El servicio público: un concepto en permanente discusión
| Autor | Karlos Navarro |
| Páginas | 17-105 |
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el servicio público: un concepto
en permanente discusión
KarloS Navarro*
1. uNa NocIóN eN evolucIóN coNStaNte
A pesar de ser la idea del servicio público una de las ins-
tituciones básicas del Derecho administrativo, no existe
una definición estable de la misma1. Históricamente, es
* Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca, España. Máster en
Historia y Ciencias Políticas, y licenciado en Derecho por la Universidad
Centroamericana, Managua, Nicaragua. Licenciado en Historia por la Uni-
versidad de San Petersburgo. Ha realizado una estancia postdoctoral en la
Universidad de Castilla-La Mancha, España; igualmente, pasantías de in-
vestigación en la Universidad de Berkeley, San Francisco, California, y, en
la Universidad de Heidelberg, Alemania. Director del Instituto Iberoame-
ricano de Estudio e Investigación (IBeSI). Ha sido consultor de la Asamblea
Nacional, la oIt y el Banco Mundial. Catedrático universitario de Derecho
Administrativo. Correo-e: karlosn@hotmail.es
1 J. L. vIllar ezcurra señala que “una de las cosas que más sorprende,
uno de los extremos más curiosos del servicio público, en cuanto técnica
administrativa y en cuanto una de las instituciones básicas del Derecho
Administrativo, es que pese a ser uno de los núcleos alrededor del cual se
ha construido la especialidad del Derecho Administrativo carezca de una
definición total, pacífica, consentida por todos y que sea aplicable a cuantos
supuestos aparecen en la dispersa legislación definidos como servicio pú-
blico... Prácticamente, cada autor y a veces incluso cada editor en distintas
épocas o en distintos libros, tiene su propia definición. Definiciones que son
en gran parte incompatible en cuanto no son omnicomprensibles y sirven a
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una técnica relativamente reciente, aunque no es su mo-
dernidad lo que produce su falta de categorización, sino
más bien su estrecha relación con la realidad histórica y
política2, que explica tanto su falta de precisión, como su
constante evolución3.
Por tal razón, el servicio público, al igual que la Adminis-
tración, es fácil de describir, pero difícil de definir4 porque,
los efectos que ‘a priori’ se fija cada jurista, por lo que siendo congruente con
este intento responden a una finalidad preconstituida... El servicio público,
es, así, objeto de construcciones científicas ” ‘a priori. No se trata, por tan-
to, de una institución o de una técnica administrativa construida, sino por
el contrario de una construcción permanente, inacabable nunca pacífica”.
Servicio público y técnicas de conexión. Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid, 1980, pp. 71-73. Véase también un formidable libro: moNtaña plata,
alBerto: El concepto de servicio público en el derecho administrativo. Universidad
Externado de Colombia. Colombia. 2005.
2 M. A. SeNdíN García apunta que el servicio público “está sujeto a una con-
tinua reinterpretación que trata de adaptarlo a las circunstancias propias
de cada momento histórico. Esto no podía dejar de perjudicar a su validez
científica, abocando irremisiblemente al fracaso de los denodados intentos
doctrinales por llegar a una concepción unitaria del mismo, que han chocado
siempre con ese pesado lastre. La segunda causa que dificulta la delimita-
ción conceptual del servicio público es su estrecha relación con lo político,
pues determinar que debe ser considerado en una sociedad concreta como
tal es una decisión que posee una alta dosis de contenido político. El servi-
cio público es, y probablemente será siempre, una figura polémica, ya que
se encuentra a medio camino entre dos elementos de difícil convivencia: lo
jurídico y lo político”. Hacia un servicio público europeo. Editorial Comares.
Granada, España. 2003, p. 5.
3 En opinión de J. C. caSSaGNe, “si bien la institución ha subsistido, sobrevi-
viendo a las distintas crisis que la acecharon, la técnica que, en definitiva,
configura un régimen jurídico ha ido adaptándose a los sistemas y realida-
des prevalecientes en cada época histórica”. “Evolución de los principios
aplicables a los servicios públicos y problemas actuales tras los procesos de
privatización en Argentina”, en rap 54 (2001), p. 446.
4 Como afirma T. R. ferNáNdez rodríG uez citando a aleSSI, “del servicio
público hay tantas definiciones como autores”. “Del servicio Público a la
liberalización desde 1950 hasta hoy”. En rap 150 (sep-dic 1999). J. M. de la
cuétara señala que “hay tantos enfoques del servicio público, como con-
ceptos tiene cada uno de quienes se han ocupado de él”. La actividad de la
administración. Tecnos. Madrid, España. 1983, p. 120.
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al igual que esta y que el ordenamiento jurídico que la rige, el
Derecho administrativo es un producto histórico que de-
pende en buena parte de la idea que en cada momento se
tenga del Estado, que es, a su vez, un elemento sometido a
un continuo proceso de cambio y transformación5. Todo ello
provoca que el servicio público sea un elemento que va a va-
riar al modificarse los fines que el Estado vaya asumiendo6.
Esta falta de consenso en la definición de este instru-
mento del Derecho administrativo también se debe, en
parte, a que a través del tiempo el concepto ha tenido que
adaptarse al rol que en cada momento asumía el Estado
en la economía7.
Desde este punto de vista, podemos enmarcar la evolu-
ción del término servicio público, en las siguientes etapas8:
5 rIvero orteGa señala que “la historia nos muestra cómo las transformacio-
nes en el modelo de Estado afectan sustancial y formalmente a la Adminis-
tración Pública. Variables sociales, políticas y económicas inciden sobre la
organización y la actividad administrativas, estimulando al mismo tiempo
la evolución de su ordenamiento regulador. Esta constante metamorfosis
de la Administración pública y del Derecho Administrativo es consecuen-
cia de los nuevos fines que el Estado se propone y de las nuevas técnicas
que utiliza para su consecución. Administraciones Públicas y Derecho Privado.
Marcial Pons. Madrid, España. 1998, p. 14. Véase, también GarrIdo falla:
Las transformaciones del régimen administrativo. Madrid. Iep. 1954; parejo al-
foNSo: Crisis y renovación en el Derecho Público. Madrid. cec. 1991; martíNez,
R. B.: Derecho económico. uNaN, México. 1996, pp. 20 y ss.
6 Como señala arIño ortIz, “el concepto de servicio público hay que plan-
tearlo en el marco de un esquema más general: el de los fines del Estado”.
Principio de Derecho público económico. 2.ª ed. Editorial Comares. Granada,
2001, p. 488.
7 En tal sentido, SeNdíN García ha conectado las distintas crisis del servicio
público, con las crisis del modelo de Estado existente en cada momento, y,
con ello, del papel que le correspondía desarrollar en cada momento en el
ámbito económico. Hacia un servicio…, pp. 83-86.
8 Siguiendo a F. GarrIdo falla, podemos dividir o agrupar en cuatro grandes
etapas el desarrollo del servicio público: a) el abstencionismo administra-
tivo del Estado-Gendarme; b) la expansión de los servicios públicos; c) la
finalidad social y económica de la Administración y la aparición del Estado
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