El articulado del proyecto regula el servicio que prestan las agencias, intermediarios y empresas aéreas (artículos 2º y 3°) y propone medidas sobre cumplimiento de condiciones contractuales y calidad del servicio (artículos 6° y 7°), al tiempo que otorga la inspección, vigilancia y control en la materia a la Superintendencia de Puertos y Transporte (artículos 5º y 10).
En Capítulo aparte se regulan los derechos de los usuarios a presentar quejas y reclamos, así como los procedimientos y términos para la solución de las mismas (artículos 11, 12, 16 y 17); se establece un elenco de derechos, entre los cuales están normas sobre condiciones de calidad, comodidad y seguridad, sobre acceso a información, derecho a comprobantes, respeto de tarifas, horarios e itinerarios acordados; devoluciones de pagos y alternativas de transporte en caso de demoras entre otras (Cfr. artículo 13).
Asimismo, el proyecto prevé los deberes correlativos de los usuarios, en particular los relativos al cumplimiento de los reglamentos aeronáuticos, confirmar, reconfirmar y cancelar cupos en tiempo, obedecer las normas sobre abordaje a los aviones, obligación de no portar armas y elementos prohibidos, respetar y obedecer las instrucciones de la tripulación, entre otros (artículo 14).
Se propone también un régimen de sanciones e indemnizaciones, a partir de la ocurrencia de faltas leves o graves de parte de los transportadores aéreos y agencias, las cuales se investigarán mediante un procedimiento sumario (artículos 18 y 19). Particular atención merece la norma que permite remitir automáticamente al juez civil la reclamación administrativa cuando el usuario no llegue a un acuerdo con la empresa que ha desconocido sus derechos (artículo 20), caso en el cual se surte un proceso verbal civil para el efecto.
Dentro de las sanciones administrativas previstas se encuentran las amonestaciones y multas, las cuales podrán ser hasta de 200 salarios mínimos por violaciones a la ley (artículo 21).
De acuerdo con la exposición de motivos, la necesidad de esta regulación se basa en que no existen procedimientos para hacer valer las reclamaciones contra las empresas aéreas ante las autoridades administrativas, razón por la cual los usuarios de esta modalidad de transporte se encuentran sometidos a toda clase de arbitrariedades.
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Constitucionalidad de la iniciativa
La iniciativa en cuestión pretende regular sobre un aspecto particular del servicio público de transporte, precisamente el relativo a los derechos y deberes de los usuarios. Un servicio público se define como ¿...toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente o por personas privadas¿. (Cfr. artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo)1.
El artículo 365 de la Constitución Política, por su parte, afirma que ¿los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado¿ y es deber de éste ¿asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional¿.
De otro lado, la Corte Constitucional ha dicho que ¿no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso la expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público (el de transporte), atribución que, además, corresponde igualmente al legislador en ejercicio de la potestad de ¿expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones¿2.
La operación del transporte público es entonces un servicio público inherente a la finalidad social del Estado, para cuya prestación se autoriza al sector privado. La ley define este servicio en concreto como ¿...una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector [aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre], en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica...¿3.
Pero además es esencial, según disponen las Leyes 336 de 1996 y 105 de 1993, de lo cual se deriva la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios. La seguridad en el servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2°, 11, 24, 365 y 366, que le imponen al Estado el deber de proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.
Visto lo anterior, no cabe duda que la regulación propuesta es competencia del Congreso, la cual puede referirse a las relaciones con los usuarios del servicio, en lo que atañe a sus deberes, derechos y régimen de protección, así como la manera en que el Estado debe ejercer el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente.
La modalidad legislativa propuesta para regular la materia es la de estatuto. Un estatuto, según criterio que ha venido sentando la jurisprudencia constitucional, es el régimen jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que necesariamente deban estar compendiadas en un solo texto.4 De conformidad con esta noción la idea de elaborar un estatuto de derechos y deberes de los usuarios es perfectamente plausible.
Finalmente, es del resorte constitucional precaver la posible situación de indefensión de los usuarios ante las empresas prestadoras del servicio de transporte, otorgando medios jurídicos de defensa para evitar la vulneración de sus derechos.5
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Conveniencia del proyecto
Dos perspectivas nos ayudan a aclarar este punto:
3.1 Conveniencia legal. No existe en la actualidad un cuerpo normativo unitario y claro de derechos, deberes y procedimientos en el ámbito de los usuarios en este modo de transporte. Esta circunstancia impide hacer una difusión adecuada y se traduce en riesgos mayores para los pasajeros de que sufran abusos de parte de algunos transportadores.
Por otro lado, no existen facultades claras para las entidades estatales, de modo que se puedan adelantar procedimientos ágiles para las investigaciones y el establecimiento de sanciones.
Tampoco contamos con mecanismos permanentes para atender reclamos y establecer medidas correctivas inmediatas. La legislación colombiana es un verdadero bulto de anzuelos en esta materia. La Superintendencia de Industria y Comercio, en oficio enviado hace poco al suscrito Ponente6 ofreció ilustración abundante para demostrar que en la actualidad varias autoridades colombianas tienen competencias cruzadas y confusas en la materia.
Por una parte, la Superindustria y Comercio tiene competencia en materia de protección de los consumidores, entre ellos el usuario del servicio de transporte aéreo, de conformidad con el Estatuto de Protección del Consumidor y el Decreto 2153 de 1992.
A la UAE de la Aeronáutica Civil, por su lado, se han atribuido competencias de vigilancia, inspección, control y sanción de las normas relacionadas con el transporte aéreo, en ejecución del Libro Quinto del Código de Comercio, el Decreto 2724 de 1993. Esta Unidad ostenta al mismo tiempo, una peculiar capacidad regulatoria mediante los llamados Reglamentos Aeronáuticos (Resolución número 4480 de 1982, modificado, entre otras, por la Resolución 2853 de 1999).
De otra parte, los Decretos 101 y 1016 de 2000 regulan las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la cual se asignan facultades de inspección, vigilancia y control de la prestación del servicio de transporte, entidad que, a decir verdad, ha estado al vaivén de reformas administrativas oscilantes que no le permiten...
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