SENTENCIA de Corte Suprema de Justicia - SALA DE CASACIÓN CIVIL Y AGRARIA nº T 1100102030002018-04080-00 del 22-02-2019
| Sentido del fallo | CONCEDE TUTELA |
| Emisor | SALA DE CASACIÓN CIVIL Y AGRARIA |
| Fecha | 22 Febrero 2019 |
| Número de expediente | T 1100102030002018-04080-00 |
| Tipo de proceso | ACCIÓN DE TUTELA - PRIMERA INSTANCIA |
| Número de sentencia | STC2065-2019 |
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
Magistrado ponente
STC2065-2019
Radicación nº. 11001-02-03-000-2018-04080-00 (Aprobado en sesión de trece de febrero de dos mil diecinueve)
Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
Decide la Corte la tutela de la Superintendencia Nacional de Salud -SUPERSALUD-, coadyuvada por la Procuraduría General de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), contra la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla y el Juzgado Trece Civil del Circuito de esa ciudad, siendo vinculados los demás intervinientes en el ejecutivo quirografario que la Fundación Campbell y otras Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) adelantan a la primera entidad, rad. No. 2015-00446.
ANTECEDENTES
1. Mediante apoderada, la promotora solicitó que se le resguarden los derechos al debido proceso “en sus dimensiones de garantía del juez natural y tutela judicial efectiva”, así como el de acceso a la administración de justicia, dejando sin efectos las sentencias dictadas por los accionados en sus respectivas sedes el 10 de abril y el 3 de diciembre de 2018, o en su defecto remitir el asunto a la jurisdicción contencioso administrativa.
2. Relató que en su condición de organismo rector del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social tomó posesión y ordenó la liquidación forzosa de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS) Selvasalud, Solsalud, Golden Group, Humana Vivir, Calisalud, Salud Cóndor y Programa de Salud Confenalco Antioquia.
Sostuvo que la Fundación Campbell incoó el recaudo contra la primera de tales EPS, el cual fue rechazado inicialmente por el Juzgado Trece Civil del Circuito por “falta de jurisdicción y competencia de conformidad con el numeral 5º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo”, pero el 16 de diciembre de 2015 la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior revocó esa resolución y, en su lugar, libró mandamiento.
Afirmó que a dicha actuación se acumularon con éxito las demandas de la Clínica Jaller S.A.S., Centro de Excelencia para el Manejo de la Diabetes CEMDI S.A. y Consultores Profesionales S.E.C. Ltda. -CONPROSALUD-, dando lugar al emplazamiento de rigor, en virtud del que comparecieron “un total de “37 supuestos acreedores de las extintas EPS”, sin que prosperara su reposición frente a la nueva orden compulsiva.
Aseveró que el 23 de noviembre de 2016 esta Sala la amparó debido a la falta de fundamentación de ese auto, lo invalidó y dispuso emitir otro en el que se tuvieran en cuenta sus consideraciones, pero la Corporación querellada se limitó a reproducir el anulado, lo que el inferior acató, sin que prosperara el remedio horizontal que interpuso. Además, excepcionó de mérito.
Contó que el 18 de abril de 2017 la Procuraduría General de la Nación presentó requisitoria de desestimar las pretensiones por falta de legitimación en la causa por pasiva, pero ambas instancias la desecharon, sin que medrara el auxilio que impetraron por prematuro; por su parte, la participación que el 21 de ese mismo mes hizo la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado determinó la suspensión del litigio por 30 días (art. 611 C.G.P.).
Manifestó que el 11 de abril de 2018 el estrado judicial de primer grado ordenó seguir el cobro por aproximadamente ochenta y cinco mil millones de pesos ($85.000.000.000), resolución que el 3 de diciembre confirmó por mayoría el de segundo nivel al concluir que “la jurisdicción ordinaria está facultada para debatir los actos del liquidador y que la Superintendencia está obligada no solo al nombramiento del liquidador y a la vigilancia de sus actos sino además al ‘cumplimiento, reconocimiento y pago de las obligaciones propias de los servicios de salud’…, incluyendo un nuevo concepto de solidaridad contrario al ordenamiento jurídico”, con lo cual pasó por alto los artículos 290 a 302 del Estatuto Orgánico Financiero -EOSF- aplicables al caso; además, dijo que “no solo que los títulos ejecutivos, considerados complejos, base de la demanda cumplen los requisitos establecidos en el artículo 422 del Código General del Proceso; sino que…la Superintendencia Nacional de Salud es deudor solidario de la demandante y sus acumuladas…afirmando que violó la buena fe y la confianza legítima que debe existir entre las IPS y la administración”, ignorando su argumentación.
Se quejó de que a falta de “títulos ejecutivos” suscritos por el ente, “el proceso asumió una naturaleza similar a los declarativos…” y con base en “facturas emitidas por las IPS contra EPS…, resoluciones de reconocimiento de acreencias expedidas por agentes liquidadores de las EPS y los contratos celebrados entre las IPS y las EPS, todos ellos documentos y actuaciones ajenos a la Superintendencia…, así como los actos administrativos de habilitación expedidos [por la misma]…en ejercicio de sus funciones…”, dicho fallador “construyó un ‘título ejecutivo complejo’” en su contra.
Añadió que por los hechos narrados, denunció penalmente al juez y al magistrado ponente.
RESPUESTA DE LOS CONVOCADOS
1.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado memoró los pormenores del pleito civil, resumiendo el sustento de las decisiones atacadas; justificó su personería para participar; e indicó que la guarda llena los requisitos generales y especiales de procedencia.
Enfatizó que permitir que los acreedores reclamen ejecutivamente a la Superintendencia por las deudas de las EPS intervenidas, “a todas luces resulta incompatible” con la naturaleza y objeto que el artículo 293 del EOSF asignan a la liquidación forzosa y desconoce “abiertamente los medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativo con que cuenta la inconforme con las decisiones que la entidad haya tomado en ejercicio de su función administrativa”, según lo ha reconocido el Consejo de Estado. Igualmente, contraría el “[r]égimen legal de la liquidación -Ley 715, Decreto Ley 1015 y Decreto 3023 de 2002” que remiten a las normas aplicables, indican lo que “[l]a toma de posesión conlleva” y, dentro de ella, el “trámite respectivo para incorporar en la liquidación los créditos que, por la vía ejecutiva, INTERPUESTOS OPORTUNAMENTE, -antes del traslado de créditos, es decir, de la resolución de calificación de créditos- se cobren” y la manera de solventarlos, coligiendo una “responsabilidad solidaria”, cuyas fuentes conforme el Código Civil sólo son la ley, la voluntad o el testamento, que acá no concurren, por supuestamente “haber traicionado la confianza legítima” de las IPS contratistas, dejando de lado que la “intervención y liquidación forzosa…las realizó en el ejercicio de sus funciones administrativas y con plena atención del marco jurídico que le impele acoger criterios debidamente preestablecidos en el cumplimiento de ese deber”.
Expresó que igualmente trasgredieron el 295 ídem que señala la índole de los actos del administrador e indica que la discusión de los mismos atañe a la “jurisdicción contencioso administrativa”; y que estando involucrado un establecimiento público, la controversia correspondía en forma prevalente al juez del domicilio de éste (art. 23, num. 18, C.P.C. y 28 num. 10 del C.G.P.), lo cual hacía improrrogable la competencia a la luz del canon 16 del último compendio.
También señaló lesionados los preceptos 488 y 422 de tales codificaciones, respectivamente, porque la Superintendencia no es sucesora de ninguna obligación de las intervenidas ni ante la ausencia de remanentes podía designar uno.
Alegó que los artículos 14 de la Ley 1122 de 2007 y 52 de la 1438 de 2011 y el Decreto 4185 de este último año prevén que “el riesgo financiero derivado de la contratación para la prestación del servicio de salud, se radica única e indefectiblemente, en cabeza de la Entidad Promotora de Salud y el prestador del servicio”.
Adicionalmente alegó que se violaron los cánones 154 y 155 de la Ley 100 de 1993 al predicar que la Nación a través de la Superintendencia “ha ejercido una delegación de sus funciones a las EPS al habilitarlas para operar en los términos dispuesto por la ley”, pues es imposible la “delegación de competencias” propias, la habilitación de las EPS deriva de un mandato legal y, en todo caso, este mero acto en ningún caso genera “solidaridad”.
Finalmente, destacó que el Tribunal ignoró las reglas comerciales que rigen la actividad de las asociaciones, no obstante prestar un servicio público, en especial los artículos 239 y 240 del Código mercantil que tratan de los eventos de “suficiencia de los activos sociales para el pago del pasivo externo e interno de la sociedad” y el “pago de las obligaciones observando disposiciones sobre prelación de créditos”.
Concluyó que se dio una afrenta directa a la Constitución por lesión del principio de legalidad mediante el “despliegue de elucubraciones sin rigor jurídico y, menos aún, respaldo normativo, lo que ocasiona el desgaste del aparato judicial en defensa de una posición de bulto insostenible y forzando un procedimiento equívoco que revive oportunidades precluidas en claro...
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