Revisión del modelo pensional colombiano
| Autor | Javier Mantilla Rojas |
| Cargo del Autor | Abogado de la Universidad Santo Tomás de Aquino |
| Páginas | 163-182 |
Abogado de la Universidad Santo Tomás de Aquino. Especializado en Derecho del Trabajo, y en Derecho Sustantivo y Contencioso Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana. Ha sido abogado litigante por más de 15 años, ha sido profesor de las universidades Javeriana y Católica de Colombia y, en la actualidad, de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Universidad Libre y de la Fundación Universitaria San Martín. Hoy se desempeña como Vicepresidente Jurídico de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de ACDAC "CAXDAC". Consultor, conjuez del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y miembro del Colegio de abogados especializados en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social.
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Escribir sobre la revisión del modelo pensional colombiano no es tarea fácil, si partimos de la base que el sistema tiene poco más de 16 años de su puesta en funcionamiento, y que por ejemplo en Chile, de donde se copió íntegramente el modelo en lo referente al RAIS, fue necesario que transcurrieran más de veinte años, para que se produjera una reforma importante a ese sistema. Esto ocurrió el año pasado, mediante la expedición de la Ley 20255 promulgada 11 de marzo de 2008 y publicada el 17 del mismo mes y año.
Sin embargo, este esfuerzo por desarrollar el tema propuesto no es cosa distinta que la natural reacción, como ciudadano y abogado, de frente a varios sucesos de orden económico y jurídico, de los cuales basta recordar el originado en la denominada cartera hipotecaria subprime y sus efectos en la economía mundial, en el ámbito económico. En lo jurídico, se encuentra la reciente sentencia de tutela T-1052 de 2008, por medio de la cual se ordenó incrementar en el IPC una pensión en la modalidad de retiro programado, a pesar de la descapitalización de su cuenta de ahorro pensional, así como en la expedición del decreto 2664 de 2007, por medio del cual se modificó la fórmula para determinar la rentabilidad mínima obligatoria a la que están obligados los fondos privados de pensiones. Sin duda, estos hechos me hicieron pensar sobre la estructura, funcionamiento y sentido del sistema pensional colombiano creado en 1993; pero en particular, el del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en adelante RAIS, al cual y para iniciar apenas su debate y estudio, se circunscribirá este escrito. Page 164
Después de casi 19 años de la entrada en funcionamiento del RAIS, la situación actual de ese régimen en número de afiliados, nivel de reservas, pensionados por cada una de las modalidades, régimen de inversión de las reservas y rentabilidad mínima, es la siguiente:
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Número de afiliados. En este aspecto y a pesar de que se han logrado avances significativos en el nivel de afiliación de los trabajadores, con corte a diciembre de 2006 el número total de afiliados cotizantes al régimen contributivo era de 13.325.325 de personas, comparado con los 12.532.862 de personas del 2005; lo que representa un incremento del 6%, y según cifras de la Superintendencia Financiera, del total de afiliados cotizan al sistema 6.422.444, que equivale tan sólo al 47,49%. Así mismo, del total de afiliados, el 53,22% pertenece al RAIS y de los 7.197.578 afiliados a dicho régimen, únicamente estaban cotizando 4.155.749 al 31 de marzo de 2007.
Por el otro lado, se cuenta con 6.006.343 en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, que representan el 44,41% del total de afiliados, y como cotizantes en dicho régimen al 31 de marzo de 2007, solamente se reportaban 1.947.272 de personas.1
Además, a finales del 2006, el 85% de los afiliados a las AFP y al ISS devengaba menos de dos salarios mínimos, y según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el año 2006, sobre un total de 17 millones de ocupados, el 54,1% recibía un ingreso igual a un salario mínimo y el 30,7% del equivalente a dos salarios mínimos. Lo anterior indica que al 84,78% de ocupados en Colombia les será muy difícil acceder a una pensión económicamente digna o incluso del equivalente a un salario mínimo, cifras que por supuesto no recogen el impacto de la crisis económica en el empleo, el consecuente deterioro en el ahorro y en el número de afiliados al sistema. Por ejemplo, según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), durante el 2009 la tasa de desempleo en América Latina se incrementará y para el caso colombiano, "el país está entre los de Page 165 bajas tasas de crecimiento de empleo en el 2008 junto con Chile, Panamá y Venezuela, y este año las condiciones pueden ser mas graves".2
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Nivel de reservas. Es obvio que las reservas que se empiezan a constituir en un nuevo régimen de pensiones vayan creciendo rápidamente, en función no solo de los aportes que mensualmente se deben pagar a esas entidades, sino también por los rendimientos financieros que arroja la inversión de las reservas constituidas, y además porque que no existen obligaciones pensionales que se tengan que pagar con cargo a las mismas. A principios de enero de 2008, las reservas constituidas por los fondos privados ascendían a la suma de $51.19 billones y al mes de noviembre de esa misma anualidad, se habían realizado aportes por $4.19 billones, lo que debería arrojar un total de reservas de $55.38 billones,3 cifra que comparada contra los 55.28 billones reportados para ese mismo periodo, muestra un descenso de $10 billones. Sin embargo, ese resultado matemático, que no incluye rendimientos financieros, pone en evidencia que no solo los aportes entregados a las administradoras de pensiones no lograron incrementar las reservas existentes, sino que adicionalmente, al no haberse generado rendimientos, financieros estas disminuyeron como consecuencia del impacto de la inversión de estas; circunstancia atada, desde luego, a diversos factores económicos, algunos de los cuales ya han sido mencionados.
A diciembre de 2008, el valor de las reservas administradas por los diferentes fondos privados era: Porvenir, $15.8 billones; Protección, $14.6 billones; Horizonte, $9.7 billones; Colfondos, $8.2 billones; Santander, $6.8 billones, y Skandia, $2.7, para un total de $58.3 billones.4
Así mismo, resulta importante decir que para que una mujer con 57 años o un hombre con 62 pueda adquirir una renta vitalicia cuyo valor de mesada pensional sea del equivalente de un salario mínimo mensual del año 2008 ($461.500), con un incremento de pensión anual del 5,15% y un interés técnico generado por la inversión de las reservas del 4%, se estima que Page 166 el capital necesario debería ser del orden de los $95 millones. Si se quiere una mesada de $1 millón, bajo los parámetros técnicos antes descritos, se requerirá entonces un capital necesario del orden de los $206 millones. Ahora bien, si disminuimos las edades de 45 para la mujer y 50 el hombre, teniendo en cuenta el mismo incremento pensional e interés técnico, para obtener una pensión de $461.500 se requerirá un capital necesario de $128 millones, y para una pensión de $1 millón, se requerirán $277 millones. En consecuencia, lo que hoy permite evidenciar el sistema fruto de su relativa maduración es, por un lado, que para quienes tienen derecho a bono o título pensional, las probabilidades de acceder a una pensión mínima son diametralmente opuestas a quienes devengan menos de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo anterior permite concluir que será por la vía de la apropiación de recursos del presupuesto nacional (lo que por cierto tanto se le criticó al sistema de prima media) que se terminarán financiando las pensiones mínimas del régimen de capitalización individual.5
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Pensionados por cada una de las modalidades. A diciembre 31 de 2008, por vejez existían 5.900 pensionados, por invalidez 7.197 y por sobrevivencia 17.403, para un total de pensionados por todos los riesgos de 30.500 en la modalidad de retiro programado existen 4.714 por vejez, por invalidez 2.841 y por sobrevivencia 6.350; en renta vitalicia, por vejez 1.183, invalidez 4.356 y por sobrevivencia 11.053, y en retiro programado con renta vitalicia diferida, por vejez 3 y ninguno por invalidez y sobrevivencia.6
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Régimen de inversión de las reservas. En consideración con la naturaleza jurídica de los servicios que prestan las administradoras de pensiones y de la actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos provenientes del ahorro de terceros, corresponde al Presidente de la República ejercer las funciones propias de inspección vigilancia y control, y por delegación, la Superintendencia Financiera de Colombia7 ha Page 167 venido reglamentando el régimen de inversiones para los recursos pensionales que constituyen las reservas de los fondos que están bajo la responsabilidad de las administradoras de pensiones. A continuación, se resumirá en el siguiente cuadro el régimen de inversiones.
Régimen de Inversión para los Fondos de Pensiones Obligatorias
Título IV Capítulo IV Circular Básica Jurídica de la Superintendencia Financiera
Última modificación Circular Externa 33 del 4 de agosto de 2008
Conforme al régimen de inversión para los Fondos de Pensiones Obligatorias, a continuación se destacan los principales activos elegibles para constituir los portafolios de los referidos fondos:8
Tipo de inversión Límite global máximo (respecto al valor del Fondo) Calificación mínima Deuda pública 50% No aplica Títulos emitidos por Fogafin o Fogacoop 10% No aplica Bonos y títulos hipotecarios 40% Grado de inversión Titularizaciones distintas de cartera hipotecaria 20% Grado de inversión Títulos emitidos por entidades vigiladas por la Superfinanciera 30% Títulos emitidos por entidades NO vigiladas por la Superfinanciera 30% Grado de inversión Títulos participativos (acciones) 40% Títulos de emisores del exterior 40% Grado de inversión Con este marco regulatorio, a continuación se...
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