Sentencia de Tutela nº 498/20 de Corte Constitucional, 2 de Diciembre de 2020

Hechos

1. La señora M.T.C.S. interpuso acción de tutela contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social con ocasión de la expedición de los dictámenes que establecieron el 2 de junio de 2017, como fecha de estructuración de la pérdida de su capacidad laboral. Para la accionante, esta no corresponde con la realidad, por lo que solicitó que la misma sea revisada nuevamente teniendo en cuenta todo su historial clínico[1].

2. Refirió que cuenta con sesenta y cinco (65) años y está diagnosticada con trastorno afectivo bipolar II y trastorno depresivo[2], “enfermedad mental de carácter crónico, sin posibilidad de cura y que genera discapacidad”[3], por las que ha sido tratada por las especialidades de psiquiatría y psicología desde hace diecinueve (19) años[4].

3. Informó que mediante dictamen No. 41697398-3328 del 21 de junio de 2017, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá le dictaminó una pérdida de capacidad laboral del 29.50%, de origen común con fecha de estructuración del 2 de junio de 2017[5]. Esta fecha coincide con el día en que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá le practicó a la peticionaria la valoración médica dentro del trámite de pérdida de capacidad laboral.

   La accionante impugnó el dictamen de pérdida de capacidad laboral al estimar que el porcentaje “está muy por debajo de mi pérdida real, entre otras cosas porque con motivo de ello desde hace 17 años, o sea desde que me fue diagnosticada una de las enfermedades que padezco no he podido trabajar (…) El dictamen apelado no tuvo en cuenta todos los diagnósticos que padezco y que afectan mi salud desde hace ya bastante tiempo (aproximadamente 18 años)”.

4. Relató que, una vez cuestionada la decisión ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en dictamen No. 41697398-452 del 10 de enero de 2018, dicha instancia modificó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral a 60.10%, manteniendo la fecha de estructuración del 2 de junio de 2017[6].

5. Agregó que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) le negó el reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de hija en situación de invalidez de la señora R.M.S. de Cañón, mediante Resolución No. RDP 37204 del 12 de septiembre de 2018, pues de acuerdo con la documentación aportada, la fecha de estructuración es posterior a la de la muerte de la causante.

6. Una vez presentado el recurso correspondiente, este fue resuelto mediante Resolución No. RDP 0432222 del 1º de noviembre de 2018, acto administrativo mediante el cual la UGPP confirmó la negativa de acceder a la sustitución pensional con base en la fecha de estructuración de la invalidez.

7. Al respecto, la actora puso de presente que la negativa se motivó en los dictámenes mencionados. Por consiguiente, estimó que la decisión de la Junta Regional de Calificación de Bogotá y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de establecer una fecha de estructuración posterior a la muerte de su progenitora, no solo careció de soporte probatorio, sino que además puso en riesgo la posibilidad de acceder a la sustitución pensional a la que aduce tiene derecho.

8. Añadió que los dictámenes desconocieron “flagrantemente la realidad de las patologías sufridas, pues, (…) las enfermedades por las que fu[e] calificada surgieron desde hace 19 años”[7]. Mas aún cuando en los mismos conceptos se dejó constancia que efectivamente la accionante ha sido tratada por estas enfermedades desde el año 2006 y dejó de ejercer cualquier labor productiva desde el año 2000[8].

   Trámite Procesal

10. El 28 de marzo de 2019[9], el Juzgado Treinta y Dos Penal Municipal de Conocimiento de Bogotá asumió el conocimiento de la presente solicitud de amparo y corrió traslado a las accionadas.

11. Mediante escrito del 1º de abril de 2019[10], la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá adujo que, al momento de determinar la fecha de estructuración, estudió la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica aportados por la accionante. Señaló que contra el dictamen emitido el 21 de junio de 2017, la peticionaria presentó el recurso de apelación correspondiente. Aseguró que, en todo caso, la acción de tutela debía declararse improcedente por incumplir con el requisito de subsidiariedad.

12. En documento presentado el 3 de abril de 2019[11], la representante legal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez explicó que, en su escrito de apelación, la accionante únicamente cuestionó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, sin referirse a la fecha de estructuración. Por consiguiente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto 1352 de 2013, la junta no debía excederse pronunciándose sobre asuntos no debatidos por la parte interesada. Así, la peticionaria no podía pretender que se emitiera una nueva calificación que estableciera otra fecha de estructuración cuando nunca manifestó controversia alguna sobre ese aspecto del dictamen pericial realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá.

    En ese sentido, le solicitó al juez constitucional negar lo pretendido comoquiera que las actuaciones desplegadas por la junta no vulneraron los derechos fundamentales de la actora.

    Sentencia objeto de revisión

13. Primera instancia[12]: mediante sentencia del 10 de abril de 2019, el Juzgado Treinta y Dos Penal Municipal de Conocimiento de Bogotá declaró improcedente el amparo deprecado. Estimó que en el presente asunto la accionante no había acreditado situación alguna que le permitiese prescindir de los mecanismos ordinarios, esto es, el proceso correspondiente ante la jurisdicción ordinaria laboral.

14. El Juzgado 28 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá no se pronunció de fondo al encontrar que la impugnación presentada por la accionante había sido presentada de manera extemporánea dos días después de cumplido el término dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, esto es el 26 de abril de 2020[13].

15. Las pruebas que obran en el expediente son las que se relacionan a continuación.

    (i) Copia de valoraciones médicas ordenadas por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá[14].

    (ii) Copia de la cédula de ciudadanía de la señora M.T.C.S.[15].

    (iii) Copia de la historia clínica de la señora M.T.C.S.[16].

    (iv) Copias de certificaciones médicas de la señora M.T.C.S.[17].

    (v) Copia del dictamen No. 41697398-3328 del 21 de junio de 2017 expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá[18].

    (vi) Copia incompleta del dictamen No. 41697398-452 del 10 de enero de 2018 expedido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez[19].

    (vii) Copia de la Resolución RDP 0432222 del 1º de noviembre de 2018 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP)[20].

    Actuaciones en sede de revisión

16. Mediante auto del 22 de septiembre de 2020 el magistrado sustanciador dispuso requerir a las partes para que precisaran con mayor exactitud los hechos del trámite de tutela[21]. De igual manera, vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP)[22].

17. El 30 de septiembre de 2020, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez remitió copia del dictamen No. 41697398 – 452 de fecha 10 de enero de 2018.

18. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) allegó comunicación el día 1º de octubre de 2020. Manifestó que a través de la Resolución RDP 011906 del 19 de mayo de 2020, reconoció a la accionante una pensión como hija en situación de invalidez con ocasión del fallecimiento de R.M.S.V. de Cañón, ordenando su pago a partir de 25 de septiembre de 2014. Añadió que la actora actualmente se encuentra incluida en la nómina de esta entidad con estado activo. De igual manera, el FOPEP, entidad encargada de efectuar los pagos de las prestaciones pensionales reportadas por la UGPP, ha venido realizando los pagos de la mesada pensional de forma regular desde el mes de junio de 2020.

    Solicitó ser desvinculada del presente trámite de tutela. A su parecer, “la sola circunstancia de probarse el perjuicio que sufre el accionante o la persona o personas a cuyo nombre actúa no es suficiente para que prospere la tutela, por lo que es necesario que exista un nexo causal que vincule la situación concreta de la persona afectada con la acción dañina o la omisión de la entidad o el funcionario que constituye la parte pasiva dentro del procedimiento preferente y sumario de la acción de tutela”.

Competencia

1. La Sala es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

   Presentación del caso, delimitación del problema jurídico y metodología de decisión.

2. La señora M.T.C.S. manifiesta que las accionadas han vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, con ocasión de la expedición de los dictámenes que establecieron el 2 de junio de 2017 como fecha de estructuración de la pérdida de su capacidad laboral, a pesar de haber sido diagnosticada con trastorno afectivo bipolar II y trastorno depresivo desde hace aproximadamente veinte años. Asegura que lo anterior, ha ocasionado que la UGPP se niegue a reconocerle la sustitución de la pensión reconocida a su madre en calidad de hija en situación de discapacidad, bajo el argumento de que la estructuración de la invalidez había ocurrido con posterioridad al fallecimiento de su madre.

3. Por lo tanto, corresponde a este Tribunal examinar si ¿una junta de calificación de invalidez vulnera los derechos fundamentales al debido proceso a la seguridad social y al mínimo vital cuando en el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral fija como fecha de estructuración el día en que se practica el examen físico a la persona calificada, en desconocimiento de su historia clínica y conceptos médicos aportados?

4. Con el fin de resolver el anterior problema jurídico, la Corte abordará el análisis de: (i) el derecho a la seguridad social; (ii) el debido proceso en los trámites seguidos ante las juntas de calificación de invalidez; (iii) la carencia actual de objeto; y (iv) el caso concreto.

   El derecho a la seguridad social. Reiteración de jurisprudencia[23].

5. El derecho a la seguridad social se encuentra definido en el artículo 48 superior en los siguientes términos: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. (…)”. En esa medida, la jurisprudencia constitucional reconoce la seguridad social como un derecho fundamental y como un servicio público a cargo del Estado[24].

6. Por un lado, la Constitución establece la obligación del Estado de definir los parámetros para garantizar este servicio público. Le corresponde su dirección; coordinar las entidades encargadas de su prestación; y ejercer funciones de vigilancia y control en su ejecución[25]. Por el otro, ha interpretado la seguridad social como derecho fundamental a partir de estas premisas: “(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad”[26].

7. Este derecho se materializa con la cobertura y protección de las prestaciones sociales referidas a las pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios complementarios definidas en la ley[27]. Aunque es evidente el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, también resulta innegable su relación con el mínimo vital. Este derecho consagrado en el artículo 1º de la Carta pretende asegurar las condiciones materiales de subsistencia de cada persona, de forma tal, que les permita llevar a cabo un adecuado proyecto de vida. Tal disposición se establece como una de las características esenciales del Estado colombiano al estar estrictamente ligada con el respeto a la dignidad humana[28].

   Lo anterior, permite entrever el vínculo entre ambos derechos. Así, cuando se cubre lo correspondiente a la seguridad social, se garantizan a su vez, las condiciones que le permiten a la persona afrontar o satisfacer sus necesidades básicas.

8. Ahora bien, para garantizar el mínimo vital de las personas que se encuentran en un estado de debilidad manifiesta por su condición física o mental, la Constitución[29] ha establecido que el Estado tiene la obligación de proveer el establecimiento de un sistema de protección social, que asegure los ingresos suficientes, no sólo para atender a sus necesidades básicas, sino para asegurar un mejoramiento continuo de sus condiciones de vida[30]. Este mandato de especial protección abarca a todas las personas “que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”[31].

9. La Ley 100 de 1993 prevé dos prestaciones específicas para quienes, al perder o ver disminuida significativamente su capacidad laboral por una situación de invalidez o discapacidad, no pueden ofrecer su fuerza de trabajo ni cotizar al sistema de seguridad social. Se trata de la pensión de invalidez[32] y la sustitución pensional para hijos en situación de invalidez[33]. Para ser beneficiario de una de estas prestaciones, la persona debe acreditar que se encuentra en una situación de invalidez. Para ello, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, establece que “(…) se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.

   El debido proceso en los trámites seguidos ante las juntas de calificación de invalidez. Reiteración de jurisprudencia[34].

10. El dictamen de pérdida de la capacidad laboral es prima facie el documento idóneo a partir del cual las diferentes entidades del Sistema General de Seguridad Social deciden sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales que tienen como requisito acreditar el estado de invalidez[35]. Para ello, la ley ha conferido a las juntas de calificación de invalidez la facultad de realizar la evaluación técnico-científica del grado de pérdida de la capacidad laboral, el origen de la invalidez y su fecha de estructuración[36].

11. Con el fin de verificar la garantía del debido proceso en la expedición de estos dictámenes, la jurisprudencia constitucional ha establecido algunas reglas procedimentales que deben regir las actuaciones de las juntas de calificación de invalidez. De estas pautas se destaca la obligación de emitir valoraciones completas y debidamente motivadas[37].

12. Por un lado, deben valorar la historia clínica y los conceptos médicos que obren en el proceso, a efectos de determinar las primeras manifestaciones del padecimiento que imposibilitaron que la persona lleve una vida con plena potencialidad de sus capacidades. Para ello, es indispensable realizar el examen físico correspondiente e incluir todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica del paciente, en donde consten los antecedentes y el diagnóstico definitivo, con los exámenes clínicos, evaluaciones técnicas y demás documentos relevantes sobre el proceso de rehabilitación integral, cuando haya lugar. Por el otro, sus decisiones tienen que estar debidamente motivadas en el dictamen. Así, en el documento que emitan, tienen que estar señaladas las razones que justifican la decisión en lo que se relaciona al porcentaje, origen y fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral[38].

13. Esta Corporación ha revisado casos en los que ha encontrado que las juntas de calificación de invalidez han vulnerado el debido proceso de la persona calificada, particularmente, al momento de establecer la fecha de estructuración de pérdida de capacidad laboral, algunos de los cuales se pasan a reseñar.

14. En la sentencia T-859 de 2004 la Corte revisó un caso en el cual la accionante solicitó la sustitución pensional a favor de su hermana en calidad de hija en condición de invalidez, teniendo en cuenta que desde los dos años de edad esta padecía de “retraso mental grave de origen genético”. El Ministerio de Protección Social negó el pedimento al argumentar que en el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Barranquilla se determinó que la fecha de estructuración acaeció con posterioridad a la muerte del causante. Sin embargo, (y a pesar de no hacer un estudio de fondo sobre lo resuelto por la junta de calificación de invalidez) la Sala Novena de Revisión afirmó que no tenía sentido establecer como fecha de estructuración el día en que se realiza la valoración médica[39]. Especialmente en casos en que se estudia una enfermedad mental de origen común que, según otras pruebas aportadas, había progresado desde su infancia.

    Más adelante, en la sentencia T-595 de 2006 la Sala Novena de Revisión estudió el caso de una peticionaria que había solicitado la calificación de su invalidez con el fin de pedir al ISS el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre. A la accionante diagnosticada con la enfermedad de parkinson, le fue determinada una fecha de estructuración de pérdida de capacidad laboral meses después del fallecimiento de su progenitor. Al revisar el asunto, la Corte estimó que había información en su historia clínica que evidenciaba la posibilidad de definir una fecha anterior de estructuración de la invalidez. Por lo tanto, concedió el amparo de sus derechos fundamentales y ordenó a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez realizar un nuevo dictamen.

    Posteriormente, en la sentencia T-702 de 2014 se analizó la acción de tutela de una mujer que había iniciado un trámite de pérdida de capacidad laboral ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia con el fin de reclamar una pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre. En este asunto, si bien la junta de calificación de invalidez estableció la fecha de estructuración de pérdida de capacidad laboral teniendo en cuenta la historia clínica aportada por la peticionaria, la actora aclaró que por error no había entregado la totalidad de su historia médica por lo que, remitida la documentación faltante, solicitó al ente que estudiara nuevamente la fecha de estructuración. Sin embargo, la accionada se negó a reevaluar el dictamen emitido.

    En fallo de revisión, la Corte amparó los derechos fundamentales de la accionante y ordenó a la junta de califiación de invalidez efectuar un nuevo dictamen teniendo en cuenta la integralidad de la historia clínica. A su parecer, aunque en principio era responsabilidad de la calificada aportar todos los documentos necesarios para determinar la pérdida de su capacidad laboral, este tribunal consideró que, de igual manera, la accionada tenía la obligación de informar sobre el error y requerir la entrega de todos los documentos necesarios para emitir de manera exacta la fecha de estructuración de la invalidez[40].

15. De ahí, que esta Corporación haya aclarado que, al revisar la estructuración de la invalidez, las autoridades competentes deben valorar la historia clínica y los conceptos médicos que obren en el proceso, a efectos de determinar las primeras manifestaciones del padecimiento que imposibilita a la persona de llevar una vida con plena potencialidad de sus capacidades[41]. Asimismo, ha mencionado, que cuando se trata de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, estas pueden manifestar episodios de crisis que suelen aparecer de forma usual o presentar una evolución progresiva. Es decir, que los síntomas cobran mayor intensidad hasta llegar al punto de imposibilitar a la persona de las facultades necesarias para ejercer sus deberes laborales[42]. Al respecto la Corte ha precisado que:

    “no en todos los casos la fecha de estructuración coincide con el momento en el cual la persona pierde toda su destreza o habilidad para desempeñarse en el ámbito laboral, por ejemplo, en aquellos casos en los cuales el trabajador padece una enfermedad crónica, degenerativa o congénita. En efecto, cuando se tiene este tipo de padecimientos, este Tribunal ha dicho que la pérdida de capacidad laboral no es inmediata, pues se presenta de manera paulatina y progresiva. Pese a ello, las entidades que realizan el proceso de calificación, por regla general, establecen como fecha de estructuración el momento en el que se diagnosticó la enfermedad o cuando aparece su primer síntoma, lo cual muchas veces no significa que efectivamente el empleado haya quedado totalmente incapacitado para trabajar en esa fecha”[43].

    Por consiguiente, si bien la fecha de estructuración corresponde en la mayoría de los casos al momento en el cual se diagnosticó la enfermedad, en algunos eventos, principalmente cuando se analizan enfermedades de tipo degenerativo, crónico o congénito, tal fecha no concuerda con el instante exacto en el cual la persona pierde totalmente su capacidad laboral. Así, cuando se analizan estas enfermedades debe valorarse de manera más detallada el momento en el cual la persona ve disminuidas sus destrezas de manera tal que le impidan desarrollar a cabalidad una actividad productiva.

16. En suma, cuando se trate de analizar la actuación de las juntas de calificación de invalidez el juez debe verificar el cumplimiento del debido proceso en el trámite efectuado de cara a la información obrante en el expediente. De forma tal, que al momento de determinar lo relativo a la pérdida de la capacidad laboral, se corrobore la realización de una valoración integral y completa de toda la historia médica del paciente.

    El fenómeno de la carencia actual de objeto. Reiteración de jurisprudencia[44].

17. El artículo 86 de la Constitución estableció la acción de tutela como el mecanismo idóneo y adecuado para reclamar el amparo de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por autoridades o particulares. De tal forma, el ciudadano puede acudir a la administración de justicia en busca de la protección efectiva de sus derechos, frente a lo cual corresponde al juez constitucional impartir una orden dirigida a conjurar la trasgresión o que cese la prolongación de sus efectos en el tiempo.

18. No obstante, en caso de que la autoridad judicial advierta que la amenaza o vulneración el derecho ha concluido o, por el contrario, se hubiera consumado un daño tal, que no fuese posible reestablecer su goce efectivo, se configura el fenómeno denominado carencia actual de objeto. Este puede presentarse cuando se da un hecho superado, un daño consumado o el acaecimiento de una situación sobreviniente[45].

19. El hecho superado tiene lugar cuando la accionada atiende la amenaza o repara la vulneración del derecho y se satisfacen por completo las pretensiones de la solicitud del amparo, situación que autoriza al juez constitucional a prescindir de emitir una orden particular[46]. En esa medida, “el objeto jurídico de la acción de tutela cesa, desaparece o se supera por causa de la reparación del derecho vulnerado o amenazado, impidiendo que el juez de tutela entre a emitir una orden respecto de la situación fáctica que impulsó la interposición de la acción de tutela”[47].

    En esas condiciones, el derecho ya no estaría en riesgo y, por tanto, las órdenes a emitir por la autoridad judicial resultan inocuas, no siendo imperioso para los jueces de instancia realizar un análisis sobre la posible vulneración de los derechos invocados, excepto cuando se observe que se debe llamar la atención sobre la situación que originó la tutela, condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991[48].

    Empero, si se llegare a presentar un hecho superado durante el trámite de revisión en la Corte Constitucional, entonces esta autoridad judicial podrá examinar el caso determinando el alcance de los derechos fundamentales en concreto[49]. En todo caso, al proceder con dicho análisis, no se deben impartir órdenes concretas para la solución de este atendiendo que serían ineficaces porque durante el trámite de la acción constitucional se conjuró materialmente la amenaza o infracción de las garantías superiores del actor, sin perjuicio de lo cual puede revocarse la decisión de instancia[50].

20. El daño consumado se da en el evento en que la lesión o amenaza del derecho fundamental ha producido el resultado que se pretendía evitar con la acción de tutela. Ante esta situación, resulta obligatorio para el juez realizar un pronunciamiento de fondo con el fin de prevenir vulneraciones futuras[51]. Bajo ese entendido, “el juez constitucional no solo tiene la facultad sino el deber de pronunciarse de fondo, y exponer las razones por las cuales se produjo un perjuicio en cabeza del accionante, además de realizar las advertencias respectivas, para efectivizar la garantía de no repetición”[52]. Este fenómeno se puede presentar en cualquier momento procesal de la acción de tutela, sin importar si se da al momento de interponerla, o durante su trámite, incluso estando curso del proceso de revisión ante la Corte Constitucional[53].

21. Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación en sentencia SU522 de 2019 precisó que es viable que la carencia actual de objeto se presente por circunstancias distintas al hecho superado o al daño consumado cuando por alguna otra circunstancia el juez de tutela evidencie que una orden relativa a lo solicitado en la acción de tutela no surtiría ningún efecto[54]. A está figura la ha denominado hecho sobreviniente.

22. Por su amplitud conceptual, la ocurrencia de una situación sobreviniente cobija casos que no se enmarcan en los dos supuestos previamente mencionados. La Corte ha manifestado que tiene lugar, cuando acaece un hecho ulterior a la demanda, ajeno a cualquier actuación de la parte accionada, que deriva en que la protección solicitada mediante la acción de tutela carezca de efecto. Por ejemplo, porque la parte accionante asumió la carga que no le correspondía o porque con motivo de una nueva situación se deriva imposible conceder el derecho[55].

    De esta forma, en la sentencia T-507 de 2017 se expuso que, “[e]n varios pronunciamientos[56] la Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto puede generarse por la ocurrencia de un hecho superado, daño consumado o cualquier otra circunstancia que torne inocuas las órdenes del juez de tutela,[57] por ejemplo, aquellos eventos en el que el accionante pierde el interés en sus pretensiones o fueran imposible de realizarse, dada la ocurrencia de una modificación en los hechos que originaron la acción de tutela” (subrayado fuera del texto original). De forma específica, en la sentencia T-107 de 2018 la Corte explicó que este fenómeno puede darse cuando “(i) el accionante ‘asumió la carga que no le correspondía’[58], (ii) ‘a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la Litis’[59], o (iii) la pretensión ‘fuera imposible de llevar a cabo’[60]”.

23. Por ello, su ocurrencia no obliga al juez de tutela a argumentar dentro del fallo lo referente a la amenaza o vulneración planteada en la demanda, “salvo cuando sea evidente que la providencia objeto de revisión debió haber sido decidida de una forma diferente (pese a no tomar una decisión en concreto, ni impartir orden alguna)”[61] (subrayado fuera del texto original), para hacer las advertencias que haya lugar según las circunstancias iniciales del caso[62].

24. Entonces, en caso de verificar alguna de las categorías descritas, el juez constitucional debe declarar la carencia actual del objeto, sin que ello signifique que no se pueda pronunciar de fondo, en específico, cuando se encuentre ante una infracción manifiesta de los derechos fundamentales, ya sea para emitir la orden preventiva o corregir una decisión de instancia[63].

Presentación del caso

25. La señora M.T.C.S. cuenta con 65 años y padece trastorno afectivo bipolar II y trastorno depresivo[64], situación por la cual dependió económicamente de su madre R.M.S. de Cañón desde el año 2000. En un primer momento, la Junta Regional de Calificación de invalidez de Bogotá le dictaminó una pérdida de capacidad laboral del 29.50% con fecha de estructuración del 2 de junio de 2017. La accionante apeló el porcentaje de pérdida de capacidad laboral aduciendo que este no correspondía con la realidad. En segunda instancia, mediante dictamen No. 41697398-452 del 10 de enero de 2018, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez aumentó el porcentaje a un 60.10%, manteniendo la fecha de estructuración del 2 de junio de 2017. La junta manifestó que, al revisar el concepto emitido por la Junta Regional de Invalidez de Bogotá, encontró que no se había ponderado el trastorno afectivo bipolar padecido por la actora.

26. Con este último concepto, la accionante acudió a la UGPP con el fin de que le fuese reconocida la sustitución pensional como hija en situación de discapacidad de su progenitora fallecida. Sin embargo, la solicitud le fue negada bajo el argumento que la invalidez sobrevino con posterioridad a la muerte de la causante.

27. Por lo anterior, la señora M.T.C.S. interpuso acción de tutela en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y la Junta Regional de Invalidez de Bogotá, y solicitó al juez de tutela ordenar a las accionadas la revisión de la fecha de estructuración del dictamen de pérdida de capacidad laboral, documento necesario para acceder a la sustitución pensional pretendida.

28. El juez de primera instancia declaró la improcedencia de la acción en tanto el ordenamiento jurídico consagra una vía ordinaria principal para la solución del asunto. Además, estimó que la actora no había acreditado la ocurrencia de un perjuicio irremediable que legitimara la protección de manera transitoria. La decisión fue impugnada de manera extemporánea dejando en firme la decisión de dicha autoridad judicial.

    Análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

29. Legitimación en la causa por activa: La ciudadana M.T.C.S. está legitimada en la causa por activa, pues pretende la defensa de sus derechos fundamentales en el proceso mediante el cual se le dictaminó la pérdida de la capacidad laboral y el trámite de sustitución pensional como hija en condición de invalidez de la causante.

30. Legitimación en la causa por pasiva: La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez están integradas en la causa por pasiva, al haber, presuntamente, desconocido la información expuesta en la historia clínica y en los conceptos médicos aportados al trámite, en relación con el origen de la enfermedad de la accionante para determinar la fecha de estructuración de la invalidez.

31. I.: La actora presentó la acción de tutela el día 27 de marzo de 2019, mientras que la última decisión censurada, esto es, el dictamen No. 41697398-452 emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, data del 10 de enero de 2018. A partir de estas fechas, se logra concluir que transcurrió un año para que la actora instaurara la acción de tutela objeto de revisión. Por regla general, es importante constatar que la acción de tutela se haya promovido en un periodo de tiempo prudente y cercano a la ocurrencia de los hechos que motivaron la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. Lo anterior, en tanto la acción de amparo como mecanismo subsidiario y residual se concibió para que el juez conceda la protección urgente de los derechos fundamentales, se evite la producción de un daño manifiesto[65] y se garantice el principio de seguridad jurídica[66].

    Sin embargo, se han establecido dos circunstancias que permiten flexibilizar el requisito de inmediatez. Primero, cuando la vulneración del derecho persista en el tiempo, pues si bien, la circunstancia que dio origen es muy posterior al momento en que se presentó la tutela, se puede certificar que dicho hecho es continuo y sigue produciendo efectos jurídicos. Segundo, en caso de que, la situación particular del actor (ya sea porque se encuentra en un estado de indefensión, se trata una persona en situación de discapacidad, es menor de edad, sea un adulto mayor u otros) torne desproporcionada la carga de acudir a la acción de tutela en un tiempo razonable[67].

    De acuerdo con lo anterior, la accionante cumple con los presupuestos descritos porque: (i) es una persona en situación de discapacidad que requiere de especial protección constitucional y (ii) al momento de surtirse el trámite de la acción de tutela, la presunta vulneración al debido proceso era continua, pues a pesar de que el hecho que aduce como vulnerador data del año 2018, hasta la fecha en que se surtieron las instancias correspondientes, se había visto afectada su posibilidad de obtener el reconocimiento de la sustitución pensional como hija invalida de su progenitora.

32. Subsidiariedad: La accionante inició el trámite de calificación de la pérdida de la capacidad laboral que concluyó en el dictamen final de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Empero, no acudió ante la jurisdicción ordinaria de forma previa, pues adujo que dicha vía no se tornaba idónea ni eficaz para la protección de sus derechos. El juez de primera instancia declaró la improcedencia de la acción constitucional al concluir que en este caso no se advertía la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

33. En múltiples oportunidades esta Corporación se ha pronunciado en relación con el carácter residual de la acción de tutela y ha enfatizado su improcedencia ante la existencia de otros recursos judiciales adecuados y efectivos para la protección de los derechos fundamentales que se alegan comprometidos. Así, en principio, para controvertir los dictámenes de las Juntas de Calificación se ha dispuesto como mecanismo prevalente el procedimiento correspondiente ante la jurisdicción ordinaria laboral[68].

    No obstante, en los casos en que se busca cuestionar un dictamen de calificación de invalidez, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela puede ser procedente de manera excepcional. Como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver la controversia no es idóneo y/o eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia. Y como mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que, conforme a la especial situación del peticionario, no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable[69]. Adicionalmente, este tribunal ha advertido que, cuando la acción de tutela es promovida por personas en situación de discapacidad, el examen de subsidiariedad debe ser menos estricto[70].

34. En este asunto se presentan tres situaciones que deben ser valoradas para el análisis del requisito de subsidiariedad: (i) la actora sufre desde hace veinte años de dos enfermedades, trastorno afectivo bipolar II y trastorno depresivo, padecimientos que motivaron que fuera calificada con una pérdida de la capacidad laboral del 60.10%; (ii) según declaración juramentada la accionante manifestó que dependía económicamente de su madre desde hace veinte años[71]; y (iii) como consecuencia del dictamen cuestionado, le fue negado el reconocimiento de la sustitución pensional como hija invalida.

    Por consiguiente, la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio porque a pesar de la existencia de otro medio judicial, en esta oportunidad permite evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Esto, en tanto se encuentra acreditado que la fecha de estructuración fijada en el dictamen y censurada en la acción de tutela ha tenido implicaciones negativas dentro del trámite que la accionante inició ante la UGPP. Tal situación ha evitado que le sea reconocida la sustitución pensional como hija inválida de su madre.

    Lo descrito evidencia que, en su situación actual, los hechos censurados amenazan directamente la garantía de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social. Más aún, teniendo en cuenta que la señora M.T.C.S. es sujeto de especial protección constitucional, quien debido a su situación de discapacidad le ha sido imposible acceder al mercado laboral desde el año 2000[72] y, por tanto, su subsistencia depende de la prestación pensional mencionada.

35. Ahora bien, acorde con el material probatorio, la Sala Octava de Revisión estima pertinente evaluar la existencia de una carencia actual de objeto. Por lo tanto, efectuará un análisis relativo a dicho fenómeno y sobre los deberes del juez como rector del proceso de acción de tutela, para en ese marco, analizar el caso concreto.

    Configuración de la carencia actual de objeto

36. Al presentar la solicitud de amparo, la señora M.T.C.S. solicitó ordenar a las juntas de calificación de invalidez accionadas revisar la fecha de estructuración del 2 de junio de 2017, emitida en los dictámenes No. 41697398-3328 y No. 41697398-452. Sin embargo, durante el proceso de selección de la acción de tutela, otra entidad autorizada[73] estableció que la accionante tenía una pérdida de capacidad laboral del 60.00% con fecha de estructuración del 08 de febrero de 2008.

37. En consecuencia, en relación con la presunta afectación de los derechos al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, la sala estima que se ha materializado el fenómeno de la carencia actual de objeto por la configuración de una “situación sobreviniente”. Ello, en vista de que, durante el trámite constitucional las condiciones en virtud de las cuales se había sustentado la acción de tutela cambiaron, lo cual hace inocua la pretensión inicial, esto es, la revisión de la fecha de estructuración en los dictámenes censurados. Así, el nuevo dictamen realizado por la Sub Red Integrada de Servicios de Salud del Norte es una circunstancia nueva que deviene por el actuar de la accionante, quien acudió a un tercero con el fin de obtener un dictamen con una fecha de estructuración diferente.

    Por consiguiente, esta Corporación advierte que, el suceso que propició los requerimientos de la actora, es decir, la imposición de una fecha de estructuración posterior a la fecha de la muerte del causante sin tener en cuenta todo el historial médico de la calificada, no resulta necesario dado que cuenta con un nuevo concepto que establece una fecha de estructuración diferente a la cuestionada en el trámite de tutela.

38. Adicionalmente, revisadas las pruebas que obran en el expediente, se logró establecer que la señora M.T.C.S. le fue reconocida la sustitución pensional como hija en situación de invalidez de su madre, la señora R.M.S. viuda de Cañón. Dicha actuación, se surtió a petición de la interesada ante una nueva solicitud presentada a la UGPP el día 22 de abril de 2020. A la fecha ha recibido las mesadas correspondientes a cargo del FOPEP como consta en desprendibles de pago de los meses de junio a septiembre del año en curso.

    Así, en la Resolución No. RDP 011906 de mayo de 2020 que reconoció la sustitución pensional se anota que: “aportado bajo el radicado 2019500503014552 de fecha 30/09/2019, es copia exacta que radicó el causante en la solicitud de la prestación y es el mismo en contenido y forma del que reposa en el expediente de la Sub Red Integrada de Servicios de Salud del Norte. Es importante resaltar que el valor total obtenido en la calificación de la pérdida de capacidad laboral y ocupacional es de 60.00%. De igual forma, y después de revisado en su totalidad el presente dictamen, se logró determinar que la fecha de estructuración del dictamen es el 08/02/2008”. Con lo que, la UGPP acreditó que la accionante efectivamente se encontraba en situación de invalidez con anterioridad a la muerte de su madre. De tal manera, la posible afectación a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social se vieron garantizados con el reconocimiento pensional y en virtud del nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral presentado por la accionante.

39. Ello no obsta para que se analice de fondo la posible afectación del derecho al debido proceso de la actora con las actuaciones promovidas por las juntas de calificación de invalidez. En el caso sub examine el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y revisado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez determinó que la accionante presentaba una pérdida de la capacidad laboral del 60.10% con fecha de estructuración el 2 de junio de 2017. Para establecer esa fecha, las accionadas se acogieron sin mayor motivación al día en que se practicó la valoración médica a la peticionaria dentro del trámite de pérdida de capacidad laboral.

40. No obstante, esta Corte ha insistido que, al momento de cumplir con la acreditación de este requisito, cuando la persona padece enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, como los trastornos afectivo bipolar y depresivo que padece la actora, la entidad competente debe valorar, además del examen médico, todos los documentos clínicos obrantes, como la historia médica de la persona o conceptos realizados que relacionen los profesionales en salud.

41. Por lo tanto, la sala encuentra que la fecha de estructuración establecida por las accionadas no expresa de manera cierta el momento en que la situación de salud de la señora M.T.S.C. llegó a causarle un estado de invalidez. En el expediente se aportaron varios documentos que permiten inferir que la accionante padece y convive con estas aflicciones desde antes del fallecimiento de la causante, a saber: (i) historia clínica del año 2000 que constata la primera vez que la actora es remitida a psiquiatría[74]; (ii) certificaciones de diferentes centros médicos a los que ha acudido desde el año 2004 para tratar el trastorno depresivo y el trastorno afectivo bipolar II[75]; y (iii) fórmulas médicas que datan del año 2008 a la fecha y que confirman que a la peticionaria le han sido ordenados varios medicamentos para tratar ambas aflicciones médicas, como amitriptilina, clonazepam, trazodona, alprazolam y flouxetina[76]. Documentación que también fue aportada en el trámite iniciado ante las accionadas[77].

42. Entonces es posible concluir, que las juntas de calificación de invalidez estimaron como fecha de estructuración el día en el que se llevó a cabo la consulta de valoración médica[78] sin tener en cuenta lo consignado en los documentos referidos. Para la sala no existe duda que, pese a que a la actora se le determinó como fecha de estructuración el 2 de junio de 2017, en la historia clínica obra evidencia que con anterioridad a ese tiempo ya sufría de trastorno afectivo bipolar II y trastorno depresivo, y además se había visto imposibilitada de ejercer en el ámbito laboral. Además, se reitera que tampoco resulta coherente establecer como fecha de estructuración el día que la junta efectuó el examen médico para la calificación de pérdida de capacidad laboral[79].

    Por lo tanto, las juntas de calificación de invalidez estaban obligadas a incluir en su análisis todos los documentos de los profesionales de salud referentes a la situación médica de la accionante al momento de expedir la fecha de estructuración de pérdida de la capacidad laboral, situación que materializa el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, por ausencia de valoración completa e integral de la historia clínica de la accionante.

43. Sin perjuicio de lo anterior, como la eventual orden a impartir resultaría inocua y la acción de tutela dejó de ser el instrumento idóneo ante la inexistencia de un objeto jurídico sobre el cual proveer, la Sala declarará la ocurrencia del fenómeno de la carencia actual de objeto por configurarse un hecho sobreviniente.

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,