Sentencia de Tutela nº 435A/22 de Corte Constitucional, 30 de Noviembre de 2022

1. Solicitud

   1. El señor V.M.L.B., miembro del resguardo indígena de San Lorenzo, presentó la solicitud de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante Unidad para las Víctimas), con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad y al enfoque diferencial. Lo anterior, al estimarlos vulnerados en razón de la negativa de la entidad de incluirlo en el Registro Único de Víctimas –RUV– por el hecho victimizante de la desaparición forzada de su “hijo adoptivo”[2] J.A.G., bajo el argumento de que la declaración ante el Ministerio Público fue presentada de manera extemporánea.

      B.H. relevantes

   2. A continuación, se presentan los hechos más relevantes según fueron descritos en la solicitud de tutela:

   3. En 2006, J.A.G.[3] salió de su casa ubicada en el municipio de San Jerónimo, Antioquia, y nunca retornó al hogar ni volvió a ser visto. A raíz de este hecho, el 26 de mayo de 2016, el accionante realizó la solicitud de registro para ser reconocido como víctima, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1448 de 2011.

   4. El 30 de septiembre de 2016, mediante la Resolución 2016-187744, la Unidad para las Víctimas negó el registro del accionante como víctima en el RUV, alegando la extemporaneidad de la declaración de los hechos victimizantes.

   5. El 22 de febrero del 2017, el solicitante interpuso recurso de reposición y, subsidiariamente, de apelación en contra de la Resolución 2016-187744 pues, según su apreciación, había un hecho irresistible que le imposibilitó declarar dentro del marco temporal correspondiente, en la medida en que desconocía la existencia del término legal. Agregó que en el resguardo indígena de San Lorenzo, en donde vive, no solo reina el miedo por la presencia de actores armados, sino también, la ignorancia respecto de la información jurídica.

   6. Los recursos no alcanzaron su objeto. Por medio de la Resolución No. 2016-187744R del 6 de abril de 2017, la entidad confirmó la decisión de negar la inscripción del accionante en el RUV. Lo que fue reiterado en la Resolución No. 2017-99189 del 20 de noviembre de 2017.

   7. Por conducto de la Personería Municipal de Riosucio, C., el 14 de mayo de 2019 el accionante presentó a la Unidad para las Víctimas una solicitud de reconsideración.

   8. La anterior petición no fue contestada, por lo que el señor L.B. presentó solicitud de tutela admitida por el Juzgado 1º Penal del Circuito de Riosucio, C., el 8 de octubre de 2019. En esa oportunidad, el juzgado ordenó a la Unidad para las Víctimas dar respuesta inmediata y de fondo a la solicitud realizada el 14 de mayo de 2019.

   9. El 7 de junio de 2021, la Unidad para las Víctimas dio respuesta negativa a la solicitud de reconsideración. Señaló, nuevamente, que la declaración fue presentada de manera extemporánea y que tampoco fueron planteados hechos externos, imprevisibles o irresistibles cuya argumentación pudiera justificar la extemporaneidad por la configuración de una fuerza mayor.

   10. A partir de lo anterior, se presentó la solicitud de tutela por medio de la cual el señor V.M.L.B. pretende que se reconozca la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad y al enfoque diferencial como víctima del conflicto armado interno, luego de la desaparición forzada de su “hijo adoptivo”[4].

   11. Por consiguiente, el accionante solicitó que se dejen sin efecto las resoluciones 2016-187744 y 2016-187744R[5], pues ignoran las razones que generaron la extemporaneidad de la declaración y omiten el enfoque diferencial al cual debió ser sujeto. Además, porque no tuvieron en cuenta que la misma Unidad para las Víctimas inscribió, en la Resolución 2015-244303 del 26 de octubre de 2015[6], al resguardo indígena de San Lorenzo por ser víctima del conflicto armado.

3. Respuesta de la entidad accionada

   12. Por Auto No. 197 del 27 de abril de 2022, el Juzgado 1º Penal del Circuito de Riosucio, C., admitió la solicitud de tutela, decretó las pruebas necesarias para lograr el esclarecimiento de los hechos y corrió traslado de la solicitud a la Unidad para las Víctimas[7].

   13. El 28 de abril de 2022, la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad para las Víctimas pidió que se negaran todas las pretensiones invocadas en la solicitud de tutela. Señaló que la entidad, dentro del marco de su competencia, ha realizado todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales del señor V.M.L.B.[8]. Agregó que unidad ha garantizado el derecho al debido proceso de las víctimas pues es consciente de que se trata de una población vulnerable. Por esta razón, sostuvo que existen recursos administrativos que posibilitan controvertir las decisiones referidas al Registro Único de Víctimas.

   14. Adicionalmente, advirtió que en el evento en que el juzgado falle respecto del caso en cuestión habrá una violación al principio de cosa juzgada constitucional, porque supuestamente el accionante ha interpuesto acciones constitucionales con las mismas pretensiones, sin especificar cuáles ni cuándo. A continuación, presentó los elementos que constituyen la cosa juzgada, a saber: (i) que el nuevo proceso se adelante con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia que resolvió el asunto de fondo; (ii) que guarde identidad de partes respecto del primero; (iii) que se presente identidad de objeto, de modo que la solicitud gire sobre la misma pretensión acerca de la cual se decidió y que dio origen a la cosa juzgada, y (iv) que se configure identidad de causa, lo que supone que se adelanta por los mismos motivos que originó el proceso anterior[9].

   15. Por último, planteó que se está frente a un hecho superado y que, en razón de ello, la acción de tutela pierde toda razón de ser como el mecanismo más apropiado y expedito de protección judicial, por lo que la decisión que pueda llegar a adoptar el juez resultaría a todas luces inocua y, por consiguiente, contraria al objetivo constitucionalmente previsto para este medio de defensa judicial[10].

4. Decisión que se revisa del juez de tutela de primera instancia

   16. El 5 de mayo de 2022, el Juzgado 1º Penal del Circuito de Riosucio, C., negó el amparo solicitado. Esto luego de haber planteado el problema jurídico respecto de si la entidad transgredió el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor V.M.L.B. al no haberlo incluido en el RUV, en razón de que la correspondiente declaración fue presentada de manera extemporánea.

   17. El juzgado recordó que la condición de víctima no se adquiere con la inscripción de la persona en el RUV, sino que esta responde a una situación fáctica que no está “supeditada a un reconocimiento oficial”[11]. Sin embargo, precisó que las decisiones de la Unidad para las Víctimas son actuaciones administrativas que deben respetar el debido proceso administrativo y, por lo tanto, la motivación debe ser realizada de manera clara y suficiente para garantizar efectivamente dicho derecho, pues de esta manera se posibilita que el ciudadano conozca las razones de la decisión de la administración de forma que se proteja la seguridad jurídica.

   18. El juzgado decidió no amparar los derechos del accionante, a pesar de reconocer que el señor V.M.L.B. es una víctima del conflicto armado, debido a que el registro en el RUV tiene un procedimiento estipulado, “el cual debe respetarse y acatarse, en aras a (sic) velar por el interés general de la comunidad y la salvaguarda de la voluntad legislativa”[12].

   19. Finalmente, subrayó que el accionante tuvo hasta el 10 de junio de 2015 para hacer la declaración y que, sin embargo, esta se realizó el 26 de mayo de 2016 sin que se justificara o se probara un evento de fuerza mayor.

   20. El fallo no fue impugnado.

21. El magistrado sustanciador, por medio de Auto del 3 octubre de 2022, decretó algunas pruebas con la finalidad de obtener elementos de juicio que le permitieran adoptar una decisión más informada en el caso objeto de estudio.

22. Solicitó a la Unidad para las Víctimas lo siguiente: (i) que informara sobre las acciones que la institución ha tomado con el objetivo de llegar a las zonas apartadas del país y, en concreto, al resguardo indígena S.L.; (ii) que explicara cuál fue el fundamento para concluir que los hechos mencionados por el señor V.M.L.B. no constituyeron un evento de fuerza mayor que le impidiera presentar la declaración oportunamente, pese a la lejanía del territorio en el que habita y la posible desinformación frente a los asuntos legales, específicamente, los relacionados con la Ley 1448 de 2011; (iii) que adjuntara copia del Formato Único de la Declaración para la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas o su equivalente, junto con los demás elementos materiales probatorios que fueron valorados para la adopción de las resoluciones mediante las cuales se decidió la no inclusión en el RUV del accionante, y, por último, (iv) que informara sobre cualquier otro hecho o consideración que estimara pertinente para realizar el estudio del caso en concreto.

23. Por su parte, solicitó al señor V.M.L.B. que remitiera lo siguiente: (i) los documentos necesarios para acreditar su pertenencia a una comunidad indígena y su residencia en el resguardo indígena San Lorenzo ubicado en el municipio de Riosucio, C., y (ii) las pruebas conducentes que demuestren que J.A.G. es su hijo adoptivo. Adicionalmente, (iii) que informara sobre cualquier otro hecho o consideración que estimara pertinente se deba tener en cuenta en el estudio del caso concreto, enviando los respectivos soportes.

24. Por medio de correo electrónico, la señora M.J.G.H.[13] y la Consejería Indígena del Territorio Ancestral de San Lorenzo enviaron los siguientes documentos a la Secretaría General de esta corporación:

25. Certificado de pertenencia al resguardo indígena de San Lorenzo con fecha del 18 de octubre de 2022 en el que se lee: “El señor V.M.L.B., identificado con C.C. 4.548.620 expedida en Riosucio Caldas, se encuentra censado en la comunidad de Bermejal, perteneciente a este Resguardo Indígena y se encuentra dentro de los censos de población que realiza el Cabildo cada año para dar cumplimiento a los requisitos exigidos por la ley”[14]. Este documento fue enviado a través del correo electrónico de la señora M.J.G.H..

26. Por su parte, la Consejería Indígena del Territorio Ancestral de San Lorenzo aportó una “certificación de adopción” con fecha del 25 de octubre de 2022, en la que se informa que el señor V.M.L.B., junto con su esposa G.M.G.L., residentes del resguardo indígena de San Lorenzo, se hicieron cargo de J.A.G. cuando este tenía cinco meses de nacido, ya que la madre biológica, la señora L.M.G.L., se los entregó voluntariamente para su cuidado[15]. En dicha certificación se lee: “Cabe resaltar que se hicieron cargo de la alimentación, educación y la salud de su hijo adoptivo, hasta el día de la desaparición, como consta en la base de datos de las personas víctimas del conflicto armado en el territorio”[16].

27. Es preciso señalar que la Unidad para las Víctimas no aportó ninguna respuesta a las peticiones realizadas por medio de Auto del 3 de octubre de 2022, dentro del término otorgado para ello.

1. Competencia

   28. Esta Sala de Revisión es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.

       B.C. previa: inexistencia de cosa juzgada

   29. El escrito de contestación presentado por la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad para las Víctimas da cuenta de que el accionante interpuso otra solicitud de tutela en contra de la entidad en el 2019.

   30. El expediente de dicha solicitud fue remitido a la Corte Constitucional en donde le fue asignado el número T-7.734.648, y por medio del Auto del 16 de diciembre de 2019 de la Sala de Selección de Tutelas Número Once fue excluido para su revisión.

   31. Ahora bien, de lo consignado en el expediente se advierte que no se configura la cosa juzgada en el caso bajo estudio. Esto, porque si bien existe identidad de partes en ambos procesos, no existe identidad de objeto ni de finalidad. La solicitud de tutela presentada por el señor L.B. en 2019 tenía como objeto amparar su derecho de petición y, en consecuencia, como finalidad, dar trámite a la solicitud de reconsideración presentada ante la Unidad para las Víctimas el 14 de mayo de 2019. No obstante, el caso bajo estudio tiene por objeto tutelar los derechos fundamentales del accionante al debido proceso administrativo y, como finalidad, dejar sin efecto las resoluciones 2016-187744 del 30 de mayo de 2016 y 2016-187744R del 6 de abril de 2017.

3. Examen de procedencia de la acción de tutela

   32. Antes de formular el problema jurídico relacionado con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, la Sala debe analizar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela. Para ello, estudiará si se demuestran los presupuestos de (i) legitimación en la causa, por activa y por pasiva; (ii) subsidiariedad, y (iii) inmediatez.

       Legitimación en la causa[17]

   33. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución establece que la solicitud de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

   34. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[18] establece que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”.

   35. En el caso objeto de análisis el requisito se cumple, pues la solicitud de tutela fue presentada por el señor V.M.L.B., padre adoptivo del joven desaparecido J.A.G., y es el titular de los derechos cuya protección reclama.

   36. Legitimación en la causa por pasiva. El mismo artículo 86 de la Constitución y los artículos 1 y 5 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la solicitud de tutela procede contra cualquier autoridad pública e, incluso, contra particulares[19]. Así, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del derecho fundamental, cuando alguna resulte demostrada.

   37. En el caso objeto de análisis, se advierte que la Unidad para las Víctimas, que es la entidad a la que se le atribuye la vulneración de derechos fundamentales, está legitimada en la causa por pasiva para actuar en este proceso, en tanto es la entidad responsable del funcionamiento del Registro Único de Víctimas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley 1448 de 2011.

       Subsidiariedad[20]

   38. De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene carácter subsidiario. El principio de subsidiariedad determina que dicho mecanismo de protección es procedente siempre que (i) no exista un medio de defensa judicial; o (ii) aunque exista, este no sea idóneo ni eficaz en las condiciones del caso concreto; o (iii) sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable en los derechos constitucionales.

   39. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, pese a la existencia de otro medio de defensa judicial, la procedencia de la tutela depende de su eficacia, apreciada en concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el accionante. Lo anterior, especialmente cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, como sería el caso de las personas víctimas de la violencia[21], como lo estableció la Sentencia SU-599 de 2019 al señalar:

       “Respecto de casos relacionados con la vulneración de derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado interno, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para garantizar el goce efectivo de los derechos de este grupo de personas y, en especial, en los casos en que la protección y garantía de los mismos depende de la inclusión en el RUV, en razón de su condición de sujetos de especial protección constitucional. Por ello, esta corporación ha sostenido que el estudio del cumplimiento del requisito de subsidiaridad se deberá hacer de forma flexible”[22].

   40. En el caso que ocupa a la Sala de Revisión, se cuestiona la decisión de la Unidad para las Víctimas de negar la inclusión en el RUV del señor V.M.L.B., por el hecho victimizante de la desaparición forzada de su hijo adoptivo J.A.G..

   41. En principio, el accionante podría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y hacer uso de los medios de control de nulidad (art. 137 CPACA) y de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA) para controvertir la legalidad de los actos proferidos por la Unidad para las Víctimas.

   42. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que resulta desproporcionado exigirle a una víctima de la violencia el agotamiento de los medios de defensa judicial en sede contencioso administrativa y, con fundamento en ello, declarar la improcedencia de la solicitud de tutela[23]. En efecto, la solución en dicha jurisdicción toma un tiempo excesivo que impide a las víctimas acceder en forma oportuna a medidas humanitarias, que se caracterizan por ser inmediatas y dirigidas a garantizar el mínimo vital. Precisamente, las medidas de reparación en sede administrativa están orientadas a evitar que las víctimas deban agotar engorrosos y demorados procesos judiciales para obtener una respuesta en un contexto de victimización masiva.

   43. Por lo tanto, la acción de tutela resulta ser el mecanismo adecuado para asegurar la protección oportuna de los derechos de las víctimas, particularmente cuando su goce efectivo depende de la inclusión en el RUV[24]. En ese orden, para esta Sala la solicitud de tutela bajo estudio supera el requisito de subsidiariedad.

       Inmediatez

   44. La acción de tutela está instituida en la Constitución como un mecanismo expedito que busca garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

   45. Así, uno de los principios que rigen la procedencia de la solicitud de tutela es la inmediatez. Lo anterior significa que, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia.

   46. En el caso concreto, se constata que la solicitud de tutela fue admitida el 27 de mayo de 2022, mientras que la decisión censurada, esto es, la respuesta al derecho de petición que reiteró la negativa de inscribir en el RUV al accionante por el hecho victimizante de la desaparición forzada de su hijo adoptivo, data del 7 de junio de 2021. Transcurrieron, entonces, aproximadamente once meses entre la respuesta de la entidad y la presentación de la solicitud de amparo realizada por el señor L.B..

   47. Es importante mencionar que el solicitante se encuentra en un territorio que ha sido declarado víctima colectiva del conflicto armado por la Unidad para las Víctimas, como se analizará más adelante, y, adicionalmente, no cuenta con acceso a internet. Lo anterior resulta relevante en tanto las circunstancias materiales que ha tenido que enfrentar, marcadas por la presencia de grupos al margen de la ley en la zona y la falta de medios de comunicación e información, han sido reiteradas por el solicitante a lo largo de todo el proceso judicial[25]. Así, se debe subrayar lo planteado por la Sala Octava de Revisión de esta corporación sobre este requisito en la Sentencia T-246 del 2015:

       “La inmediatez es un principio orientado a la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros, y no una regla o término de caducidad, posibilidad opuesta a la literalidad del artículo 86 de la Constitución. La satisfacción del requisito debe analizarse bajo el concepto de plazo razonable y en atención a las circunstancias de cada caso concreto. Esa razonabilidad se relaciona con la finalidad de la acción, que supone a su vez la protección urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental”.

   48. Teniendo en cuenta el contexto particular planteado por el solicitante, la Sala considera que el término de once meses es razonable y proporcionado en atención a las circunstancias del caso, ya que en este se ven concernidos los derechos fundamentales de una persona de especial protección constitucional, tanto por tratarse de una víctima del conflicto armado como por ser miembro del resguardo indígena de San Lorenzo.

   49. Por las razones expuestas, la Sala entiende cumplido el requisito de inmediatez, en esta ocasión.

4. Planteamiento del problema jurídico

   50. En primer lugar, la Sala precisa que si bien la solicitud de tutela hace un listado de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados en razón de la decisión de la Unidad para las Víctimas de negar la inclusión del accionante en el RUV, de los hechos, las peticiones y las pruebas que se describen en el acápite de antecedentes, es posible concluir que el principal derecho cuya vulneración debe analizarse es el debido proceso administrativo, ya que de su protección puede depender la garantía de los demás derechos que se invocan.

   51. En segundo lugar, y una vez acreditados los requisitos de procedencia de la solicitud de tutela en el asunto de la referencia, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿la Unidad para las Víctimas vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor V.M.L.B., al negar su inscripción en el Registro Único de Víctimas –RUV– bajo el argumento de que la declaración ante el Ministerio Público se presentó extemporáneamente?

   52. Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala recordará su jurisprudencia constitucional acerca de: (i) el derecho a la igualdad y el enfoque diferencial; (ii) la inclusión en el RUV como derecho fundamental y herramienta para garantizar otros derechos fundamentales de las víctimas; (iii) el factor temporal establecido en la Ley 1448 de 2011 y la configuración de eventos de fuerza mayor, y (iv) el derecho al debido proceso administrativo y la motivación de los actos que resuelven solicitudes relacionadas con la inclusión en el RUV. Finalmente, (v) resolverá el caso concreto.

5. El derecho a la igualdad y el enfoque diferencial

   53. El Estado ha adoptado medidas especiales para garantizar el goce pleno de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado, con el fin de cumplir con el mandato establecido en el preámbulo y en el artículo 13 de la Constitución, el cual establece que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”. En ese orden, es obligación del Estado promover condiciones para que “la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de los grupos discriminados o marginados”[26]. En otras palabras, le corresponde al Estado, en virtud del principio de igualdad establecido en la Constitución, garantizar condiciones mínimas y llevar a cabo medidas especiales que permitan que las personas vulnerables puedan gozar efectivamente de sus derechos. Por lo tanto, las víctimas del conflicto deben ser especialmente protegidas por el Estado.

   54. En ese sentido, esta corporación ha observado que el mandato de igualdad requiere necesariamente la obligación del Estado de propender por la “superación de la igualdad formal o aparente ante la ley y garantizar la igualdad, material o efectiva, mediante un trato diferente (medida afirmativa o de discriminación inversa), orientado a garantizar la igualdad material”[27].

   55. A partir de lo anterior, la Sala advierte que las medidas afirmativas son relevantes y necesarias cuando se trata de poblaciones o personas que se ven involucradas en diferentes situaciones adversas que impiden u obstaculizan la materialización de los postulados de igualdad y que, a su vez, pueden confluir de forma interrelacionada en un mismo grupo o individuo haciendo mucho más gravosa su posición. Este fenómeno, en el cual confluyen diversas formas de discriminación, ha sido estudiado bajo el concepto de interseccionalidad que ha sido definido de la siguiente manera:

       “La idea de ‘interseccionalidad’ busca capturar tanto las consecuencias estructurales como dinámicas de la interacción entre dos o más formas de discriminación o sistemas de subordinación. Este enfoque se dirige específicamente a la manera como el racismo, el patriarcado, las desventajas económicas y otros sistemas de discriminación contribuyen a crear capas de inequidad que estructuran las posiciones de hombres y mujeres, razas y otros grupos. Además, determina la forma en que hechos específicos y políticas crean cargas que fluyen a lo largo de ejes cruzados contribuyendo activamente a crear un desempoderamiento dinámico”[28].

   56. En el caso concreto, por ejemplo, el accionante es víctima del conflicto armado y, además, miembro de una comunidad indígena ubicada en el resguardo S.L.. Por esta razón, se debe tener presente la doble situación de vulnerabilidad del solicitante para, así, tomar las medidas adecuadas, las cuales deben estar encaminadas a “mermar el efecto negativo de las circunstancias que han colocado al individuo o al grupo al que pertenece en posiciones desfavorables”[29].

   57. En la Sentencia T-070 de 2021, la Sala Segunda de Revisión realizó un análisis sobre la relevancia que tiene el componente étnico y, concretamente, el enfoque diferencial para las víctimas del conflicto armado interno pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, pues la Constitución señala que el Estado es pluralista (art. 1 C.P.) y reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (art. 7 C.P.). Lo anterior “[i]mplica un deber de no discriminación, en razón a la pertenencia a determinada comunidad, [es decir] un deber positivo de protección por parte del Estado”. Se entiende, entonces, que la caracterización del Estado colombiano como uno de naturaleza pluralista va más allá del deber que le compete a este y a los particulares de no discriminar y genera, nuevamente, obligaciones positivas encaminadas a materializar los derechos de poblaciones e individuos históricamente discriminados.

   58. Hay poblaciones que, por sus circunstancias particulares, tienen derecho a recibir un mayor grado de protección del Estado. Es el caso de los pueblos o comunidades indígenas que entran en la categoría de sujetos de especial protección constitucional, con el propósito fundamental de reducir los efectos nocivos de la desigualdad que padecen. Por lo que se requiere una intervención activa por parte del Estado para que estos grupos y sus miembros logren superar la posición de debilidad o desventaja y puedan disfrutar plenamente de sus derechos constitucionales[30].

   59. Es importante señalar que en razón del conflicto armado interno los pueblos y comunidades indígenas se han visto obligadas a afrontar condiciones extremas que han precarizado aún más su existencia. Entre otras situaciones, han sido afectados por el desplazamiento forzado, el confinamiento, la amenaza de exterminio, la desaparición de sus miembros, la pobreza extrema, el despojo y el uso estratégico de sus tierras y territorios, lo que ha puesto en contexto una violación múltiple, masiva y continua de sus derechos, que ha ubicado a esta población en una situación de extrema urgencia y vulnerabilidad que exige una mayor asistencia del Estado[31].

   60. En conclusión, la Corte ha señalado que los pueblos y comunidades indígenas, además de sus miembros, constituyen un grupo poblacional sujeto de protección constitucional reforzada en atención a la vulnerabilidad generada por la existencia de patrones de desventaja y discriminación aún no superados, así como por la presión que la cultura mayoritaria ejerce sobre sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y su manera de comprender la vida.

6. La inclusión en el RUV como derecho fundamental y herramienta para garantizar otros derechos fundamentales de las víctimas

   61. Los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación están fundamentados en los artículos 1, 2, 15, 21, 229 y 250 de la Constitución. Para garantizar de manera efectiva estos derechos, el Estado debe adoptar tanto medidas como normas que:

       “(i) precisen el alcance de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, así como las condiciones que permiten su exigibilidad; (ii) establezcan las condiciones para la investigación, juzgamiento y sanción de los responsables y hagan posible la búsqueda de la verdad; y (iii) instauren las instituciones judiciales o administrativas, así como procedimientos efectivos ante unas y otras, para propiciar la búsqueda de la verdad y obtener la reparación en sus diversos componentes”[32].

   62. En desarrollo del mandato de igualdad y de los derechos mencionados, la Ley 1448 de 2011[33], cuya finalidad es “definir acciones concretas para garantizar los derechos a la verdad, justicia, reparación y no repetición”[34], constituye el marco jurídico por medio del cual se pretende alcanzar la protección y la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado a la atención, la asistencia y la reparación integral por vía administrativa. Esta Corte ha señalado que dicha ley evidencia “un interés de regular integralmente los derechos de las víctimas del conflicto y elevar dicho régimen a una política de Estado”[35]. Por estas razones, se ha dispuesto la creación de distintas instituciones e instrumentos con el fin de monitorear el cumplimiento de esta ley.

   63. De hecho, el artículo 1 de la Ley 1448 de 2011 define su objeto en los siguientes términos: “La presente ley tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales”. Adicionalmente, el artículo 3 reconoce como víctimas a las personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al derecho internacional humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.

   64. Entre las herramientas establecidas por la ley se encuentra el Registro Único de Víctimas –RUV–, en el artículo 154, cuyo objetivo es la protección y garantía de derechos de carácter fundamental de las víctimas, pues el registro permite el acceso a los mecanismos de protección y garantía de atención, asistencia y reparación integral. Por esta razón, la Sala Quinta de Revisión de esta Corte ha señalado que la falta de inscripción de las víctimas en el RUV vulnera distintos derechos fundamentales:

       “(i) la falta de inscripción […] de una persona que cumple con los requisitos necesarios para su inclusión, no solo afecta su derecho fundamental a ser reconocido como víctima, sino que además implica la violación de una multiplicidad de derechos fundamentales como el mínimo vital, la unidad familiar, la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, entre otros; (ii) los funcionarios encargados del registro deben suministrar información pronta, completa y oportuna sobre los derechos involucrados y el trámite que debe surtirse para exigirlos; (iii) para la inscripción en el RUV únicamente pueden solicitarse los requisitos expresamente previstos por la ley; (iv) las declaraciones y pruebas aportadas deben tenerse como ciertas en razón del principio de buena fe, salvo que se pruebe lo contrario; y (v) la evaluación debe tener en cuenta las condiciones de violencia propias de cada caso y aplicar el principio de favorabilidad, con arreglo al deber de interpretación pro homine”[36].

   65. En ese orden, esta corporación ha reiterado que la misma inscripción de las víctimas del conflicto armado se debe entender como un derecho fundamental[37]. El trámite necesario para llevar a cabo la inscripción está a cargo de la Unidad para las Víctimas, la cual debe decidir si otorga o rechaza la petición a partir de la valoración de “la información contenida en la solicitud de registro, así como la recaudada mediante otros medios, teniendo en cuenta, de un lado, los principios constitucionales de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad, y, de otro lado, los elementos jurídicos, técnicos y de contexto”[38].

   66. En conclusión, la Sala reitera la jurisprudencia de esta Corte según la cual el registro de las víctimas en el RUV es un derecho fundamental, debido a que de ella se deriva la protección real y efectiva de otros derechos fundamentales de dicho grupo poblacional. Cabe señalar que entre esos derechos se encuentran tanto la debida reparación como el cumplimiento de los objetivos políticos y sociales establecidos en la Ley 1448 de 2011 que son, a su vez, compromisos del Estado.

7. El factor temporal establecido en la Ley 1448 de 2011 y la configuración de eventos de fuerza mayor

   67. En los artículos 155 y 156 de la Ley 1448 de 2011 se regula, en su orden, la solicitud de registro de las víctimas y el procedimiento de registro en el RUV. De acuerdo con el artículo 155, las víctimas deben presentar la declaración ante el Ministerio Público dentro de los siguientes términos: “cuatro (4) años contados a partir de la promulgación de la presente ley para quienes hayan sido victimizadas con anterioridad a ese momento, y de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho respecto de quienes lo sean con posterioridad a la vigencia de la ley”.

   68. Sin embargo, las declaraciones que sean presentadas de manera extemporánea podrán ser subsanadas siempre que, por la configuración de un hecho de fuerza mayor, la víctima no haya logrado presentar su solicitud de registro dentro del término establecido. En estos casos, se empezará a contar el término desde el momento en que cesen las circunstancias que motivaron tal impedimento, para lo cual la víctima deberá informar de ello al Ministerio Público quien remitirá tal información a la Unidad para las Víctimas (inc. segundo, art. 155, Ley 1448 de 2011).

   69. La Corte ha señalado que la configuración de la fuerza mayor debe enmarcarse dentro de alguno de los siguientes supuestos: “(i) que se trate de un hecho irresistible, es decir, que no se puedan superar sus consecuencias; (ii) que se trate de un hecho imprevisible, esto es, que no pueda ser contemplado de manera previa y (iii) que se trate de un hecho externo”[39].

   70. Respecto de la configuración de un hecho de fuerza mayor, esta corporación ha reiterado que debe interpretarse con fundamento en los principios constitucionales de dignidad, buena fe, confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial, tal como lo señala el inciso tercero del artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. En ese sentido es claro, entonces, que el simple hecho de presentar la declaración fuera de los términos legales frente al Ministerio Público no genera de manera automática y definitiva la exclusión de la víctima del RUV.

   71. A partir de lo anterior, en la Sentencia SU-599 de 2019 la Corte señaló que la Unidad para las Víctimas, en tanto tiene a su cargo los registros en el RUV, es la responsable de verificar que las personas que presenten la solicitud hayan sufrido una vulneración a sus derechos en los términos descritos en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, en armonía con los artículos 155 y 156 de la misma ley. Adicionalmente, la entidad tiene el deber de comparar la información contenida en la solicitud con la información recaudada en el proceso de verificación. En suma, la carga probatoria respecto del hecho victimizante recae, principalmente, sobre el Estado.

   72. De este modo, es importante que la Unidad para las Víctimas tenga en cuenta, para determinar si se debe proceder con la inscripción de la víctima en el registro o no, los siguientes criterios que le permiten cuestionar la veracidad de las pruebas aportadas por los interesados, en virtud de la inversión de la carga de la prueba:

       “(i) jurídicos es decir la normativa aplicable vigente; (ii) técnicos refiriéndose a la indagación en las bases de datos que cuenten con información que ayude a esclarecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que acontecieron los hechos victimizantes, y (iii) de contexto, reflejado en el recaudo de información y análisis sobre dinámicas, modos de operación y acontecimientos relacionados directamente con el conflicto armado, en una zona y tiempo específico”[40].

   73. Adicionalmente, vale la pena mencionar que la Corte ha revisado diferentes casos en los que la Unidad para las Víctimas negó la inscripción de víctimas en el RUV al encontrar que la declaración fue realizada fuera de los términos generales dispuestos en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011[41]. En dichos casos, esta corporación ha fallado, principalmente, de dos maneras. Por un lado, ha ordenado a la Unidad para las Víctimas que realice un nuevo estudio respecto de los casos concretos y determine si se presentó un evento de fuerza mayor. Y, por el otro, al encontrar acreditada la configuración de circunstancias de fuerza mayor, ha ordenado directamente la inscripción de la víctima en el RUV. A continuación, se presentan algunos de los casos estudiados por este tribunal:

   74. En la Sentencia T-393 de 2007, la Sala Segunda de Revisión ordenó a la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia de Acción Social analizar las razones esgrimidas por el accionante en relación con la configuración de un evento de fuerza mayor, que, de acuerdo con la víctima de desplazamiento forzado, le impidió realizar la declaración dentro de los términos establecidos. En esa oportunidad, la Sala consideró que la UARIV desconoció los derechos fundamentales de la víctima, al no haber indagado sobre las circunstancias del caso en concreto.

   75. En la Sentencia T-156 de 2009, la Sala Cuarta de Revisión ordenó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional la inscripción en el Registro Único de la Población Desplazada de la accionante. La Sala concluyó que el miedo expresado por la solicitante efectivamente constituyó un evento de fuerza mayor que le impidió declarar en el tiempo indicado legalmente.

   76. En la Sentencia T-393 de 2018, la Sala Novena de Revisión ordenó a la Unidad para las Víctimas la inscripción en el RUV del accionante, al encontrar que esta desconoció su condición de víctima al negarle la inscripción en el RUV con sustento en la extemporaneidad. Lo anterior, debido a que la desaparición forzada, como hecho victimizante del caso, continuaba consumándose en el tiempo, dado que la víctima directa seguía desaparecida.

   77. En la Sentencia SU-599 de 2019, la Sala Plena analizó un caso en el que la Unidad para las Víctimas negó la inscripción de una menor de edad víctima de reclutamiento ilícito, aborto y desplazamiento forzado, debido a que esta realizó la solicitud de inscripción de manera extemporánea. En esa ocasión, la Sala constató que estaban acreditados los hechos de fuerza mayor y, por lo tanto, ordenó a la entidad la inscripción de la accionante en el RUV.

   78. En la Sentencia T-070 de 2021, la Sala Segunda de Revisión ordenó a la Unidad para las Víctimas pronunciarse nuevamente respecto de un caso en el que negó la inscripción en el RUV de una mujer indígena, al considerar que la solicitud fue realizada extemporáneamente. La Sala encontró que la entidad no analizó con suficiencia los argumentos sobre el hecho victimizante del desplazamiento forzado ni sobre las circunstancias de fuerza mayor señaladas por la accionante.

   79. Por último, en la Sentencia T-220 de 2021, la Sala Octava de Revisión ordenó a la Unidad para las Víctimas realizar un nuevo estudio y expedir el acto administrativo correspondiente respecto de un caso en el que negó la inscripción en el RUV a una familia víctima del desplazamiento forzado, al considerar que la solicitud fue presentada de manera extemporánea. La Sala advirtió que la entidad descartó la inscripción sin tener presente las razones de la víctima sobre la configuración de un evento de fuerza mayor, debido al miedo originado por las amenazas realizadas por grupos al margen de la ley.

   80. En conclusión, en relación con las declaraciones presentadas por las víctimas de manera extemporánea, a pesar de la existencia de un plazo determinado para hacer las solicitudes de inscripción, este plazo se encuentra sujeto a excepciones ante la configuración de eventos de fuerza mayor que hayan impedido a las personas su comparecencia en los términos establecidos en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. Por esta razón, la Unidad para las Víctimas debe estudiar a fondo si existieron o no circunstancias que hayan impedido que las víctimas declararan dentro del término legal y, posteriormente, exponer las razones por las cuales decide acceder o negar la solicitud de registro.

8. El derecho al debido proceso administrativo y la motivación de los actos que resuelven solicitudes relacionadas con la inclusión en el RUV[42]

   81. Es preciso recordar, entonces, que el trámite que se adelanta para decidir acerca de la inscripción de una persona en el RUV, constituye una actuación administrativa. Por esta razón, se encuentra sujeto al artículo 29 de la Constitución en la medida en que el debido proceso rige todas las actuaciones judiciales y administrativas. Este derecho comprende el “conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo”[43].

   82. El derecho al debido proceso administrativo representa un límite al ejercicio del poder público y garantiza que las actuaciones del Estado, en todas sus manifestaciones, respeten los derechos de los administrados, entre ellos, el de defensa y contradicción. Adicionalmente, implica el deber de las autoridades de motivar con suficiencia sus decisiones.

   83. En virtud del debido proceso, y como lo señaló la Sentencia T-067 de 2020, la Unidad para las Víctimas debe motivar de manera suficiente las decisiones que resuelven las solicitudes de inclusión en el RUV, lo que “implica que el funcionario no puede limitarse a negar la petición de la persona por la mera valoración de la declaración realizada para la inscripción, sino que su determinación debe sustentarse en materia probatoria suficiente” (negrillas fuera del texto).

   84. En ese orden, la Sentencia T-067 de 2020 reiteró las reglas que se han derivado jurisprudencialmente desde la Sentencia T-821 de 2007, que orientaron, en su momento, la valoración de las solicitudes de inscripción en el anterior Registro Único de Población Desplazada y que hoy son extensibles al RUV. Esto porque constituyen una interpretación constitucional adecuada para garantizar los derechos de las víctimas al debido proceso administrativo, a la atención, a la asistencia humanitaria y a la reparación integral. Las reglas son:

   85. La carga de la prueba en los relatos que se consideran contrarios a la verdad le corresponde a la Unidad para las Víctimas. Al momento de valorar los enunciados de la declaración, la entidad debe tener en cuenta la presunción de buena fe. En consecuencia, si estima que el relato o las pruebas son contrarios a la verdad, debe demostrar que ello es así, dado que la presunción de la buena fe supone una inversión de la carga de la prueba. En esos casos, corresponde a la autoridad demostrar que los hechos esenciales de la narración no son ciertos y que, por tal razón, el solicitante no se encuentra en las circunstancias descritas.

   86. Es irrelevante la incoherencia en la declaración respecto de circunstancias diferentes al hecho victimizante alegado. Si la Unidad para las Víctimas advierte una incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, para efectos de rechazar la inclusión en el RUV, tiene que verificar que sí se trate de una incompatibilidad referida al hecho victimizante alegado y no a otros hechos accidentales o accesorios.

   87. Es suficiente la prueba sumaria para acreditar el hecho victimizante. Al momento de valorar si existen razones objetivas y fundadas para considerar la ocurrencia del hecho victimizante que el solicitante describe, la Unidad para las Víctimas debe tomar en consideración el principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta que la persona aporte plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria de la ocurrencia de los hechos para determinar que una persona sí se encuentra en la situación señalada.

   88. Prohibición de negar la inscripción en el registro con fundamento en el desconocimiento de los hechos descritos. El desconocimiento de la Unidad para las Víctimas de los hechos descritos en la declaración no es prueba suficiente de la no ocurrencia del acontecimiento. En efecto, los hechos victimizantes pueden ir desde su notoriedad a nivel nacional hasta su reserva a ámbitos privados.

   89. Obligación de interpretar el derecho aplicable de manera favorable a la persona que ha sido victimizada. De acuerdo con el principio de favorabilidad, los enunciados legales o reglamentarios deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas que han sufrido violaciones con ocasión del conflicto armado interno o que se han visto obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo o residencia.

   90. En conclusión, la Unidad para las Víctimas cumple con un rol esencial para la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas y, como entidad estatal, los actos administrativos por los que decide incluir o no a una persona en el RUV deben garantizar el derecho al debido proceso y estar, por lo tanto, suficientemente argumentados y motivados. Dicha motivación se encuentra sujeta al material probatorio que, como se mencionó, también está a cargo de la entidad. En otras palabras, la suficiencia de la motivación del acto administrativo depende de lo que realmente la unidad haya logrado probar.

       I.A. del caso concreto

   91. La Sala considera que la protección constitucional en el caso concreto es procedente por las siguientes razones: (i) se está frente a un sujeto de especial protección constitucional, por tratarse de un indígena víctima del conflicto armado interno cuyo hijo adoptivo fue desaparecido de manera forzosa, y (ii) el caso analizado está relacionado con la vulneración del derecho fundamental de una víctima a ser inscrita en el RUV, mecanismo este que busca la garantía de otros derechos como la reparación integral, el mínimo vital, la dignidad humana, la salud, entre otros.

   92. En el caso concreto, el señor L.B. solicitó ante la Unidad para las Víctimas la inscripción en el RUV por el hecho victimizante de la desaparición forzada de su hijo adoptivo J.A.G.[44]. La entidad accionada negó la petición, por considerar que la declaración había sido presentada de manera extemporánea, de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. La entidad decidió rechazar la solicitud sin hacer valoración alguna acerca de los hechos declarados y sin recaudar información pertinente para su comprobación. Específicamente, no se pronunció sobre el hecho victimizante de la desaparición forzada del joven J.A.G., ni sobre lo declarado por el accionante en cuanto a la presunta configuración de un evento de fuerza mayor que le impidió presentar la declaración dentro los términos establecidos por la ley.

   93. Partiendo de lo anterior, la Sala considera necesario hacer un análisis separado respecto de los siguientes puntos: (i) el hecho victimizante expuesto por el accionante; (ii) la posible existencia de una fuerza mayor que hubiera justificado rendir la declaración de manera extemporánea, y (iii) el contenido y la motivación de la resolución que negó la solicitud de inscripción de la víctima en el RUV.

       Análisis del hecho victimizante: desaparición forzada

   94. La desaparición forzada es un delito que, según la Declaración de las Naciones Unidas sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas[45], supone “una violación a las normas del derecho internacional que garantizan a todo ser humano, entre otras cosas, el derecho a la personalidad jurídica, el derecho a la libertad y a la seguridad de su persona y el derecho a no ser sometida a torturas ni otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. V., además, el derecho a la vida, o lo pone gravemente en peligro” (art. 1).

   95. Este tipo de delito ha sido cometido de manera recurrente a lo largo de la historia contemporánea del país. Por esta razón la Constitución de 1991, en su artículo 12, establece que “nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes”. Tal ha sido la gravedad y el protagonismo de este hecho punible a nivel nacional que el constituyente advirtió la urgencia de consagrar el derecho a “no ser desaparecido”. En lo relacionado con la consumación de este delito, es preciso señalar que los familiares de la víctima directa no tienen información alguna que les permita probar ante las autoridades la configuración del tipo penal. Por ello, la jurisprudencia ha reiterado que en estos casos debe invertirse la carga de prueba a cargo del Estado. Al respecto, en la Sentencia T-417 de 2016 la Sala Sexta de Revisión señaló que los “familiares de la víctima no se encuentran en la capacidad de acceder a información que les permita comprobar ante las autoridades la ocurrencia del delito. Por ello, la jurisprudencia ha hecho énfasis en la inversión de la carga de la prueba que recae en cabeza del Estado”.

   96. En relación con las víctimas directas e indirectas de este delito, en la Sentencia T-393 de 2018, citando a la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), se reiteró que el Estado, debido a su obligación de garantizar los derechos de las víctimas, debe adoptar todas las medidas necesarias para asistirlas. De acuerdo con los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, las víctimas deben ser tratadas con humanidad y respeto de su dignidad y sus derechos humanos, y han de adoptarse medidas apropiadas para garantizar su seguridad, su bienestar físico y psicológico y su intimidad, así como los de sus familias”[46].

   97. De ahí que en el artículo 35 de la Ley 1448 de 2011 se haya mencionado el apoyo y la asesoría a cargo de las autoridades a la que tienen derecho las víctimas. En el parágrafo 1º de la disposición se establece:

       “Frente a los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, así como los delitos contra la libertad e integridad personal como la desaparición forzada y el secuestro, las autoridades que intervienen en las diligencias iniciales deberán brindar garantías de información reforzadas, mediante personal especializado en atención psicosocial, sobre las instituciones a las que deben dirigirse para obtener asistencia médica y psicológica especializada, así como frente a sus derechos y la ruta jurídica que debe seguir” (negrillas fuera del texto).

   98. Ahora, sobre las particularidades del delito de desaparición forzada, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que el hecho victimizante es: (i) de ejecución permanente; (ii) pluriofensivo; (iii) constituye una violación múltiple de derechos fundamentales del ser humano que si se convierte en una práctica sistemática o generalizada debe calificarse como un crimen de lesa humanidad, y (iv) se trata de la infracción de brindar información acerca de la aprehensión de una persona, su paradero o la ubicación del cuerpo. Al respecto, señaló:

       “Si la desaparición forzada de personas es un delito de ejecución permanente que tiene lugar a partir de cuando se incumple el deber de información sobre el destino de la persona privada de su libertad, hasta cuando sea satisfecha tal obligación, es acertado concluir que aún si la víctima fallece, el delito sigue consumándose hasta cuando se brinde información sobre su privación de libertad, la suerte que corrió o la ubicación de su cadáver identificado, pues sigue incumpliéndose el referido deber”[47] (negrillas fuera del texto).

   99. Conviene señalar, entonces, que el delito de desaparición forzada genera condiciones específicas sobre las víctimas en términos generales, pues su naturaleza sujeta a las víctimas indirectas –familiares del desaparecido– a circunstancias que son importantes tener presentes para lograr una cabal garantía de su derecho fundamental a ser reparadas. Y, al mismo tiempo, para cumplir con los objetivos de la Ley 1448 de 2011, reiterados en esta sentencia como las medidas que “posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales” (art. 1).

   100. Así las cosas, el delito de desaparición forzada genera, debido a la ausencia de cadáver, una imposibilidad para las víctimas de llevar a cabo el duelo por su ser querido y –como se ha visto en numerosas declaraciones realizadas por las víctimas– dicha ausencia provoca un anhelo de que el familiar desaparecido se encuentre con vida. Esto supone una condición de espera permanente por parte de las víctimas indirectas, las cuales permanecen sumidas en una situación de espera marcada por la angustia que se prolonga en un proceso que desnaturaliza su situación al no tener certeza alguna respecto de su ser querido. De ahí que técnicamente se haya establecido que el daño no se ubica en un único momento, sino que se prolonga con el paso del tiempo.

   101. Por ejemplo, el testimonio de la madre de Y.P., desaparecido el 16 de mayo de 1998, que revela la esperanza de que aparezca el desaparecido, resulta revelador:

        “[La esperanza] es como una máscara para no enfrentar la realidad. De pronto dicen que los están buscando bajo tierra […] Y yo me quedaría esperando, porque el día que me lo muestren quizás no esté preparada para esa realidad […] Porque una, tal vez, la esperanza la maneja. Lo otro no: la idea de cortar el único cordón que queda vivo es la espera […] Así la conciencia te indique algo, y sin embargo, es contraria a la razón […] ¡Porque tras 10 años, es más sana la esperanza!”[48] (negrillas fuera del texto).

   102. Es importante tener presente, entonces, la relación de las víctimas con este tipo de delitos y cómo, por diversas razones, estas deciden ser parte o no en los procesos que se han establecido con el fin de llevar a cabo la debida reparación, pues permite comprender por qué algunas víctimas no asisten a los trámites administrativos o judiciales al no querer revivir los hechos victimizantes o por simple negación, o deciden hacerlo después de mucho tiempo.

   103. En conclusión, del anterior análisis y, teniendo presente la complejidad del delito de desaparición forzada, se debe concluir que el Estado tiene la responsabilidad de garantizarle a las víctimas, en el contexto del conflicto armado interno, el acceso a medidas de reparación integral, lo cual solo puede materializarse a través de su reconocimiento. En otras palabras, los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación solo son posibles por medio de la inclusión en el RUV, pues esta posibilita la materialización de los derechos fundamentales de las víctimas para que puedan ser beneficiarias de la Ley 1448 de 2011. En razón de esto, la Sala encuentra la necesidad de señalar que resulta particularmente problemático, respecto del objeto que pretende alcanzarse por medio de esta ley dentro de un marco de justicia transicional, como lo es hacer efectivo el goce de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantías de no repetición, no incluir en el RUV a una persona que ha sufrido las consecuencias de la desaparición forzada con ocasión del conflicto armado, pues se puede llegar a reproducir, en cierto modo y de manera simbólica, la desaparición de la víctima: se puede reproducir, entonces, institucionalmente el hecho victimizante.

        Validez de la declaración rendida extemporáneamente por la existencia de fuerza mayor

   104. Como se ha reiterado a lo largo de esta providencia, la Ley 1448 de 2011 señala unos términos establecidos para que las víctimas presenten las declaraciones y, a su vez, la posibilidad de que estas sean realizadas de manera extemporánea cuando exista una fuerza mayor. De hecho, esta corporación ha reiterado que el artículo 155 de la ley mencionada no puede ser entendida de manera inflexible y ajena “a las situaciones especiales de las personas que, dependiendo del tipo de hechos victimizantes, tarden un tiempo considerable en decidir declarar como víctimas ante el Ministerio Público”[49].

   105. Por lo tanto, al momento de valorar la declaración de la víctima para efectos de tomar una decisión acerca de la inclusión o el rechazo de esta en el RUV, la Unidad para las Víctimas debe tener en cuenta los siguientes aspectos: (i) que dependiendo del hecho victimizante, el grado de espontaneidad y claridad de la declaración puede reducirse de manera considerable; (ii) las circunstancias de su entorno[50], y (iii) su identificación como sujeto de especial protección constitucional.

   106. Los dos últimos aspectos cobran vital importancia en el caso en concreto, pues se debe tener en consideración que el señor L.B. habita en el resguardo indígena de San Lorenzo, el cual fue declarado víctima por la Unidad para las Víctimas, mediante la Resolución 2015-244303 del 26 de octubre de 2015. En ese contexto de violencia, y según lo manifestó el accionante, presentó la declaración de manera extemporánea porque tenía miedo de realizarla cuando se enteró de dicha posibilidad. Adicionalmente, expresó que el acceso a la información relacionada con los términos legales y los derechos estipulados en la Ley 1448 de 2011 es demasiado limitada para las personas que hacen parte de su comunidad.

   107. Se recuerda, entonces, que en casos de extemporaneidad no es admisible excluir a priori la aplicación de la Ley 1448 de 2011. En todo caso, la valoración de la declaración del accionante debe hacerse con aplicabilidad de los principios constitucionales de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad.

        Contenido y motivación de las resoluciones expedidas por la Unidad para las Víctimas

   108. Como se mencionó anteriormente, la carga de la prueba, en estos casos, es responsabilidad del Estado, debido a que resulta desproporcionado exigirle a la víctima aportar elementos probatorios que soporten su inclusión en el RUV. Por lo tanto, resulta de gran importancia que las resoluciones que rechazan la inscripción de una persona en el RUV den cuenta de los siguientes puntos: (i) la interpretación de las normas aplicables de forma coherente con los principios de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad, y (ii) las pruebas suficientes que permiten desmentir la declaración de la persona que solicitó la inscripción, pues, como se ha reiterado a lo largo de esta sentencia, la duda sobre un hecho no es prueba suficiente de su no ocurrencia.

   109. Así las cosas, la Sala encuentra que las resoluciones 2016-187744 del 30 de septiembre de 2016, 2016-187744R del 6 de abril de 2017 y 2017-99189 del 20 de noviembre de 2017, en las que la Unidad para las Víctimas decidió no incluir la inscripción solicitada por el accionante, vulneraron su derecho al debido proceso administrativo al no cumplir con los elementos mencionados. Por ejemplo, en la Resolución 2016-187744R se lee:

        “Teniendo en cuenta lo anterior esta entidad y luego de haber efectuado análisis tanto del contenido de la declaración efectuada por el señor V.M. LENGUA BETANCUR […], como de los argumentos esgrimidos por él en su escrito impugnatorio, en los cuales si bien indica se tengan en consideración la situación y el reconocimiento de la condición de persona víctima del conflicto armado, no se señala causa alguna que comporte características de imprevisibles o irresistibles, es decir que informe que el o los miembros de su hogar se encontraban en una situación que hacían (sic) imposible rendir su declaración dentro del término que la ley señala […] más sin embargo (sic) los aspectos que señaló en declaración y argumentos del escrito de reposición no comportan características de imprevisibles e irresistibles, es decir no se encuentra una causal de fuerza mayor, que lo exima de acatar los postulados consagrados en la Ley 1448 de 2011, adicionalmente y frente a los aspectos en punto de inconsistencia de fechas e información que considera no se corresponde con sus costumbres, se indica que este aspecto no se encuentra registrado en acto objeto de reproche, por lo que no se dará respuesta a estos planteamientos, por ello y de conformidad con lo establecido en el inciso 2o del artículo 155 ley 1448 de 2011 (sic), esta Dependencia procede a confirmar la resolución No. 2016-187744 del 30 de septiembre de 2016”[51].

   110. Si bien en el acto administrativo se hace una mención de paso de los argumentos del accionante, no se valoran ni se cuestionan, y no se indican las razones por las cuales resultan insuficientes para la unidad. Adicionalmente, no se hace ninguna referencia concreta acerca de los hechos mencionados por este, que, según la entidad, no son constitutivos de fuerza mayor. Es importante mencionar que, de acuerdo con la resolución mencionada, la Unidad para las Víctimas fue diligente en el sentido de que intentó comunicarse con el solicitante para que este explicara los hechos de fuerza mayor presuntamente acaecidos.

   111. Sin embargo, lo anterior no resulta suficiente para concluir que la entidad cumplió con su deber probatorio en dichas resoluciones. Por lo tanto, para la Sala es claro que las resoluciones están soportadas en una interpretación de las normas aplicables contraria a los principios constitucionales de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad. Y, adicionalmente, se limitaron a señalar que la declaración de la víctima fue realizada de manera extemporánea sin estudiar a fondo los motivos que el accionante expuso respecto de la existencia de una fuerza mayor. Es decir, la Unidad para las Víctimas no analizó nada respecto de la afirmación relacionada con el miedo sufrido por los habitantes del resguardo indígena S.L. como constitutivo de un evento de fuerza mayor, en una comunidad que, de hecho, ha sido declarada como víctima colectiva por la misma entidad. Tampoco se refirió a la desinformación señalada por el accionante sobre los beneficios dirigidos a las víctimas establecidos en la Ley 1448 de 2011 y los respectivos trámites para acceder a ellos. Tampoco estudió ni se pronunció respecto del hecho victimizante de la desaparición forzada del hijo adoptivo del accionante.

   112. En conclusión, la decisión de negar la inscripción del señor L.B. en el RUV vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo, porque se tomó con apoyo en una descripción genérica de la situación y no acudió a los elementos jurídicos, técnicos y de contexto necesarios, a partir de las reglas y principios aplicables, para la búsqueda y obtención de información pertinente que permitiera establecer la veracidad de los hechos declarados y la posible configuración de una fuerza mayor que justificara la demora en la presentación de la declaración ante el Ministerio Público.

   113. Por último, debe mencionarse que la Unidad para las Víctimas no aportó ninguna respuesta al Auto del 3 de octubre de 2022, por medio del cual el magistrado sustanciador decretó pruebas. Estas fueron solicitadas con el fin de constatar si la entidad había realizado actuaciones que permitieran establecer si los miembros del resguardo indígena de San Lorenzo tenían o no acceso a la información jurídica y, concretamente, a los derechos y los términos temporales de la Ley 1448 de 2011. Y, adicionalmente, pretendía obtener información pertinente respecto de los presuntos hechos de fuerza mayor que le impidieron al accionante realizar la declaración dentro de los términos establecidos. Se debe tener presente, entonces, el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991[52], en el cual se establece la presunción de veracidad: “Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. En otras palabras, se presumirán ciertos los hechos sobre los que no se haya llegado a la certidumbre debido a la omisión por parte de la entidad.

   114. En cuanto al fallo que decidió no amparar los derechos tutelados en primera instancia, la Sala debe precisar que el juez no se detuvo a examinar de fondo las resoluciones que negaron la inscripción del accionante en el RUV y, por esta razón, no advirtió que estas carecían de motivación por lo que vulneraron el debido proceso del solicitante.

   115. En consecuencia, la Sala revocará la Sentencia del 5 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado 1º Penal del Circuito de Riosucio, C., que negó el amparo solicitado por el señor V.M.L.B.. En su lugar, tutelará el derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante, por las razones expuestas en la presente providencia.

   116. Por lo anterior, la Sala dejará sin efectos las resoluciones No. 2016-187744 del 30 de septiembre de 2016, No. 2016-187744R del 6 de abril de 2017 y No. 2017-99189 del 20 de noviembre de 2017, mediante las cuales se decidió no incluir al señor V.M.L.B. en el Registro Único de Víctimas –RUV–. A pesar de que este último acto administrativo no fue mencionado en las pretensiones de la solicitud de tutela, estará sujeto a los mismos efectos que las anteriores decisiones, en tanto confirmó la primera resolución que la Sala dejará sin efectos.

   117. En consecuencia, ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas –UARIV– que expida un nuevo acto administrativo que resuelva la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas del señor V.M.L.B. y su núcleo familiar, por la desaparición forzada de J.A.G..

        J.S. de la decisión

   118. En esta oportunidad, la Sala Cuarta de Revisión estudió la solicitud de tutela presentada el 27 de mayo de 2022 por el señor V.M.L.B., con el objeto de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad y al enfoque diferencial. Lo anterior, al considerarlos vulnerados por la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas –UARIV– cuando esta rechazó la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas –RUV– realizada por el accionante por el hecho victimizante de la desaparición forzada de su hijo adoptivo J.A.G..

   119. Una vez acreditados los requisitos de procedencia de la solicitud de tutela en el asunto de la referencia, la Sala definió el siguiente problema jurídico a resolver: ¿la Unidad para las Víctimas vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor V.M.L.B., al negar su inscripción en el Registro Único de Víctimas –RUV– bajo el argumento de que la declaración ante el Ministerio Público se presentó extemporáneamente?

   120. La Sala reiteró la jurisprudencia de esta corporación respecto de tres puntos especialmente. En primer lugar, se refirió al mandato constitucional de igualdad, en relación con las víctimas y los miembros de las comunidades indígenas, del cual se desprenden el enfoque étnico en casos relacionados con el conflicto armado y la responsabilidad del Estado en cuanto a las comunidades indígenas, debido a que estas han estado sujetas –históricamente– a patrones no superados de discriminación que hacen necesaria su especial protección. En segundo lugar, reiteró que la inscripción de las víctimas del conflicto en el RUV es un derecho fundamental de estas y consideró los elementos que debe tener presente la Unidad para las Víctimas al negar una solicitud de inscripción, entre los cuales sobresalen los principios constitucionales de la carga de la prueba, la buena fe y la favorabilidad, así como la debida motivación de las resoluciones de rechazo en virtud de su naturaleza de actos administrativos. Y, en tercer lugar, se pronunció acerca de la validez de la declaración rendida extemporáneamente por las víctimas en casos en los que existe una causal de fuerza mayor.

   121. Respecto del caso concreto, la Sala encontró que la Unidad para las Víctimas se limitó a señalar que la declaración de la víctima había sido presentada de manera extemporánea sin analizar de fondo dos puntos esenciales. Por un lado, el asunto sobre la configuración de un evento de fuerza mayor declarado por el accionante que le impidió realizarla dentro de los términos temporales establecidos en la Ley 1448 de 2011.

   122. Y, por el otro, la Unidad para las Víctimas no se detuvo a analizar el hecho victimizante de la desaparición forzada, delito cuya naturaleza ha debido ser tenida en cuenta para decidir la solicitud de inscripción. Pues, como se argumentó en la presente providencia, es un delito de ejecución permanente, que afecta la noción temporal de sus víctimas, ya que el daño no se materializa en un único momento, sino que se prolonga indefinidamente en el tiempo. Adicionalmente, la Sala analizó el factor problemático que surge de no incluir en el RUV a víctimas de desaparición forzada, debido a que pueden llegar a ser revictimizadas, de manera simbólica.

   123. En conclusión, la Sala decidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenó a la Unidad para las Víctimas que volviera a pronunciarse respecto del caso en concreto, desarrollando los puntos analizados en esta providencia.

En mérito de lo expuesto la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,