Sentencia de Tutela nº 533/92 de Corte Constitucional, 23 de Septiembre de 1992

La situación de indigencia está contemplada en la Constitución

1. La Constitución es un sistema de normas descriptivo y prescriptivo que refleja la realidad y pretende modificarla de acuerdo con determinados valores. Bajo esta perspectiva, el derecho constitucional reconoce la existencia de factores reales de poder e interviene para redistribuirlos en favor del bienestar general. Existen miembros de la comunidad desfavorecidos en la repartición de los recursos económicos, marginados de la participación política y condenados, por su situación menesterosa, a una vida de penurias y necesidades que ofende la dignidad de la persona humana.

   Los indigentes son personas que carecen de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y se encuentran incapacitados para trabajar, debido a su edad o estado de salud. Las mas de las veces, no cuentan con una familia que les prodigue apoyo material y espiritual .

   La pobreza, sin duda, atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. Sus causas estructurales son combatidas mediante políticas legislativas y macro-económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

   La Constitución consagra diversos mecanismos tendientes a garantizar a las personas en situación de indigencia los servicios públicos básicos de salud (CP art. 49), seguridad social integral (CP arts. 46 y 48) y el subsidio alimentario (CP art. 46). En principio, el legislador es la autoridad pública llamada a determinar la forma y la cobertura de su prestación. En casos excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (CP art. 85) de la protección especial a la persona, en particular cuando la marginalidad social y económica la coloca en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13).

   Superación de la asistencia caritativa por el derecho irrenunciable a la seguridad social integral.

2. La Constitución de 1886 establecía en su artículo 19 la asistencia pública como función del Estado que debería prestarse a quienes careciendo de medios de subsistencia y del derecho a exigirla de otras personas estuvieran físicamente incapacitados para trabajar, y atribuía al legislador la facultad de establecer los casos en que el Estado debía concederla directamente.

   La asistencia pública no tuvo desarrollo legal ni aplicabilidad práctica bajo la vigencia de la Constitución de 1886, y así el Estado mismo contribuyó a aumentar la "deuda social" frente a los sectores más desfavorecidos. La concepción del Estado como mero gendarme de la sociedad, el cual intervenía en la órbita económica o social exclusivamente para suplir los vacíos dejados por los particulares quizá explica la consagración de la asistencia pública como función del Estado pero sin el reconocimiento de los derechos subjetivos correlativos para exigir de las autoridades públicas una determinada prestación.

   El constituyente colombiano reaccionó en contra de la secular ausencia de respuesta institucional a la miseria y reconoció la responsabilidad de todos en lo que llamó "gran deuda social" con los sectores pobres de la sociedad.

   "Nuestra opción es por un Estado Social, en sentido estricto, y que como tal no actúa obedeciendo los dictados de la beneficencia y de la caridad sino como respuesta a los más elementales derechos de los ciudadanos. Un Estado como agente de justicia social.

   La Finalidad Social deberá ser permanente, anticipatoria y prioritaria y no, como hoy, esporádica, reactiva y discrecional.

   El gasto social en Colombia debe ser prioritario por mandato constitucional, primando el concepto de rentabilidad social sobre el de fríos rendimientos económicos.

   La gestión social debe ser la piedra angular sobre la cual se construyan los ideales de la paz y de la democracia"11 Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Finalidad Social del Estado y la Seguridad Social. Ponentes B.T.J., C.R.T., G.A., G.F.G., M.G.I., P.R.G., H.N.O., L.S.C., L.C.R., M.G.I., O.E.C., Y.P.M.A.. Gaceta Constitucional No. 78, mayo 1991, p. 2. .

   La institución constitucional de la asistencia pública fue remplazada en la Constitución de 1991 por el derecho irrenunciable de todos los habitantes del país a la seguridad social. El fundamento de la transformación de los deberes sociales del Estado frente a los miembros pobres de la comunidad radica en el carácter social del Estado, lo cual se traduce en la prestación continua y eficiente de los servicios públicos, la prioridad del gasto social y la intervención oportuna de las autoridades para impedir la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales constitucionales.

   Las aspiraciones sociales del Estado consagradas en la Constitución tienen como garantía para su realización el mandato al legislador para que desarrolle las reformas necesarias, sobre una base realista. Frente a la alternativa de acoger una concepción amplia que reconoce a toda la población el derecho a la seguridad social y una estrecha que sólo lo hace respecto de los trabajadores, el constituyente optó por una solución intermedia:

   "Nuestra concepción de la Finalidad Social del Estado debe ir necesariamente más allá de la retórica. La Seguridad Social constituye un elemento indispensable para posibilitar unas condiciones de vida dignas; tal vez no haya instrumento más eficaz para el cumplimiento de la Finalidad Social del Estado.

   "En este sentido es necesario consagrar en la Carta el derecho irrenunciable a la Seguridad Social, garantizado por el Estado a todos los habitantes del territorio Nacional. La seguridad y la previsión social tienen por objeto la protección de la población contra las contingencias que menoscaban la salud y la capacidad económica".

   "Creemos que las condiciones actuales del país no permiten realmente un Sistema de Seguridad Social amplio en ambos sentidos. Propugnamos por un sistema de cobertura universal pero inicialmente limitado a la protección de la salud y a la previsión social.

   "Existe en el país un alto porcentaje de la población afectada por la inequidad. Este no es un mal que con propiedad podamos atribuir a otros. Es responsabilidad de todos de diverso modo, según el grado de insolidaridad o conformismo. Es una deuda social.

   "Afirmamos que la seguridad social es un servicio público solidario, coordinado en sus políticas, descentralizado en su ejecución, y con participación ciudadana en sus órganos de gestión y control. En otras palabras, este ideal lo construimos todos. Nos hacemos todos responsables de su éxito o de su fracaso"I.. p. 2, 3..

   La progresiva ampliación del servicio público de la seguridad social a todos los habitantes del país que permitirá garantizarles una vida digna es responsabilidad del legislador. La salud y la previsión social tienen prioridad, en especial frente a grupos humanos que merecen especial protección - niños, ancianos, disminuidos físicos y síquicos.

   La individualización de la asistencia y protección según las características de los diferentes grupos de la población y la ampliación del concepto y cubrimiento de la seguridad social a todos los habitantes, son las notas distintivas del nuevo marco constitucional de la seguridad social. Mientras el legislador amplia progresivamente la cobertura de la seguridad social, "la familia, la sociedad y el Estado" deben contribuir solidariamente a dar respuesta oportuna y efectiva a las personas colocadas en situación de indigencia que ven amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales como consecuencia exclusiva de su condición económica (CP arts. 1, 13).

   Principio de solidaridad social y sistema de protección y asistencia a los desvalidos

3. El principio de solidaridad social ha dejado de ser un imperativo ético para convertirse en norma constitucional vinculante para todas las personas que integran la comunidad (CP art.1).

   La decisión de elevar a rango constitucional el principio de solidaridad social tuvo su origen en el repudio a la injusticia social y en la convicción de que su gradual eliminación compromete a la sociedad entera y al Estado. Como lo expusiera en sus propias palabras el constituyente:

   "La suerte feliz o desafortunada de la Nación es la de todos. Por eso tenemos que hacer causa común. Este es el grito del 88% de gentes sin amparo ante un 12% que por lo menos tiene aún el privilegio de que se le remunere el esfuerzo de sus brazos.

   "Esa ingente muchedumbre sobrante por la inequidad, producto del sistema, yace sumida en la desesperanza y deambula por las calles buscando un porvenir cada día más lejano, anhelando las sobras que una minoría afortunada consume y disfruta con avidez ofensiva de toda austeridad. No sólo hay que dar, sino acertar a compartir. Pero en todo. Y la integridad es eso. Un todo".

   "Todo esto en suma, no es un mal que con propiedad podamos atribuir responsablemente a otros. Es responsabilidad de todos de diverso modo, según el grado de insolidaridad o conformismo e inercia, particularmente de la sociedad en su conjunto. Por eso es tarea de todos, y es por ello irrenunciable como derecho. Es el bien común"Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia Seguridad Social Integral. Ponentes B.T.J., C.R.T., G.A., G.F.G., M.G.I., P.R.G.. Gaceta Constitucional No. 46, abril 1991, p. 13.

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   La primera consecuencia que se desprende de este principio tiene relación con la exigibilidad de los deberes u obligaciones impuestas por la Constitución (CP arts. 44, 46 y 95) o por ley (Código Civil arts. 411 y siguientes) a determinadas personas, bien por la vía de los mecanismos ordinarios, o mediante el ejercicio de la acción de tutela, cuando ello sea necesario para impedir eficazmente la vulneración o amenaza de un derecho constitucional fundamental.

   La sociedad colombiana, fiel a sus ancestrales tradiciones religiosas, sitúa inicialmente en la familia las relaciones de solidaridad. Esta realidad sociológica, en cierto modo reflejada en la expresión popular "la solidaridad comienza por casa", tiene respaldo normativo en el valor dado a la familia como núcleo fundamental (CP. art. 42) e institución básica de la sociedad (CP. art. 5). En este orden de ideas, se justifica exigir a la persona que acuda a sus familiares más cercanos en búsqueda de asistencia o protección antes de hacerlo ante el Estado, salvo que exista un derecho legalmente reconocido a la persona y a cargo de éste, o peligren otros derechos constitucionales fundamentales que ameriten una intervención inmediata de las autoridades (CP art. 13).

   Paralelamente, todo ciudadano colombiano está en el deber constitucional de obrar conforme al principio de solidaridad social y de prestar su colaboración con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas (CP. art. 95-2). La sociedad se gobierna y, en lo posible, debe actuar siguiendo pautas económicas y sociales redistributivas con el objeto de aminorar las desigualdades materiales y la injusticia social, todo lo cual constituye de otra parte el fundamento del derecho impositivo y las reglas que regulan la elaboración y ejecución presupuestales (CP. art. 350, 355, 359, 366).

   La solidaridad y el apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud corresponde prioritariamente a la familia. Los miembros de ésta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos.

   No obstante, si la familia se encuentra en imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros, no pueden quedar éstos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado, en desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares (CP art. 2).

   Transformación del Estado moderno: paso del Estado de Bienestar al Estado Social de Derecho

4. El Estado ocasionalmente está obligado a hacerse cargo de la asistencia de personas expuestas a situaciones de indigencia o desprotección, bien directamente mediante la prestación de determinados servicios o el reconocimiento de derechos públicos subjetivos, o indirectamente mediante la determinación del gasto social.

   El Estado social de derecho, instituido por el constituyente colombiano, define la naturaleza del régimen político, económico y social, identificándolo con los valores y fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución. La superación del Estado de derecho como garantía de la libertad y de la igualdad formales tiene lugar en el Estado social de derecho mediante la acentuación de los elementos finalistas que guían la actividad estatal administrativa y política. La persona humana y su dignidad constituyen el máximo valor de la normatividad constitucional, cuyo reconocimiento conlleva importantes consecuencias para el sistema de relaciones económicas y sociales.

   El llamado Estado de bienestar o W.S., tan criticado por doctrinas contrapuestas como el liberalismo tradicional o la teoría marxista, no es consecuencia necesaria del carácter social de nuestro Estado de derecho. Por el contrario, éste trasciende las contradicciones que el primero evidenció históricamente. En efecto, el Estado de bienestar, que pretendió promover a extensos sectores marginados de los beneficios sociales a través de una política económica basada en la construcción de obras públicas, en el subsidio a diversas actividades de producción y en la extensión de servicios gratuitos, desembocó en muchos casos en crisis fiscal y evidenció sus contradicciones al transferir más poder a los grupos poderosos de la sociedad contratados por el mismo Estado para acometer sus proyectos y liberados por éste de la prestación de otros servicios. A lo anterior se vino a sumar el crecimiento incontrolado del aparato burocrático administrativo y su ineficiencia para resolver los problemas de una sociedad capitalista compleja

   El Estado como instrumento de justicia social, basado en una economía social de mercado, con iniciativa privada, pero en la que se ejerce una cierta intervención redistributiva de la riqueza y de los recursos, permite corregir los excesos individuales o colectivistas.

   El sistema económico en el Estado social de derecho, con sus características de propiedad privada de los medios de producción, libertad de empresa, iniciativa privada e intervencionismo estatal, está orientado según un contenido humano y por la aspiración de alcanzar los fines esenciales de la organización social. Por ello, el ordenamiento jurídico consagra tanto derechos programáticos, que dependen de las posibilidades presupuestales del país, como derechos prestacionalesCorte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-427 del 24 de junio de 1992. que dan lugar - cuando se cumplen los requisitos para ello - al ejercicio de un derecho público subjetivo en cabeza del individuo y a cargo del Estado.

   Derechos programáticos, economía social y prestaciones directas del Estado

5. La Constitución no desconoce que la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales depende directamente de las condiciones materiales de la sociedad y de su adecuada distribución. La progresividad de su reconocimiento lleva a la doctrina a denominarlos "derechos programáticos". Corresponde al legislador determinar la forma de su realización.

   No obstante, un significativo avance normativo se ha operado en el manejo de la economía con la introducción, a nivel de la elaboración del Presupuesto Nacional, de los criterios de necesidades básicas insatisfechas y de prioridad del gasto social para darles cubrimiento. En efecto, el legislador debe respetar los parámetros constitucionales establecidos para una más justa y equitativa redistribución de los recursos económicos y sociales con el objeto de favorecer a los grupos tradicionalmente marginados de los beneficios de la riqueza.

   Además de los cambios de la política macroeconómica, el Estado también está obligado a dar respuestas oportunas a situaciones individuales concretas, en las cuales se haga patente la amenaza a la dignidad humana de la persona y se atente contra alguno de sus derechos fundamentales.

   Cuando una persona demuestra la circunstancia de debilidad manifiesta en que se encuentra, debido a su condición económica, física o mental (CP art. 13), sin que ella misma o su familia puedan responder, excepcionalmente se genera para el Estado una obligación de proteger especialmente a la persona colocada en dicha situación.

   Los derechos a la salud (CP art. 49), a la seguridad social integral (CP art. 48), y a la protección y asistencia a la tercera edad (CP art. 46), en principio programáticos, pueden verse actualizados y generar un derecho público subjetivo de inmediata aplicación (CP arts. 13 y 85), si la persona interesada demuestra fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la imposibilidad material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vitalCorte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-426 del 24 de junio de 1992.

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   En tal evento, se opera una inversión en el orden de exigibilidad del principio de solidaridad social, que obliga al Estado a una prestación directa e inmediata en favor de la persona que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio del derecho en cabeza de la autoridad estatal, cuando sea del caso, al reintegro posterior de su costo por parte del beneficiario y de su familia.

   Carencia de actividad probatoria del solicitante y consecuencias para la protección efectiva de sus derechos fundamentales

6. Los antecedentes permiten deducir que el señor R.R. es una persona de la tercera edad (63 años), que carece de medios económicos, cuya familia se encuentra materialmente disuelta y sus miembros (esposa e hijos) son de difícil localización. Afirma el petente en su solicitud que la posibilidad de trabajar se supedita a una operación en los ojos para recuperar la visión, por lo que solicita al Estado suministrarle ayuda económica para su realización.

   La vigencia de los derechos fundamentales de una persona, en este contexto el derecho a la salud en conexidad con el derecho fundamental al trabajo, no puede quedar al albur de las acciones penales o civiles en contra de las personas legalmente obligadas a prestar su asistencia en estos casos. El juez debe proceder a verificar la existencia de los supuestos de hecho que generan a favor del indigente un derecho público subjetivo a una determinada prestación estatal (CP arts. 1, 2, 13 y 46).

   Obligación estatal de protección especial, audiencia social y determinación de la condición de indigente absoluto

7. Las acciones de tutela cuyo objeto verse sobre la omisión de una conducta activa por parte de una autoridad pública - como ocurre con los derechos prestacionales que, en las condiciones del artículo 13 de la Constitución Política, se actualizan y tornan exigibles, aunque sea en supuestos eminentemente excepcionales -, imponen al juez de tutela el deber de determinar en primer término la real existencia de la situación excepcional y, luego, verificada la configuración del derecho prestacional fundamental, articular la fórmula que de manera más económica, eficiente y adecuada sirva al propósito de hacerlo efectivo, apelando si así lo considera procedente a la solidaridad social.

   El principio de efectividad de los derechos fundamentales, obliga al juez de tutela a definir, dentro del proceso, el medio más eficaz para promover su cumplimiento, máxime cuando la ley no lo contempla o lo hace de manera genérica. Precisamente, la situación de extrema indigencia, presupuesto necesario para tornar exigible una cierta actividad prestacional a cargo del Estado, debe ventilarse en el curso del proceso, así como la circunstancia de ausencia de apoyo familiar y la eventual incapacidad de solucionar de manera autónoma una necesidad vital por el sujeto absolutamente menesteroso. Adicionalmente, el juez constitucional no puede permanecer indiferente a las condiciones y cargas anejas al ejercicio del derecho subjetivo público de carácter prestacional, en los casos excepcionales en que éste se hace exigible con independencia de una deliberada política estatal pública o social de amplio espectro. En estos casos, el proceso de tutela, por su connotación social, debe llevar al juez a propiciar una audiencia de ese carácter, a la cual se cite a la persona pretendidamente indigente en términos absolutos, sus familiares, la respectiva entidad pública frente a la cual se solicita la realización de una específica prestación y, si es del caso, para promover la práctica de la solidaridad, a otros miembros e instituciones de la sociedad civil. Acreditado el carácter de indigente absoluto - (i) incapacidad absoluta de la persona de valerse por sus propios medios; (ii) existencia de una necesidad vital cuya no satisfacción lesiona la dignidad humana en sumo grado; (iii) ausencia material de apoyo familiar - cabe reconocer en cabeza del sujeto y a cargo de la entidad pública respectiva, el derecho a recibir la prestación correspondiente, estableciendo - a la luz de las circunstancias - las cargas retributivas a su cargo, las cuales pueden consistir en trabajo social.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,

R E S U E L V E

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 5 de mayo de 1992, proferida por el Juzgado 36 de Instrucción Criminal de Ibagué, que denegó la tutela solicitada por el señor R.R..

SEGUNDO.- ORDENAR al Juez 36 de Instrucción Criminal de Ibagué, que, de conformidad con lo dispuesto en el fundamento jurídico número 7 de esta sentencia, determine si R.R. tiene el carácter de indigente absoluto y resulta procedente en su caso que reciba por parte de la autoridad pública respectiva la protección especial contemplada en el inciso 3o. del artículo 13 de la Constitución Política.

TERCERO.- LIBRESE comunicación al Juzgado 36 de Instrucción Criminal de Ibagué, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado Ponente

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

(Sentencia aprobada por la Sala Segunda de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintitrés (23) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y dos).