Sentencia de Tutela nº 115/21 de Corte Constitucional, 29 de Abril de 2021

1. El 12 de diciembre de 2019, J.H.A. presentó acción de tutela en busca de la protección de los derechos a la igualdad, la participación política, la integridad étnica y a la oficialidad de las lenguas y dialectos de la comunidad raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (en adelante “SAI”), presuntamente vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante “RNEC”) y el Ministerio del Interior (en adelante “MinInterior”). Solicita, de una parte, la elaboración de material pedagógico y de sufragio electoral en lengua creole, para afianzar las herramientas del pueblo raizal en los temas de manejo electoral y mecanismos de participación ciudadana. Por otro lado, pide conformar una comisión técnica dirigida a desarrollar el derecho a la participación política de la comunidad raizal y a presentar informes trimestrales sobre la ejecución de estos deberes.

2. La accionante es miembro de la comunidad raizal de SAI, una minoría étnica cuya lengua materna es el creole, y sostiene que la no inclusión de pedagogía y participación en creole en la actividad electoral del Archipiélago incide en la protección cultural de esta minoría y en la imposibilidad de ejercer sus derechos políticos (por barreras lingüísticas).

3. Afirma que la comunidad raizal no cuenta con material electoral en creole para los comicios regionales y nacionales, lo cual impide a los integrantes de dicho grupo étnico ejercer su derecho al voto a conciencia. Además, esta circunstancia trae como consecuencias (i) una baja participación de los raizales en las elecciones, y (ii) la desincentivación de las nuevas generaciones por aprender su lengua nativa. Considera, por tanto, que existe un riesgo latente de que el creole desaparezca.

   Ministerio del Interior[1]

4. El Ministerio alegó falta de legitimación por pasiva porque no existe nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales y la entidad accionada. Frente a la provisión de mecanismos electorales bilingües, indica que ello escapa al ámbito de sus competencias[2] y que dicha labor corresponde a la RNEC. Con respecto a la creación de una comisión técnica, indica que existe la Mesa de interlocución, participación y seguimiento de los acuerdos entre el gobierno Nacional y el pueblo raizal[3] la cual es coordinada por el MinInterior, sin embargo, no hay acción u omisión imputable a la referida Mesa en el escrito de tutela.

   Registraduría Nacional del Estado Civil[4]

5. La entidad señala que la tutelante carece de legitimación por activa, pues omitió referir las circunstancias de vulnerabilidad que impiden a los miembros de la comunidad raizal comparecer por ellos mismos a la presentación del amparo y, en ese orden, no acreditó los requisitos para actuar como agente oficioso[5]. Insiste que, en la presente disputa, no hay vulneración o amenaza, y, bajo ese panorama, el juez de tutela fallaría a partir de presentimientos o apreciaciones. En este orden de ideas, a partir de tres argumentos, solicita negar la acción de tutela por inexistencia de afectación a derechos fundamentales.

6. Primero, señala que la Constitución protege el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural (artículos 8, 10 y 72 superiores), pero que el propio artículo 10 establece que “[e]l castellano es el idioma oficial de Colombia (…). La enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe”. Por lo cual, las tarjetas electorales en castellano no son discriminatorias, pues, más allá del texto, “tienen la posibilidad de reconocer visualmente las opciones que pueden elegir”[6], bien sea por la fotografía, el logo-símbolo del movimiento o partido político que avaló, y/o el número. Sobre las tarjetas electorales añade dos puntos: (i) la amplia socialización de la RNEC y de las campañas políticas; y (ii) la diagramación que permite a los sufragantes definir sin lugar a equívocos su intención política. Además, sostiene que la eventual falla del diseño de tarjetas o documentos electorales debe involucrar una responsabilidad compartida entre las autoridades públicas que tienen injerencia en la implementación del proceso electoral.

7. Segundo, la RNEC indica que, en efecto, es de su competencia el diseño de las tarjetas electorales, las cuales, son parte integral del proceso. Sin embargo, sostiene que la materialización de los derechos de los grupos étnicos es una política de Estado, en la que concurre, en materia presupuestal el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y en materia de protección de la diversidad, el MinInterior, entidad que, por ejemplo, debería suministrar la información sobre censos, lenguas y dialectos “para asegurar que en próximos eventos electorales se puedan garantizar los derechos a la participación y al voto de estas comunidades”. Tercero, señala que hay algunos avances en relación con medidas de inclusión en materia electoral, tales como la producción de material electoral en braille para la población invidente.

   4. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN

   Sentencia proferida por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el 7 de enero de 2020

8. El juzgado de primera instancia no tuteló los derechos fundamentales invocados, pues no encontró una amenaza o vulneración que permita flexibilizar el requisito de subsidiariedad. A su juicio, el mecanismo constitucional idóneo es la acción de cumplimiento (artículo 87 superior), puesto que "lo que busca la accionante es que el [MinInterior] dé cumplimiento a lo consignado como sus funciones en el Decreto 1211 de 2018 (…) y por otra parte, pretende que la [RNEC] de acuerdo a sus funciones reglamente cambios a favor d la comunidad raizal dado que alude que sus facultades le permite [sic] realizar los cambios relevantes en el tema electoral". Finalmente, concluye que las necesidades del pueblo raizal en el ámbito electoral no están en amenaza, a falta de elecciones en curso para el momento de la instauración del amparo.

   Impugnación

9. El 12 de enero de 2020 la accionante impugnó el fallo. A su juicio, la sentencia de primera instancia “aparenta un análisis superficial de los derechos fundamentales (…) [porque] no hubo pronunciamiento alguno de fondo”. Añade que se malinterpretaron sus pretensiones, pues no pretende hacer efectivos deberes legales, sino que el MinInterior, conforme una comisión temática dirigida al desarrollo al derecho a la participación política de la comunidad raizal, y que la RNEC elabore el material pedagógico y de sufragio bilingües y lidere un proceso de inclusión y formación sobre el proceso electoral[7]. Para la actora, “la acción de cumplimiento no atiende a la finalidad que busco lograr”, pues “el problema de fondo hace referencia a los tarjetones en creole”.

10. El 14 de enero de 2020, mediante auto, el juez de primera instancia no concedió la impugnación por ser extemporánea, es decir, presentada dos días después del vencimiento del término para tal efecto. Dicha decisión se comunicó mediante el Oficio Nº 0036-20 a la accionante.

11. En auto del 3 de agosto de 2020, la S. de Selección de Tutelas Número Tres decidió seleccionar el expediente T-7.831.776 para revisión, por tratarse de un asunto novedoso (criterio objetivo) y por la necesidad de materializar un enfoque diferencial (criterio subjetivo), correspondiéndole esta labor a la S. de Revisión presidida por el magistrado A.L.C.[8].

12. En el trámite de revisión se recibieron once escritos[9] en los que se solicitó la protección de los derechos de la comunidad raizal y, en consecuencia, la tutela de los derechos invocados. Se sintetizan los principales argumentos presentados en la tabla que sigue:

    Argumentos

    (i) La protección de la lengua nativa de las comunidades étnicamente diferenciadas garantiza la pluralidad y diversidad cultural y ampara su cosmovisión. Los artículos 1 y 7 de la Constitución reconocen la lengua nativa como elemento propio de la identidad cultural y de la dignidad humana, en consonancia con ciertas normas del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.

    (ii) La comunidad raizal está en una situación de desprotección que continúa vigente y así ha sido reconocido por la Corte Constitucional (sentencias C-086 de 1994, C-086 de 2017, y C-290 de 2017).

    (iii) La barrera lingüística que supone la diversidad de lenguas es un obstáculo para el ejercicio de la participación democrática. Es una obligación del Estado, conforme al artículo 7 superior, asegurar la existencia, uso y respeto de las lenguas nativas en el ejercicio de la ciudadanía libre.

    (iv) La adopción de medidas afirmativas, como la traducción del material electoral a creole, contribuye a: (i) asegurar la igualdad material; (ii) proteger la identidad raizal como parte de la riqueza cultural de Colombia; (iii) conservar la cosmovisión e identidad cultural de las comunidades; y (iv) cesar la vulneración al derecho a la participación política de la comunidad raizal.

    (v) El artículo 40 de la Constitución consagra la protección a la participación política y el derecho al sufragio libre e informado.

    (vi) El derecho comparado tiene muestras, tanto legales como jurisprudenciales, de la protección de la lengua nativa en la garantía de participación política.

13. En auto del 19 de octubre de 2020, con base en el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, el magistrado sustanciador resolvió practicar pruebas. En este orden de ideas, ofició a la accionante, al MinInterior y a la RNEC, para que se pronunciaran sobre la situación electoral del pueblo raizal y las medidas afirmativas adoptadas para garantizar los derechos políticos y electorales de esta comunidad. Además, invitó al Transitory Raizal Council (en adelante "Raizal Council")[10] y a la Misión de Observación Electoral (en adelante "MOE") para que conceptuaran sobre el posible impacto en el ejercicio de los derechos antedichos de cara a la traducción a creole del material electoral.

14. El MinInterior, por medio de la Dirección para Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras, aclaró que la Mesa de Interlocución, Participación y Seguimiento tiene su raíz en la consulta previa del "Estatuto del Pueblo Raizal y Reserva de Biósfera Seaflower". En esta última, está pendiente de discusión entre el Gobierno y los representantes del grupo étnico, el desarrollo legal de la "curul raizal". Con relación a los derechos políticos de los habitantes del Archipiélago de SAI, precisó que no todos pertenecen al grupo étnico raizal. Solicitó vincular a la Oficina de Control, Circulación y Residencia del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para responder a las preguntas relacionadas con la caracterización demográfica de la comunidad raizal.

15. La respuesta de la RNEC abarca tres ejes: (i) el censo electoral vigente en el departamento de SAI y la representación a nivel nacional de la población del archipiélago; (ii) la traducción del material electoral; y (iii) las medidas de enfoque diferencial adoptadas por la entidad de cara a la comunidad raizal. Los tres numerales siguientes recogen los puntos más relevantes:

16. Con relación al censo electoral contestó, a partir de la información recogida en las elecciones de autoridades territoriales de 2019, que en el departamento de SAI hay 49.843 ciudadanos habilitados para votar. Para los comicios a llevarse a cabo en dicho año, 2.098 ciudadanos inscribieron la cédula y 385 de esas personas manifestaron libre y autónomamente su pertenencia a la comunidad raizal al momento de la inscripción. Frente a la representación política, citó el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 que adiciona la curul territorial especial raizal para el departamento de SAI.

17. En cuanto a la traducción del material electoral a lenguas nativas, señaló que no hay antecedentes de traducción y que el único caso de adaptación ha sido de diseño en la producción e impresión de tarjetas en braille. Reitera que, de acuerdo con el artículo 10 superior el idioma oficial de Colombia es el castellano, y que pretender la traducción al creole cuando el Ministerio de Cultura ha certificado más de 68 lenguas nativas, es un objetivo que exige una asignación de recursos muy alta[11]. En este sentido, la limitación de recursos ha impedido que la RNEC materialice políticas de enfoque diferencial y que, en todo caso, la transformación del proceso electoral implica una responsabilidad compartida entre todos los actores con injerencia en el proceso. No obstante, para los comicios del 27 de octubre de 2019 la RNEC tradujo la información electoral relacionada con la inscripción de cédulas, trashumancia, delitos electorales y el ejercicio del derecho al voto a las lenguas embera, wayuunaiki, sicuani, misak y arawak.

18. Finalmente, se refirió a las medidas de enfoque diferencial adoptadas por la entidad, dentro de las que se destacan: (i) el Memorando 007 de 2020[12], en donde se solicitó a los registradores, para las elecciones del Congreso de 2022, la identificación de población rural y étnica con mayores obstáculos geográficos; (ii) el proyecto de Ley Estatutaria Nº 234 radicado para, entre otras, permitir instalar mesas en zonas rurales sin las limitantes del artículo 99 del Código Electoral; (iii) las reuniones y comunicaciones con la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras del MinInterior dirigidas a materializar la organización logística electoral de la curul especial raizal; y (iv) la realización, junto con el CNE y la Escuela Superior de Administración Pública, de diplomados para la socialización del proceso electoral y la formación de liderazgos juveniles en los que se han inscrito 896 jóvenes de comunidades étnicas.

19. La accionante señaló que la comunidad raizal no cuenta con figuras de representación jerárquicas, no obstante, el reconocimiento social de su actuar público como líder del pueblo raizal tiene cuarenta años. Desde 1994 es la presidenta del Movimiento de Veeduría Cívica Permanente de "Old Providence"[13] cuyo propósito es "la conservación ecológica y la soberanía alimentaria, además de la reivindicación de la cultura raizal y protección de sus Derechos Humanos". Señaló sus aportes en el área del litigio[14] y la necesidad de generar una protección, más allá de la consulta previa, en el ámbito de los derechos políticos y electorales "con el propósito de lograr la dignificación y reconocimiento de nuestro pueblo raizal y de nuestras manifestaciones culturales". Con relación al derecho a la participación política, indicó que la lengua materna de la comunidad raizal es el creole y que, en esa medida, "todos los votos que hasta el día de hoy h[a] realizado (…) no han sido libres ni informados, pues nunca h[a] podido contar con material electoral bilingüe que [l]e facilite la comprensión completa de estos documentos". A su juicio, el efecto de la falta de traducción a creole es una fuente de "verdadero desplazamiento y occidentalización" de la cultura raizal.

20. El Raizal Council[15] manifestó que no cuenta con los medios para censar a la población raizal, sin embargo, a partir de información del DANE (2018) estima que hay 25.515 personas que se reconocen como raizales, de las cuales el 79.7% se encuentra en el archipiélago de SAI. Con relación a la participación política, sostuvo dos argumentos. Por un lado, que los artículos 171 y 176 de la Constitución no se han materializado para el pueblo raizal, en la medida en que este no tiene curules especiales en el Congreso. Por el otro, que la comunidad no ejerce en igualdad de condiciones el derecho a elegir, por cuanto la provisión de material electoral en creole es lo mínimo para garantizar la participación política informada y libre. Sobre el sufragio, señaló que "el problema no se resume en el abstencionismo, sino en el abandono de nuestra cultura por parte del Estado, que en el caso puntual se trata de no darnos las herramientas en nuestra lengua nativa para poder tomar decisiones informadas en materia de representación política". Como acciones efectivas para la participación raizal, propuso: (i) contar con material electoral trilingüe (castellano, inglés y creole) que asegure la protección de la identidad y el territorio raizal; (ii) talleres de conocimiento y pedagogía de los mecanismos de participación política, buscando el acceso a la justicia del pueblo raizal; y (iii) la reorganización territorial del departamento de SAI con el respectivo cambio en las circunscripciones electorales, para que se garantice el derecho al autogobierno y a la libre autodeterminación del pueblo raizal.

21. La MOE recalcó sobre "la existencia de un déficit de protección de los derechos políticos y electorales de los grupos étnicos y obligación del Estado de remover las barreras que impidan el pleno ejercicio en condiciones de igualdad y libre de discriminación". Sugirió, en consecuencia, conceder el amparo ordenando el diseño y producción en creole de todo el material electoral, incluyendo los tarjetones, la publicidad y propaganda institucional, el acceso al Sistema Integrado de Capacitación Electoral - SICE. Lo anterior, con el fin de garantizar la participación efectiva de la comunidad raizal en la democracia y en el ejercicio de sus derechos políticos y electorales.

22. El 19 de noviembre de 2020 el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario presentó memorial para "poner en conocimiento" del despacho la calamidad nacional de la tormenta tropical "Iota" que "imposibilita a la accionante a hacer uso del término de traslado" para pronunciarse sobre las pruebas allegadas en sede de revisión. Hasta el momento de registro del fallo, no se recibió ninguna otra comunicación.

23. La S. Tercera de Revisión es competente para conocer de la presente acción de tutela de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto del 3 de agosto de 2020 de la S. de Selección de Tutelas Número Tres.

    2. CUESTIONES PREVIAS – SOLICITUD DEL MININTERIOR EN SEDE DE REVISIÓN

24. El MinInterior, en sede de revisión, solicitó vincular a la Oficina de Control, Circulación y Residencia del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (ver supra, numeral 14).

25. Para esta S. la vinculación es inocua porque la caracterización demográfica de la comunidad raizal que se le solicitó al accionado mediante el auto de pruebas del 19 de octubre de 2020 se hizo en virtud de las competencias del Ministerio[16]. Entonces, a partir de las competencias legales y el principio de colaboración armónica, las dependencias internas de esta cartera deberían estar en capacidad – vía Dirección de Consulta Previa y Dirección para Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras – de dar cuenta de la situación poblacional de la comunidad raizal.

26. Más allá del numeral previo, no hay acción u omisión que amenace el goce de los derechos políticos y electorales en garantía de la conservación de la identidad raizal y la protección a la lengua nativa imputable a la Oficina de Control, Circulación y Residencia del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Con lo cual, para la S. es evidente que no procede la solicitud de vinculación.

    3. CUESTIONES PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA

27. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, y la reiterada jurisprudencia de esta Corte[17], la acción de tutela es una acción de carácter residual y subsidiaria, mediante la cual toda persona[18] podrá solicitar, ya sea por sí misma o a través de su representante o quien agencie sus derechos, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, ante la acción u omisión de cualquier autoridad o particular en las circunstancias que señala el mismo decreto.

28. De esta manera, por su naturaleza residual y subsidiaria, la acción de tutela puede ser ejercida como medio de protección definitivo o transitorio. Entonces, procederá como mecanismo transitorio cuando a pesar de contar con otro medio de defensa idóneo, se ejerza para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Y procederá como mecanismo definitivo cuando (i) el accionante no cuente con otra alternativa de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo uno, carezca de idoneidad y eficacia para la protección eficaz e integral de los derechos fundamentales.

29. Como primera medida, la S. estudiará si la acción de tutela objeto de revisión, cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

30. Legitimación por activa. El artículo 86 de la Carta establece que cualquier persona podrá acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales, ante su amenaza o vulneración. En desarrollo de esta norma, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 prevé que se puede ejercer la tutela: (i) a nombre propio; (ii) a través de un representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; (iv) mediante un agente oficioso o (v) por el defensor del Pueblo o los personeros municipales.

31. Esta S. considera que J.H.A. se encuentra legitimada por activa. Como primera medida, pertenece a la comunidad raizal y es reconocida por sus miembros por su actuar en pro de la defensa de sus intereses, cultura y territorio[19]. Así, en presencia de un miembro de un grupo étnico (raizales) quien invoca la protección de sus derechos fundamentales y los de su comunidad, la jurisprudencia constitucional[20] ha precisado que el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 debe ser interpretado, en el caso concreto, a la luz de los artículos 7 y 70 de la Constitución, pues el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural junto al mandato de igualdad y dignidad de todas las manifestaciones culturales, han permitido entender que las comunidades étnicas[21], y en particular los raizales, son sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales[22]. Más allá de esto, y en aras de garantizar el mandato de protección y conservación de la diversidad étnica y cultural, la jurisprudencia ha admitido que la legitimación en la causa por activa está radicada en: (i) las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad[23]; (ii) los miembros de la comunidad[24]; y (iii) las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas[25].

32. En segundo lugar, además de que actúa como raizal, la actora también ostenta la condición de presidenta del Movimiento de Veeduría Cívica Permanente de "Old Providence" conforme a la Resolución Nº 6932 de 1994 de la Gobernación del Departamento de SAI. Esta veeduría, constantemente, realiza acciones en favor de la protección de los derechos de la comunidad (revisión de hospitales y otros servicios, conservación del ambiente y el territorio, conservación de la lengua y las costumbres)[26]. Para la S., no hay duda de que la señora H.A., en efecto, está comprometida con la conservación integral de la comunidad raizal y, en esta medida, se encuentra legitimada para solicitar la protección constitucional a la lengua e identidad raizal en el ejercicio de los derechos políticos y electorales.

33. Legitimación por pasiva. El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[27] establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III del mencionado decreto.

34. Con respecto a la RNEC, existe legitimación pasiva al ser una de las entidades encargadas de la organización electoral conforme al artículo 120 de la Constitución. En desarrollo de esta norma superior, el Decreto 1010 de 2000 establece que es objeto de ésta entidad "organizar los procesos electorales"[28] y, en ese campo, determina como funciones: (i) "proteger el ejercicio del derecho al sufragio y otorgar plenas garantías a los ciudadanos"[29]; (ii) "[d]irigir y organizar el proceso electoral y demás mecanismos de participación ciudadana"[30]; (iii) "[c]oordinar con los organismos y autoridades competentes del Estado las acciones orientadas al desarrollo óptimo de los eventos electorales y de participación ciudadana"[31]. Siendo así, el ejercicio del derecho al sufragio, de cara a la protección del pueblo raizal, es un asunto que recae sobre acciones que le corresponde adelantar a la RNEC.

35. Frente al MinInterior se encuentra acreditada la legitimación por pasiva porque dentro de sus competencias legales están: (i) servir de enlace y coordinador de las entidades del orden nacional en su relación con los entes territoriales y promover la integración de la Nación con el territorio; (ii) formular y hacer seguimiento a la materialización de los derechos de los grupos étnicos; y (iii) coordinar con las demandas autoridades competentes la implementación de herramientas y mecanismos que garanticen el normal desarrollo de los procesos electorales[32]. Además, en desarrollo de la competencia señalada en el numeral (ii), el Decreto 1211 de 2018 estableció que este ministerio es el coordinador de la Mesa de Interlocución, Participación y Seguimiento al cumplimiento de los compromisos del Gobierno nacional con el Pueblo Raizal. De modo que es una autoridad pública cuya presunta omisión en el desarrollo de sus competencias puede afectar los derechos políticos y electorales de la comunidad raizal.

36. En síntesis, dentro del expediente objeto de revisión procede la acción de tutela contra las dos entidades públicas accionadas en la medida en que: (i) la RNEC es la entidad competente de la organización y desarrollo del proceso electoral y, en esa medida, la amenaza a la conservación de la comunidad raizal que ejerce el derecho al sufragio le compete; y (ii) se alegan omisiones del MinInterior que inciden en el goce de los derechos antedichos. Bajo esta lógica, ambas entidades están legitimadas por pasiva.

37. Subsidiariedad. A la luz del artículo 86 de la Constitución, los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia[33], la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario. Por esta razón, sólo procede como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto[34]. Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un derecho fundamental. En este último evento, la procedencia como medio transitorio exige acreditar: (i) la temporalidad, vista como la afectación inminente; (ii) la urgencia de las medidas en la protección del derecho amenazado; (iii) la gravedad en el grado de afectación del derecho; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para garantizar el amparo del derecho[35].

38. En el presente caso el juez de instancia desestimó la tutela bajo el argumento de la subsidiariedad vía la existencia de un mecanismo: la acción de cumplimiento. Para esta S., el argumento es errado, pues la tutela no busca hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; por el contrario, pretende obtener la protección de los derechos a la participación política, la integridad étnica y a la oficialidad de las lenguas y dialectos del pueblo raizal. En este sentido, el juez de instancia pasó por alto que el artículo 9 de la Ley 393 de 1997[36] establece que la acción de cumplimiento no procede para la protección de derechos susceptibles de ser garantizados mediante tutela, es decir, derechos fundamentales, y omitió las reglas trazadas por esta corporación en sentencia C-1194 de 2001[37] al referirse al alcance de dicha norma, a saber:

    Tabla 1 – Reglas jurisprudenciales de procedencia de la acción de cumplimiento

    Supuesto

    Consecuencia

    Vulneración de derechos fundamentales

    Procede la acción de tutela a menos que exista otra acción judicial efectiva para la protección del derecho.

    Vulneración de derechos constitucionales pero no fundamentales

    Proceden otras acciones, como las populares para los derechos colectivos, pero no la de cumplimiento “como quiera que por expresa definición constitucional, la órbita de ésta es la aplicación de la ley o de los actos administrativos, mas no la aplicación directa de la Constitución.”

    Vulneración de derechos legales

    Procede la acción de cumplimiento “a menos que exista otro mecanismo judicial idóneo para lograr la protección del derecho de rango legal en cuestión”, en atención al carácter subsidiario de dicha acción.

    Incumplimiento de un deber específico contenido en una ley o acto administrativo

    Procede la acción de cumplimiento “como mecanismo idóneo para corregir la inacción de la administración.”

39. De cara a lo anterior, en tanto la demandante invocaba la protección de derechos de rango constitucional, no le era dado al juez de instancia concluir la falta de subsidiariedad de la tutela con base en la supuesta posibilidad de acudir a la acción de cumplimiento, ya que esta no procede para el amparo de garantías de tal jerarquía. Además, la corporación ha reiterado que la acción de tutela es la vía idónea para proteger la integridad cultural de los grupos étnicos[38], todo lo cual lleva a concluir que la actora no cuenta con mecanismos judiciales eficaces para procurar el amparo de los derechos que aduce conculcados, y por lo tanto se satisface el requisito de subsidiariedad.

40. I.: En relación con la inmediatez, la jurisprudencia ha sostenido que la acción de tutela no tiene un término de caducidad[39] pues el artículo 86 de la Constitución dispone que puede interponerse “[…] en todo momento y lugar […]”.No obstante, esta Corte también ha indicado que ello no supone una facultad para presentar la tutela en cualquier tiempo; una interpretación semejante pondría en riesgo la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción misma, concebida, según el propio artículo 86, como un mecanismo de “protección inmediata”. La protección inmediata exige, entonces, una vulneración actual, pues la inminencia de la vulneración o amenaza justifica la necesidad de la protección inmediata a través del amparo.

41. Esta Corte ha considerado que “[e]l objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de los derechos fundamentales, “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares. (…) Así pues, se desprende que el mecanismo de amparo constitucional se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión.”[40]

42. A partir de lo expuesto, se ha entendido que el momento de la presentación de la tutela debe obedecer al criterio de razonabilidad, so pena de declarar su improcedencia[41]. No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, le corresponde al juez constitucional evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un plazo razonable, puesto que "el término para instaurar la tutela no es el transcurso de un tiempo (…), sino que está determinado por la actualidad de la vulneración que se pretende remediar con el amparo."[42]

43. Ahora bien, existen casos donde la Corte ha flexibilizado la inmediatez por tratarse de situaciones en las que era evidente la obligación de garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales ante la inminencia de una amenaza o vulneración, y de la informalidad como principio rector de la acción de amparo. Bajo esa misma perspectiva, la jurisprudencia ha constatado que la inmediatez puede ser flexibilizada cuando por ejemplo: (i) existe justificación válida para la inactividad; (ii) se afectan derechos de terceros por la decisión; (iii) existe un nexo causal entre el ejercicio tardío y la vulneración de derechos fundamentales[43]; y (iv) cuando los hechos que dan lugar a la tutela surgen con posterioridad a la vulneración de los derechos fundamentales[44]. Sin embargo, aún en los eventos en los que se flexibiliza el requisito de inmediatez, la situación de amenaza o vulneración a garantías fundamentales debe ser latente.

44. En el caso objeto de examen, la accionante fija el concepto de la vulneración de garantías constitucionales -igualdad, participación política, integridad étnica, cultural y social y oficialidad de la lengua nativa- en la presunta omisión de la RNEC y del MinInterior en proveer documentos electorales bilingües en castellano y creole que garanticen a los miembros del Pueblo Raizal la posibilidad de ejercer su derecho al voto en su lengua nativa, así como en crear programa de pedagogía dirigidos a fomentar la participación política y democrática de la comunidad raizal. La actora pone de presente que “en los anteriores periodos electorales, tanto a nivel regional como a nivel nacional, la población raizal no contó ni con pedagogía electoral ni con tarjetones bilingües que les permitieran acceder a la información electoral y ejercer su derecho al voto de forma correcta e informada”[45]. De la información recaudada durante el proceso de tutela es dado inferir que tales ejercicios corresponden a las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2018[46], y a los comicios locales que tuvieron lugar en el Archipiélago en octubre de 2019[47].

45. A pesar de lo anterior, para la S. los hechos del caso no permiten aplicar una tesis de protección inmediata. No hay elementos indicativos de que se avecina en el corto plazo la realización de una contienda electoral en el Departamento de SAI; tampoco se conocen los términos en los que la RNEC producirá el correspondiente material electoral de los comicios que a futuro se lleven a cabo en el Archipiélago. En esa medida, considerar la inminencia actual de una acción u omisión imputable a las entidades encargadas de la organización y ejecución del proceso electoral, sería impreciso e hipotético, más cuando la RNEC, en su Circular Única Electoral expedida el 24 de diciembre de 2020, anunció la implementación de medidas en los procesos electorales dirigidas a eliminar las barreras que impidan el libre ejercicio del derecho a la participación política de las comunidades étnicas[48]. Adicionalmente, dicha circular también establece que en tales procesos se dará aplicación al criterio diferencial de accesibilidad previsto en el artículo 8° de la Ley 1712 de 2014, lo que supone la divulgación de la información pública en diversos idiomas y lengas, y la elaboración de formatos alternativos comprensibles para grupos étnicos[49]. Por consiguiente, mal podría concluirse una situación de violación o amenaza a los derechos cuya protección reclama la actora, cuando aún no se conocen los términos en los que la RNEC implementará los requerimientos contenidos en la circular recién expedida, de cara a los comicios que en adelante se lleven a cabo en el Archipiélago; o concluir que para las próximas elecciones que se realicen ocurra una vulneración a los derechos de participación política de la comunidad étnica ante una potencial indebida implementación de las medidas establecidas en la mencionada Circular.

46. En este orden de ideas, aunque la acción de tutela es un medio idóneo para garantizar la identidad cultural y la oficialidad de la lengua nativa de los grupos étnicos, y si bien en el presente caso la demanda estuvo precedida por unas elecciones en el Departamento de SAI, lo cierto es que actualmente no se avizora la realización próxima de unos comicios, como para vislumbrar una afectación real e inminente. Los remedios del juez de tutela no pueden estar marcados por escenarios hipotéticos, puesto que la naturaleza de esta acción es ser utilizada "para prevenir un daño inminente o para que cese un perjuicio que se esté causando al momento de ejercer esta acción"[50].

47. La intervención en política pública que las pretensiones de la presente acción de tutela suponen, está ligada a un deber de mostrar la afectación actual y cierta. En el caso concreto, la parte actora se limitó a señalar una desprotección eventual, y a pesar de que la Corte de oficio desplegó una actividad probatoria dirigida a obtener más información sobre los hechos que dieron lugar a la instauración del amparo, esta tampoco permitió acreditar una situación inminente de amenaza o vulneración de las garantías de la actora y de los demás miembros de su comunidad. La tutela no puede invocarse para conjurar la afectación de derechos fundamentales considerados en abstracto, por cuanto dicha inminencia, sin duda, está ligada a la temporalidad de las órdenes que deben estar encaminadas a la corrección y/o mitigación de la vulneración o amenaza, cuya actualidad es lo que justifica la intervención del juez constitucional.

48. Para esta S., entonces, la ausencia de una amenaza o vulneración actual desdibuja el requisito de inmediatez, y torna improcedente el amparo.

    Consideraciones finales

49. Si bien se advierte que la RNEC ha emprendido esfuerzos para el reconocimiento de comunidades étnicamente diferenciadas en el proceso electoral, tal como se evidencia con la adopción de la Circular Única Electoral expedida el 24 de diciembre de 2020 dirigida, entre otros, a adecuar el material electoral a fin de garantizar que las minorías étnicas puedan ejercer debidamente sus derechos electorales (ver supra, numeral 45), esto no obsta para resaltar a dicha entidad que la Constitución, en sus artículos 1, 7 y 8, y esta Corte, han reconocido la necesidad estructural de velar por el pluralismo, la diversidad cultural y la protección a la lengua nativa de las minorías étnicas. Bajo estas normas constitucionales, más allá de los artículos 13 y 40 en los que se funda la antedicha Circular Única, la RNEC debe velar por la protección de la integridad étnica y el derecho de la oficialidad de las lenguas en el marco del proceso electoral.

50. En este punto, cabe recordar que los artículos 1, 7, 8 y 10 de la Constitución establecen el marco de rango constitucional que soporta el derecho a la integridad étnica[51], cuyo objeto es la protección del ámbito social, económico, cultural, lingüístico, territorial, gubernamental-organizacional, y religioso de las comunidades étnicamente diferenciadas. Además, es un derecho que se expresa en tres direcciones: (i) pertenecer a una cultura determinada y a ser reconocido como diferente, (ii) conservar la cultura propia; y (iii) no ser forzado a pertenecer a otra cultura ni a ser asimilado por una diferente. Frente al artículo 10 superior es vital reiterar que es una expresión del pluralismo y, bajo esa naturaleza, previene la homogeneización de las diferentes culturas que coexisten dentro del territorio nacional y ratifica la pluralidad lingüística como riqueza cultural de la nación[52].

51. Así, al margen de que en el presente caso no se hayan acreditado los presupuestos de procedencia del amparo solicitado, para esta S. es fundamental hacer un llamado a la RNEC, para que en el marco de sus competencias dé estricto cumplimiento al contenido normativo de la citada Circular, garantizando tanto en el proceso electoral, desde la perspectiva del ejercicio al derecho al sufragio y participación previstas en el artículo 40 superior, como en sus relaciones con los miembros de la comunidad accionante y demás comunidades étnicamente diferenciadas, el contenido de los artículos 1, 7, 8, 10, 13 y 40 de la Constitución. Igualmente, resalta esta S. que la comunidad accionante podrá escrutar de cerca la implementación de dicha Circular, y a su turno cuenta, en el marco del calendario electoral vigente, con la posibilidad de exigir el cumplimiento del contenido normativo allí plasmado.

    4. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

52. La S. Tercera de Revisión asumió el conocimiento del proceso de tutela promovido por J.J.H.A. contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio del Interior, a las que acusó de haber vulnerado sus derechos y los de los miembros del Pueblo Raizal a la igualdad, participación política, integridad cultural y étnica y oficialidad de la lengua nativa, por su omisión en proveer documentos electorales bilingües en castellano y creole que garanticen a los miembros del Pueblo Raizal la posibilidad de ejercer su derecho al voto en su lengua nativa, así como en crear programa de pedagogía dirigidos a fomentar la participación política y democrática de dicho grupo étnico. La S. estimó que, contrario a lo expuesto por el juez de instancia, la acción de tutela satisfacía el requisito de subsidiariedad, ante la inexistencia de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para la protección de los derechos invocados. No obstante, tras constatar que para el momento de la instauración del amparo no existía una situación inminente y cierta de vulneración o amenaza para tales derechos fundamentales, la S. resolvió confirmar la improcedencia de la acción de tutela, pero por las razones expuestas en esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,