Seguro de desempleo: un compromiso inaplazable de la protección social
| Autor | Juan Carlos Cortés González |
| Cargo del Autor | Abogado especializado de la Universidad del Rosario |
| Páginas | 225-243 |
Abogado especializado de la Universidad del Rosario. Director de la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS, de la Especialización en Derecho Laboral y Sistema de Seguridad Social de la Universidad Católica de Colombia y del Centro de Pensamiento de ASOCAJAS. Ha estado vinculado al sector público y a instituciones de la seguridad social en cargos directivos. Es Coordinador de la Subregión Andina de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social CISS, docente universitario y tratadista en temas de protección social.
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Dos circunstancias de reciente ocurrencia se constituyen en el telón de fondo para la reflexión sobre la cobertura de aseguramiento social por desempleo, en que se empeña el presente artículo.
Por una parte, la instauración en Colombia del sistema de protección social y por otra, la ocurrencia de la crisis económica de 2008, que afecta a los distintos países del mundo y a la cual no es ajena Colombia, pese a su mejor equipamiento.
La presente reflexión abordará algunas consideraciones sobre estos hechos y ligados a estos considerará la cobertura previsional por desempleo como estrategia necesaria en todo sistema de protección social; seguidamente presentará el estado del arte en cuanto a las coberturas actuales para los desempleados, revisará algunos referentes internacionales y propondrá algunas sugerencias para la adopción de la política pública en la materia, de tal suerte que pueda hacerse de la crisis, una oportunidad de mejora y un espacio para el diseño de estrategias, que en el futuro fortalezcan el esquema de aseguramiento social en Colombia y permitan afrontar con mayor tranquilidad momentos recesivos de los ciclos económicos, pues precisamente para eso se instalan los sistemas de protección social.
Colombia ha de transitar hacia la implementación de un régimen contributivo de seguro por desempleo, complementado por acciones de asistencia social y capacitación para el trabajo, que sirva de pilar para el cubrimiento de Page 226 contingencias relacionadas con el vaivén en el desempeño de la economía y que contribuya al robustecimiento del sistema de aseguramiento social vigente.
Con un debate conceptual menor al esperado, Colombia ha caminado hacia la instauración de un sistema de protección social, cuyo propósito, en los términos del artículo 1 de la Ley 789 de 2002, es disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Los mínimos buscados por el sistema son el derecho a la salud, a la pensión y al trabajo.
En efecto, la constitución del Ministerio de la Protección Social y la adopción de la Ley 789 de 2002 fueron los hitos en la transformación institucional más reciente del sistema de aseguramiento social en el país, bajo los principios y las normas de la Constitución Política de 1991, declarados positivamente tanto como por expresión de la doctrina constitucional.
Más adelante, la Ley 1151 de 2007 definió la estructura orgánica de dicho sistema, dentro del cual se identifican tres componentes esenciales: primero, el de seguridad social; segundo, la formación para el trabajo, y tercero, la asistencia social, cada uno con sus instituciones y compromisos misionales.
Independientemente del análisis sobre la extensión conceptual de la seguridad y de la protección social, es menester convenir en que en ambos escenarios se trata de instancias y procedimientos públicos para la provisión de bienes, mediante los cuales se protege al individuo y a la familia de hechos riesgos o contingencias, que impactan en la obtención de recursos para su sostenimiento y en su calidad de vida.
La Corte Constitucional ha definido la protección social como:
"Conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar a los individuos y sus familias las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano".1 Page 227
Desde nuestra perspectiva, podemos señalar que la protección social es:
Un sistema público de provisión de bienes meritorios que atiende los requerimientos de financiación en cuanto a la gestión individual y familiar del bienestar, para suplir el estándar mínimo que asegure la dignidad humana, y que repercute directamente en el desarrollo social y mundial.
Desde esa perspectiva, el aseguramiento por desempleo involuntario o paro forzoso se entiende como una de las coberturas clásicas y necesarias de todo Sistema de Seguridad Social.
Así lo reconocen el Convenio 102 o de normas mínimas de la OIT y el Código Iberoamericano de la Seguridad Social, incorporado a nuestra legislación por la Ley 516 de 1999, cuando señalan que la contingencia por la desocupación laboral no voluntaria es una de aquellas que debe ser cubierta por un sistema de provisión pública de aseguramiento social.
Ya la Ley 100 de 1993 autorizaba a las entidades territoriales para la creación y financiación de planes de subsidio al desempleo, sin que hasta el 2002 se hubieran adoptado medidas de orden nacional, dentro del sistema de protección social para hacer frente al fenómeno.
La cobertura de riesgos sociales por diversos mecanismos, especializados y complementarios, propia de un sistema de protección social, implica tomar en cuenta la situación de desempleo involuntario, para atender esta hipótesis a través de diferentes respuestas colectivas, mediante las cuales asegurar y solventar la situación económica en la que incurre quien pierde su empleo, por circunstancias ajenas a su querer.
Se trata de dos conceptos necesariamente correlacionados.
Son situaciones de crisis a las que responden los sistemas de protección social, bien porque acontezcan en el ámbito individual o porque sucedan en razón de fenómenos que impactan al colectivo en su conjunto.
En efecto, la enfermedad o la incapacidad para laborar constituyen factores que determinan la ocurrencia de una situación de desequilibrio financiero, que bien puede ser vista por la persona como un estado de crisis. De la misma manera, la ocurrencia de un ciclo económico recesivo que repercute en menor Page 228 crecimiento y desempleo, se constituye en una crisis social, frente a la cual el sistema de protección está obligado a responder.
Conviene recordar en este punto, que la estructuración del moderno sistema de seguridad social en Inglaterra se dio no en un espacio de tranquilidad y desarrollo, que se gestó en medio de los estallidos de las bombas de la Segunda Guerra Mundial. El plan Beveridge vio la luz en 1942, precisamente cuando Europa vivía en medio de una aguda crisis humanitaria, social, económica y política.
Por su parte, en América, la mayoría de los programas nacionales de protección nacieron luego de la Gran Depresión de 1929. Basta citar lo sucedido en Estados Unidos de América para la década de los treinta (Ley de 1932) y en México, con el establecimiento efectivo del seguro social, en 1943.
La protección social es la respuesta a las situaciones de crisis individual y social que deben ser remediadas colectivamente, pues no pueden dejarse a la gestión y a la iniciativa individuales, tanto por la incapacidad de su manejo por los particulares, como por los bienes que están comprometidos en su superación.
La más reciente y aguda crisis económica vivida por el mundo la experimentamos desde septiembre de 2008; no obstante, situaciones similares han sido padecidas por nuestras sociedades en años no muy lejanos. Basta traer a colación los efectos de la crisis de 1999 y el impacto que particularmente experimentó Colombia al inicio del nuevo milenio, cuando su tasa de desempleo alcanzó el 20%.
La recesión del año 2000 en varios países del orbe determinó como respuesta la innovación de la estructura laboral y de "empleabilidad", en muchos aspectos bajo la influencia de las tendencias de la flexibilización y la tercerización; de igual manera, el enfoque por la tecnificación y el empleo de nuevas tecnologías han sido determinantes, redefiniéndose en mucho el concepto de empresa y de trabajo, con el consecuente incremento del valor intelectual y creativo.
Esto ha hecho que el empleo formal tienda a ser cubierto por los sectores de la población con mayor desarrollo educativo y que la exclusión impacte cada vez más a las personas con menores niveles de educación, en empleos que requieren menor preparación y especialidad. Page 229
En conclusión, la recuperación económica luego de la crisis de fin de siglo, se dio sin empleo, contribuyendo así al crecimiento del sector informal.
Ahora, afrontan nuestras sociedades una nueva crisis, a partir del 18 de septiembre de 2008 por un pánico bancario con grandes implicaciones en la economía global, que ha generado incrementos considerables en las tasas de desempleo nacionales.
En efecto, la reducción en los niveles de crecimiento económico de las naciones determina un incremento en la tasa de desocupación. Según se ha estimado por el gobierno nacional,2 para mantener el nivel de desempleo en su tasa actual y con la absorción de los nuevos trabajadores en el mercado, se requiere un crecimiento de la economía entre el 3 y el 3.5%; como los...
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